戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的“有形之手”

每個(gè)國家對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都有自己的產(chǎn)業(yè)政策。二戰(zhàn)以后，發(fā)展中國家由于依靠初級(jí)產(chǎn)品無法帶來可持續(xù)的發(fā)展，于是運(yùn)用適當(dāng)政策去保護(hù)新興(幼稚)產(chǎn)業(yè)，很多國家取得了成功。發(fā)達(dá)國家由于新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)投資不足，投資者因?yàn)楦唢L(fēng)險(xiǎn)無法進(jìn)入新興領(lǐng)域等原因，同樣運(yùn)用政策工具去引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是新興產(chǎn)業(yè)的政策還存在很多爭議，例如排斥競爭，積累投資風(fēng)險(xiǎn)等。近年我國開始加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，相關(guān)規(guī)劃和配套政策紛紛出臺(tái)，地方政府熱情高漲，取得了很大成績，但是也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。所以如何發(fā)揮好政府這只有形之手的作用，仍然是現(xiàn)實(shí)中的難題，必須著力解決。1新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府的“順”、“逆”兩類作用市場和政府都是配置和協(xié)調(diào)資源的手段。對(duì)成熟產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)著重發(fā)揮市場作用，減少市場配置資源發(fā)生的各種交易成本和制度成本[1]。但是對(duì)新興產(chǎn)業(yè)來說，由于主流技術(shù)還不確定，需要建設(shè)市場體系，進(jìn)行大規(guī)模投資，很多依賴市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域需要不斷地試錯(cuò)。同時(shí)對(duì)新興國家來說，全球化意味著產(chǎn)業(yè)的競爭其實(shí)是全球價(jià)值鏈“鏈主”的爭奪，新興產(chǎn)業(yè)的很多細(xì)分行業(yè)誕生于往往已經(jīng)是寡頭競爭的產(chǎn)業(yè)，所以對(duì)于我國這樣的發(fā)展中大國，國家在傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策(例如彌補(bǔ)市場失靈)指向以外，還要通過政策手段加速市場發(fā)揮作用的過程。這樣，新興產(chǎn)業(yè)的政策大體可以劃分為“順市場”和“逆市場”兩類(見表1)，當(dāng)然這兩類政策在實(shí)際操作中可能互有交叉，但核心目的基本是相同的，那就是：加速資源和要素流向新興產(chǎn)業(yè)以應(yīng)對(duì)全球競爭。1.1順市場所謂“順市場”，指的是政府按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，做一些市場機(jī)制“做不好”或“做得慢”的事情，這主要是解決市場調(diào)節(jié)的“不合意性”。一是培育市場競爭主體。一般來說，新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步會(huì)不斷提高產(chǎn)品的穩(wěn)定性，創(chuàng)造和吸引新的需求，收益率較高，會(huì)吸引企業(yè)、勞動(dòng)力等要素進(jìn)入新興部門。但是這個(gè)過程是有反復(fù)的，也面臨著原有準(zhǔn)入規(guī)則等的一些束縛。二是新興產(chǎn)業(yè)市場有效需求的培育和形成。政府通常會(huì)有幾種辦法，通過財(cái)稅等手段來當(dāng)?shù)谝粋€(gè)消費(fèi)者，或者是推動(dòng)示范工程，或者創(chuàng)造一個(gè)市場來誘發(fā)對(duì)新技術(shù)和新產(chǎn)品的需求，例如碳交易市場。三是推進(jìn)市場的融合和整合。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大需要不同行業(yè)、不同區(qū)域市場的融合。1.2逆市場逆市場政策指的是政府做一些市場“不會(huì)做”或者“做不了”的事情。傳統(tǒng)上指的是反壟斷一類的政策。但是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷演進(jìn)，產(chǎn)業(yè)政策更加關(guān)注為新技術(shù)的發(fā)展和擴(kuò)散提供條件，所以新興產(chǎn)業(yè)的逆市場政策主要包括：一是解決創(chuàng)新過程中存在著很多的市場失靈，比如知識(shí)外部性會(huì)導(dǎo)致研發(fā)投資的不足，政府需著重支持基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)。例如美國國防部從20世紀(jì)60年代開始構(gòu)思Internet網(wǎng)，一直持續(xù)支持，不斷改進(jìn)，直到1990年。二是解決協(xié)調(diào)的問題。創(chuàng)新活動(dòng)越來越復(fù)雜，由于受到信息、制度的約束和合作的障礙，創(chuàng)新體系各個(gè)主體之間、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部、產(chǎn)業(yè)之間會(huì)出現(xiàn)不一致的地方，這會(huì)限制新興產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈以最有效的方式進(jìn)行組合。三是政府通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段，運(yùn)用行政力量配置資源，改變新興產(chǎn)業(yè)的投資環(huán)境，例如很多地方政府以壓低地價(jià)、稅收優(yōu)惠等辦法來吸引投資，這實(shí)際上改變了要素的相對(duì)價(jià)格。四是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中也會(huì)出現(xiàn)各種市場失靈，例如需要針對(duì)新能源、新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建設(shè)特定的基礎(chǔ)設(shè)施。2目前我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在的突出問題新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大最終還是要在市場競爭的環(huán)境下進(jìn)行，所以政府這只“有形之手”最終還是要符合順市場張弛有度、逆市場及時(shí)有效的基本要求，否則將會(huì)干擾市場信號(hào)的作用，無法激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，增強(qiáng)自身發(fā)展能力。我國目前在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展方面，在順市場和逆市場兩方面都存在一定突出的問題，有的屬于順市場用力過猛，有的則屬于沒有及時(shí)消除市場失靈：2.1培育市場主體變?yōu)橹苯踊蜷g接參與競爭政府本應(yīng)該超然于各個(gè)利益群體之上，在市場競爭中扮演第三者仲裁的角色。當(dāng)然也不能排除政府直接投資的合理性，例如可以投資于包括軍事工業(yè)、國內(nèi)不能自給的行業(yè)等，甚至必要時(shí)為了引導(dǎo)社會(huì)投資也可采取各種靈活的方式投資于新興產(chǎn)業(yè)。目前，已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府直接投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象。但政府直接投資是把雙刃劍，可以強(qiáng)力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也會(huì)帶來很多問題：一是在投資形成的各類實(shí)體中，如何形成良好的治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮企業(yè)家的自主性、積極性，激勵(lì)企業(yè)家精神的發(fā)揮。無錫尚德是個(gè)處理得較好的例子，但相對(duì)而言，政府投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)要高得多。二是既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，會(huì)人為扭曲市場競爭環(huán)境，排斥競爭。根據(jù)調(diào)研，部分領(lǐng)域的民營企業(yè)反映，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，民營企業(yè)在準(zhǔn)入、競爭等環(huán)節(jié)都存在比較嚴(yán)重的“歧視”問題。2.2新興產(chǎn)業(yè)市場培育和有效需求的拉動(dòng)不到位任何新興產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展都離不開有效市場需求的拉動(dòng)。但是新興產(chǎn)業(yè)普遍存在成本較高、產(chǎn)品和服務(wù)不完善，配套的基礎(chǔ)設(shè)施不健全等問題，使消費(fèi)市場難以盡快啟動(dòng)，更難以穩(wěn)定增長。目前，這方面的政策存在一定的不到位，例如在新能源領(lǐng)域新能源發(fā)電配額制、發(fā)電全額收購保障制度并未完全落實(shí)，電動(dòng)汽車充電樁、電池維護(hù)和回收服務(wù)體系等建設(shè)滯后，大大影響了消費(fèi)試產(chǎn)的啟動(dòng)[2]。我國相繼實(shí)施了16個(gè)科技重大專項(xiàng)，以及“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”、“十城千輛”、“下一代互聯(lián)網(wǎng)示范網(wǎng)”等新技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)示范工程。但是，這些試點(diǎn)示范工程也還沒有探索出能大規(guī)模推廣的有效商業(yè)模式，導(dǎo)致基于自主創(chuàng)新能力基礎(chǔ)上的新興產(chǎn)業(yè)市場需求井噴的現(xiàn)象遲遲沒能出現(xiàn)。在新能源領(lǐng)域，2010年我國太陽能電池產(chǎn)量超過800萬千瓦，但是裝機(jī)規(guī)模僅為58萬千瓦，不足10％。在電動(dòng)汽車領(lǐng)域，由于電池技術(shù)不過關(guān)，成本高，缺乏方便的充電設(shè)施等原因，汽車廠家遲遲難以推出消費(fèi)級(jí)的電動(dòng)汽車，而消費(fèi)者也對(duì)電動(dòng)汽車的購買和使用充滿疑慮。目前，我國電動(dòng)汽車的使用量超過萬輛，主要也還是電動(dòng)公交車。2.3市場融合和產(chǎn)業(yè)融合困難重重我國轄區(qū)間政府競爭的產(chǎn)生源于行政性的集權(quán)和經(jīng)濟(jì)性的分權(quán)，通過縱向和橫向競爭，可以使行政資源和生產(chǎn)要素資源發(fā)生重新配置，這在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展中不可避免也會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“香餑餑”，各地政府都躍躍欲試，唯恐落后，在這種心態(tài)之下難免產(chǎn)生新的區(qū)域分割。目前，地方保護(hù)主義有所抬頭，在發(fā)展過程中追求產(chǎn)業(yè)鏈的“本地化”，影響產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化。在一些重點(diǎn)示范工程的組織實(shí)施中，也出現(xiàn)了為培育本地企業(yè)，進(jìn)行重復(fù)、低水平的示范，導(dǎo)致示范工程的意愿難以實(shí)現(xiàn)。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，會(huì)出現(xiàn)很多創(chuàng)新群體性突破帶來的產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)象，這需要對(duì)原有的產(chǎn)業(yè)管制體系進(jìn)行調(diào)整。例如在三網(wǎng)融合領(lǐng)域，目前制約智能電視、手機(jī)電視、數(shù)字電視等發(fā)展的并非技術(shù)、產(chǎn)品等硬性因素，而是體制機(jī)制的約束。三網(wǎng)融合涉及設(shè)備監(jiān)管、內(nèi)容監(jiān)管、運(yùn)營監(jiān)管、用戶引導(dǎo)等多種政府職能，需要發(fā)改委、工信部、廣電總局等多個(gè)政府部門有機(jī)協(xié)調(diào)，但由于認(rèn)識(shí)、利益上的不一致，出現(xiàn)了部門分割、地域分割等情況。一些部門為了自身利益，甚至利用手中的權(quán)限，相互牽制，三網(wǎng)融合難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2.4核心關(guān)鍵技術(shù)的突破需要加強(qiáng)系統(tǒng)部署核心關(guān)鍵技術(shù)的缺乏是老問題，這里面固然有研發(fā)投入不足的問題，2011年我國全社會(huì)的研發(fā)投入占GDP的比重僅為1.8％，但更加重要的是系統(tǒng)部署的問題。打造完整的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)且粋€(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要突破關(guān)鍵核心技術(shù)，形成規(guī)?；a(chǎn)能，建立完善的市場體系。這就需要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，按產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行前瞻性規(guī)劃和系統(tǒng)布局。如在新能源領(lǐng)域，2009年美國確定新能源作為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域后，馬上就對(duì)風(fēng)能、太陽能等發(fā)電技術(shù)研發(fā)、發(fā)電站以及智能電網(wǎng)建設(shè)、風(fēng)能和太陽能電力消費(fèi)市場建設(shè)等環(huán)節(jié)提前進(jìn)行了系統(tǒng)布局，有效推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)上下游各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展。而在我國，由于缺乏相應(yīng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)安排，在許多產(chǎn)業(yè)，材料、關(guān)鍵制造設(shè)備等瓶頸問題依然是“老大難”。這也導(dǎo)致在風(fēng)能、太陽能等產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，就出現(xiàn)了上游產(chǎn)能過剩、下游市場有效需求不足等問題，影響了產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展。2.5要素的價(jià)格機(jī)制需要調(diào)整經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國生產(chǎn)要素的相對(duì)稀缺性已經(jīng)發(fā)生了重大變化，土地成為越來越稀缺的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)成本也日益提高，過去最為稀缺的資金現(xiàn)在則相對(duì)充裕。但是目前在新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，地方政府往往仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的數(shù)量控制辦法，運(yùn)用行政力量配置資源，人為造成價(jià)格機(jī)制失靈[3]。其中最典型的是招商引資，很多地方政府特別是后發(fā)展地區(qū)還是以壓低地價(jià)、稅收優(yōu)惠等老辦法來吸引投資。據(jù)有關(guān)研究，浙江省工業(yè)用地的開發(fā)成本約為10萬元/畝，但是出讓價(jià)格只有8.6萬元/畝，四分之一開發(fā)區(qū)的土地出讓價(jià)不到成本價(jià)的一半。另外一個(gè)重要的問題是，我們還是忽視了環(huán)境作為生產(chǎn)要素投入的重要性，它的價(jià)格幾乎可以忽略不計(jì)。在很多戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的上游環(huán)節(jié)，一些原材料、中間投入品造成的污染仍然十分嚴(yán)重。3發(fā)展建議在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展中，政府發(fā)揮作用的關(guān)鍵是移除發(fā)展中的障礙，而不是因難不進(jìn)，創(chuàng)造新的障礙，或者一包到底。對(duì)于以上亟須解決的突出問題，建議如下：3.1以重大產(chǎn)品和工程為切入，有效銜接創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)既包括發(fā)達(dá)國家已經(jīng)存在而我國尚沒有的高端產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，也包括在發(fā)達(dá)國家正在探索的新的產(chǎn)業(yè)門類。所以對(duì)這兩類產(chǎn)業(yè)我們的競爭策略要有所區(qū)別，特別對(duì)第二類產(chǎn)業(yè)我們更要突出自主創(chuàng)新的重要性。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈普遍較長，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅要實(shí)現(xiàn)某些產(chǎn)業(yè)端的技術(shù)創(chuàng)新，而且要培育和實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈以至產(chǎn)業(yè)全生命周期的成熟技術(shù)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。從這一角度來看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新不是“點(diǎn)”狀突破，而是“線”狀(全產(chǎn)業(yè)鏈)和“面”狀的(需要社會(huì)性的廣泛創(chuàng)新包括基礎(chǔ)設(shè)施的支持)技術(shù)革命。因此，必須以系統(tǒng)、綜合和全面協(xié)調(diào)的創(chuàng)新活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的跨越發(fā)展。一個(gè)重要的方式就是以重大產(chǎn)品和工程為導(dǎo)向，集成我國已有的各個(gè)“點(diǎn)”上的單個(gè)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的突破。3.2以消費(fèi)者為首要目標(biāo)，快速拉動(dòng)有效市場需求對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的重大創(chuàng)新產(chǎn)品，要針對(duì)消費(fèi)者的需求，制定和完善稅收、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，加強(qiáng)執(zhí)行力度，保證持續(xù)性。同時(shí)加強(qiáng)配套政策的協(xié)同實(shí)施。加強(qiáng)各部門協(xié)同工作的力度，切實(shí)落實(shí)新能源配額制、發(fā)電全額收購保障制度，以及其他配套政策，共同推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力推進(jìn)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化示范工程，探索不同的發(fā)展路徑和商業(yè)模式，促進(jìn)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的技術(shù)和產(chǎn)品快速進(jìn)入大規(guī)模應(yīng)用，擴(kuò)大市場。3.3著力推進(jìn)制度創(chuàng)新，破除市場和產(chǎn)業(yè)融合的堅(jiān)冰中央政府需要結(jié)合市場機(jī)制，從全局宏觀安排，并協(xié)調(diào)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局，設(shè)置形式多樣、平等自主、運(yùn)行靈活的地方性合作機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的合作考核標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)規(guī)則，以消除市場分割的格局，加強(qiáng)協(xié)作[4]。對(duì)于三網(wǎng)融合等產(chǎn)業(yè)融合方面的關(guān)鍵問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要探索建立一體化的監(jiān)管體系，同時(shí)逐步完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，推進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)之間的多向準(zhǔn)入。3.4理順要素價(jià)格體系，促進(jìn)企業(yè)提高自身能力新興產(chǎn)業(yè)任何發(fā)展路徑和產(chǎn)業(yè)路線都要有一定的資源投入和優(yōu)惠政策，但是，生產(chǎn)要素特別是土地資源是有限的，政府補(bǔ)貼也是有限的。依靠生產(chǎn)性投資項(xiàng)目拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，正是需要改變的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式的典型行為。所以，應(yīng)該在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期就理順要素價(jià)格體系，特別要將環(huán)保成本盡量全面反映在成本里面，誘發(fā)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新向資源(包括環(huán)境資源)節(jié)約的方向發(fā)展。3.5把握好產(chǎn)業(yè)政策的作用階段與力度，提高政府能力政府采取多種方式進(jìn)行投入，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入新興領(lǐng)域予以引導(dǎo)，應(yīng)該堅(jiān)