政府審計(jì)引入同業(yè)互查制度的思考

一、同業(yè)互查的必要性理論上，根據(jù)我國現(xiàn)行的《憲法》和《審計(jì)法》的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是政府審計(jì)的主要職能。政府審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的綜合性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中處于十分重要的地位。一方面，作為監(jiān)督者的政府審計(jì)機(jī)關(guān)和人員在執(zhí)行政府審計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)被立法機(jī)關(guān)賦予了相當(dāng)大的權(quán)力，能夠?qū)Ψ梢?guī)定的政府部門和社會(huì)團(tuán)體等組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；另一方面，法律規(guī)定了這種審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)只能由政府審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)家提供，不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，形成了明顯的“一家壟斷”。因此，鑒于政府審計(jì)作為監(jiān)督者具有的“強(qiáng)權(quán)”和“壟斷”，有必要設(shè)計(jì)一種制度對(duì)監(jiān)督者的行為活動(dòng)進(jìn)行外部監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)中，隨著我國政府審計(jì)這幾年卓有成效的行使經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，一大批公共部門單位的審計(jì)問題被揭露出來，給社會(huì)帶來的積極影響不斷擴(kuò)大；政府審計(jì)部門和人員也越來越受到社會(huì)公眾的尊重和信任。但隨著時(shí)間的推移和認(rèn)識(shí)的加深，許多人都開始產(chǎn)生了這樣一種疑問：誰來審計(jì)政府審計(jì)部門和人員呢？在我國還沒有明確的法律規(guī)定，政府審計(jì)部門在審計(jì)過程中是否保持了獨(dú)立性？審計(jì)質(zhì)量能否得到保證？在沒有得到一定的外部監(jiān)督檢查之前，誰也無法妄下定論。毋庸置疑，我國的政府審計(jì)就應(yīng)該需要一種外部力量來對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。否則，政府審計(jì)人員的任何違規(guī)行為，均會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其形象，降低公眾對(duì)政府審計(jì)部門的信任度。通過同業(yè)互查來評(píng)價(jià)和監(jiān)督我國政府審計(jì)活動(dòng)，可以有效解決“誰來審計(jì)政府審計(jì)機(jī)關(guān)和人員”的問題，提高政府審計(jì)活動(dòng)的工作質(zhì)量和公信力，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府審計(jì)的信賴程度。二、同業(yè)互查的可行性世界各國的政府審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，是我們吸收和借鑒的一個(gè)重要方面。其中美國政府審計(jì)的同業(yè)互查制度就是其中一個(gè)典范。美國審計(jì)總署(GAO)從美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(AICPA)那里借鑒“同業(yè)互查”制度之后，同業(yè)互查制度已經(jīng)成為美國審計(jì)總署(GAO)質(zhì)量控制制度的關(guān)鍵部分。美國《政府審計(jì)準(zhǔn)則》第三章第五節(jié)第49條明確要求“每一個(gè)按照公認(rèn)政府審計(jì)準(zhǔn)則(GAGAS)執(zhí)行審計(jì)或鑒證業(yè)務(wù)的審計(jì)組織都必須建立適當(dāng)?shù)膬?nèi)部質(zhì)量控制系統(tǒng)，并且必須接受來自外部的同業(yè)互查”，并在隨后的50-56條中對(duì)同業(yè)互查內(nèi)容、同業(yè)互查人員的要求和同業(yè)互查活動(dòng)的要求等方面做了詳細(xì)規(guī)定，從制度上明確了同業(yè)互查的法定性、強(qiáng)制性和規(guī)范性?？梢钥闯觯绹畬徲?jì)的同業(yè)互查既有準(zhǔn)則來規(guī)范，又有實(shí)踐來證明，形成了一個(gè)比較完善的對(duì)政府審計(jì)進(jìn)行外部監(jiān)督的制度體系。我國的政府審計(jì)完全可以借鑒、參考和學(xué)習(xí)這一外部監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)和做法，并結(jié)合自身實(shí)際情況制定出一套適合我國政府審計(jì)活動(dòng)的同業(yè)互查方案，并加以實(shí)施，這在實(shí)際操作中是完全可行的。另外，我國政府審計(jì)經(jīng)過二十多年的探索和發(fā)展，已經(jīng)初步形成了有關(guān)質(zhì)量控制的準(zhǔn)則和制度，通過外學(xué)經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)聯(lián)實(shí)際，就可以為同業(yè)互查提供必要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。三、同業(yè)互查的內(nèi)容和實(shí)施過程同業(yè)互查的內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)放在執(zhí)行政府審計(jì)所依賴的質(zhì)量控制系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行上。具體而言，就是一個(gè)涵蓋“領(lǐng)導(dǎo)、人力資本、業(yè)務(wù)實(shí)施、監(jiān)督／政策評(píng)價(jià)”的質(zhì)量控制框架。我們亦可以建立起類似于會(huì)計(jì)師事務(wù)所那樣的質(zhì)量控制制度，包括人員的任免、審計(jì)活動(dòng)的組織與實(shí)施、審計(jì)工作的記錄與監(jiān)控和審計(jì)結(jié)果的復(fù)核與評(píng)價(jià)等。確立了同業(yè)互查的內(nèi)容，接著就應(yīng)該制定同業(yè)互查的步驟。政府審計(jì)的同業(yè)互查源于注冊(cè)會(huì)計(jì)師的同業(yè)互查，所以一般的，主要有以下幾個(gè)步驟：第一，立法機(jī)關(guān)指定并任命政府審計(jì)的同業(yè)互查人員。第二，同業(yè)互查人員進(jìn)駐政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)檢查，重點(diǎn)檢查的則是政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行政府審計(jì)所依賴的質(zhì)量控制體系，由重視“審計(jì)結(jié)果”轉(zhuǎn)向重視“審計(jì)過程”。第三，對(duì)同業(yè)互查實(shí)施情況進(jìn)行書面記錄和說明，并對(duì)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的質(zhì)量控制體系的檢查情況發(fā)表意見，同時(shí)出具書面報(bào)告。對(duì)不完善、需要改進(jìn)的方面提出整改意見。第四，將書面報(bào)告公示于眾，使同業(yè)互查結(jié)果透明化、公開化，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。四、同業(yè)互查人員的選擇同業(yè)互查類似于對(duì)審計(jì)活動(dòng)的再審計(jì)，仍然屬于一種審計(jì)活動(dòng)，因此同業(yè)互查人員也要符合審計(jì)人員的標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)勝任能力和獨(dú)立性自然是兩個(gè)重要的不可忽略因素。具備專業(yè)勝任能力，也即是說同業(yè)互查人員要熟悉政府審計(jì)活動(dòng)中采用的方法、程序和流程等，這樣才能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)政府審計(jì)質(zhì)量的高低，從中發(fā)現(xiàn)問題和缺陷，進(jìn)而公允地提出建議措施并向外界公布檢查結(jié)果。獨(dú)立性，包括實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立和形式上的獨(dú)立，因此同業(yè)互查人員首先得在實(shí)質(zhì)上保持獨(dú)立，這種心態(tài)能使互查的意見不受有損于職業(yè)判斷的任何因素的影響，使其能公正行事，保持客觀和職業(yè)謹(jǐn)慎。其次在形式上也要保持獨(dú)立，要使外界的社會(huì)公眾能合理推定互查人員的客觀公正性或職業(yè)謹(jǐn)慎在出現(xiàn)重大的事實(shí)和情況時(shí)不受到威脅。根據(jù)美國的經(jīng)驗(yàn)，政府審計(jì)的同業(yè)互查人員包括兩類：一類是對(duì)政府財(cái)務(wù)審計(jì)進(jìn)行同業(yè)互查的國際會(huì)計(jì)師事務(wù)所，另一類是對(duì)政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行同業(yè)互查的多個(gè)國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)組成的工作小組。這兩類人員都符合專業(yè)勝任能力和獨(dú)立性的原則。我國政府審計(jì)的績(jī)效審計(jì)起步較晚，直到現(xiàn)在也仍然側(cè)重于真實(shí)性和合規(guī)性為主的財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)，在2002年才開始在深圳試點(diǎn)試驗(yàn)實(shí)施政府效益審計(jì)，但財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)一直是政府審計(jì)機(jī)關(guān)密切關(guān)注的重點(diǎn)方面。因此，同業(yè)互查人員的選定可以分為兩個(gè)階段：第一階段，先在財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)試點(diǎn)，