政府信息公開(kāi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義

政府信息公開(kāi)是指政府及其部門通過(guò)多種方式公開(kāi)其政務(wù)活動(dòng)和有利于公民實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)的信息資源。它是政府主動(dòng)或依據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，使其知曉有關(guān)行政活動(dòng)的情況和資料的一種直接的信息溝通方式，通過(guò)這種方式，政府可以為公民提供方便、快捷、高質(zhì)量的公共服務(wù)，公眾則可以依法利用各級(jí)政府部門所控制的信息，為自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所用。這是一種政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的現(xiàn)代行政程序制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。以往，學(xué)術(shù)界主要是從制度和信息化的角度研究政府信息公開(kāi)問(wèn)題，本文試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)探討政府信息公開(kāi)的效能。從這個(gè)角度出發(fā)，筆者認(rèn)為政府信息公開(kāi)的實(shí)質(zhì)在于改變政府與公眾的博弈狀態(tài)，提高社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效，同時(shí)賦予檔案部門新的職能。一、由博弈到合作——政府信息公開(kāi)的穩(wěn)定功能西方理性預(yù)期學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家斷言：由于政府和公眾之間處于一種博弈的對(duì)立狀態(tài)，在這個(gè)博弈過(guò)程中公眾作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者總是以理性預(yù)期清醒地對(duì)待政府的各項(xiàng)政策，結(jié)果形成“上有政策下有對(duì)策”的局面。同時(shí)，也由于公眾的理性預(yù)期及相應(yīng)的決策和活動(dòng)總能抵消政府政策的作用，最終勢(shì)必使政府的政策歸于無(wú)效。政府為了使其政策發(fā)揮效力，總需要出奇招，試圖達(dá)到“出奇制勝”的效果。理性預(yù)期學(xué)派認(rèn)為，在政府實(shí)行政策干預(yù)的情況下，政府和公眾的關(guān)系是一種博弈的關(guān)系，是政府為一方、公眾為另一方的博弈。針對(duì)這種情況，理性預(yù)期學(xué)派提出一種保持政策穩(wěn)定的主張。因?yàn)樵谡凸姴┺膶?duì)立的情況下，無(wú)論是政府出奇招的“出奇制勝”，還是公眾以理性預(yù)期對(duì)政府政策做出使之歸于無(wú)效的反應(yīng)，都將浪費(fèi)資源，造成經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。因此，最好是政府退出與公眾的博弈，給公眾提供一個(gè)政策穩(wěn)定和信息暢通的良好環(huán)境，讓公眾集中精力追求其經(jīng)濟(jì)利益的最優(yōu)化。換言之，尋求一個(gè)把政府與公眾之間的博弈化為合作的有效途徑。信息時(shí)代，這一有效的途徑找到了，這就是政府信息公開(kāi)制度的建立與完善。因?yàn)檎畔⒐_(kāi)具有為公眾提供方便、快捷的和高質(zhì)量的信息服務(wù)功能。通過(guò)政府信息公開(kāi)，一方面，政府不必出“奇招”了，它把政策直接交給公眾，使公眾更加了解政府，政策的變化與否均在公眾的掌握之中，在公眾的監(jiān)督之下，符合公眾利益的政策是不會(huì)輕易改變的，一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政策環(huán)境便形成了；另一方面，公眾可以更多地掌握政府政策信息，使之不再與政府打擂臺(tái)、捉迷藏，從而更自覺(jué)地、專心致志地進(jìn)行以實(shí)現(xiàn)利益最優(yōu)化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加和諧。于是，政府與公眾之間由博弈轉(zhuǎn)而合作，實(shí)現(xiàn)了理性預(yù)期學(xué)派的政策主張。二、由消耗到收益——政府信息公開(kāi)的績(jī)效功能信息時(shí)代，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者決策的依據(jù)是他們所能掌握的信息，掌握信息就是明了情況的過(guò)程。情況越明了，人們對(duì)未來(lái)預(yù)期的準(zhǔn)確程度便越大，決策取得成功的可能性也就越大。信息時(shí)代人們對(duì)掌握信息的要求更強(qiáng)烈，因?yàn)樾畔⒅渲藗兊母鞣N經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，能否及時(shí)掌握大量的信息以及處理信息的能力如何，是決定其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成功與否的關(guān)鍵。然而進(jìn)行必要的信息收集和處理，還需要考慮經(jīng)濟(jì)績(jī)效問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說(shuō)，人們獲取信息是有代價(jià)的，同時(shí)，人們花費(fèi)一定代價(jià)所獲得的信息，通過(guò)對(duì)其預(yù)期的影響，又給人們帶來(lái)一定的收益。人們花費(fèi)代價(jià)所能收集和處理的信息量，是受成本——收益狀況制約的。從收集信息的邊際成本方面看，個(gè)人在進(jìn)行某方面的信息收集時(shí)，將首先收集容易收集和較為明顯的信息。但是，隨著收集范圍的擴(kuò)大，獲得額外信息的邊際成本便提高，這是因?yàn)槭占弑仨毰芨h(yuǎn)的路，打通更多的關(guān)節(jié)，花費(fèi)更多的時(shí)間和精力，以獲得更難獲得的信息，這就增加了信息收集者的消耗。從收集信息的邊際收益方面看，個(gè)人從增加信息所獲得的增加的收益，是效用的某種增加，或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)績(jī)效的某種改善，但這與信息的增加未必成正比。最初，邊際收益相對(duì)較大，但隨著人們收集信息的增多以及對(duì)某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)認(rèn)識(shí)程度的增大，增加的信息便獲得越來(lái)越少的邊際收益。人們希望花費(fèi)盡可能少的代價(jià)收集和處理更多的信息，目的就是減少消耗，降低成本，獲取盡可能大的收益。政府信息公開(kāi)后，最大限度地滿足了人們的這種需求。政府主動(dòng)地、不斷地向公眾提供為其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所必需的信息，大大降低了人們收集和處理信息的邊際成本，從而減少消耗，提高了經(jīng)濟(jì)績(jī)效。其意義主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，政府信息公開(kāi)使政府決策行為更加透明，政府與公眾則不必相互提防。這樣，雙方都可以減少因博弈而花費(fèi)的不必要的費(fèi)用，把這些費(fèi)用投入到更有意義的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去，降低消耗，減少資源的浪費(fèi)，從而提高社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)績(jī)效水平。第二，政府信息公開(kāi)可以通過(guò)向公眾提供更多更準(zhǔn)確信息對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者個(gè)人進(jìn)行必要的引導(dǎo)，把分散的各自為政的個(gè)人的活動(dòng)引導(dǎo)到統(tǒng)一的、健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道上去。凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)關(guān)于“合成的謬誤”的說(shuō)法，意思是說(shuō)，個(gè)量的加總不等于總量。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，個(gè)人所做的決策總是出于其利益最大化的考慮，常常是對(duì)個(gè)人是有利而合理的事情，對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)未必是有利而合理的事情。無(wú)數(shù)的有利于個(gè)人而不利于全社會(huì)的個(gè)人的決策，必將給全社會(huì)造成難以克服的問(wèn)題。政府在對(duì)信息進(jìn)行公開(kāi)時(shí)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局或總體出發(fā)，發(fā)布有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息，在一定程度上將克服個(gè)人決策的局限性，使個(gè)人的決策同全社會(huì)的利益一致起來(lái)，也將大大降低消耗，提高社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)績(jī)效水平。第三，政府信息公開(kāi)向公眾提供為其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所必需的信息，大大改善其信息收集和處理工作的效率，把其決策更為穩(wěn)妥、可靠地置于有效信息的基礎(chǔ)之上，使之獲得更大的成功。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，未來(lái)具有不確定性，人們對(duì)未來(lái)的預(yù)期要受一些不確定因素的影響，例如，價(jià)格的變動(dòng)，市場(chǎng)行情的變動(dòng)，經(jīng)濟(jì)的周期變動(dòng)，匯率的變動(dòng)，國(guó)際市場(chǎng)供求關(guān)系的變動(dòng)等等，這些不確定的因素必然影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者的決策。政府信息公開(kāi)作為預(yù)警系統(tǒng)及時(shí)把其掌握的有關(guān)信息提供給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者，勢(shì)必大大提高其對(duì)未來(lái)的認(rèn)知能力和認(rèn)知水平，從而提高其決策的正確性，降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)以及不必要的消耗，提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效。第四，政府信息公開(kāi)可以在一定程度上改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)的信息不對(duì)稱的狀況，也將有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提高。所謂信息不對(duì)稱是指交易雙方掌握信息不對(duì)等的情況，即一方信息較為靈通，而另一方信息較為遲鈍。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的關(guān)系是委托——代理關(guān)系。在信息不對(duì)稱的情況下，影響委托——代理關(guān)系的是“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。當(dāng)信息靈通一方以一種損害信息遲鈍一方的方式進(jìn)行自我選擇時(shí)，這便是一種逆向選擇；而當(dāng)一方因另一方不能注意到他們的行為而趁機(jī)推卸責(zé)任的時(shí)候，便造成“道德風(fēng)險(xiǎn)”。在政府信息公開(kāi)情況下，信息不靈通的一方可以從政府那里得到有關(guān)的信息，從而變信息遲鈍為信息靈通。這樣，就會(huì)在一定程度上克服“逆向選擇”或“道德風(fēng)險(xiǎn)”的負(fù)面影響，改善委托——代理關(guān)系，減少交易成本，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的績(jī)效。總之，政府信息公開(kāi)的績(jī)效功能在于通過(guò)向經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者提供必需的信息而改善其經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)質(zhì)量，以提高整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者的個(gè)人績(jī)效。當(dāng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而運(yùn)作的，在其運(yùn)行的過(guò)程中充滿了不確定性，人們總要面對(duì)不確定性因素的影響。另外，在作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的委托代理關(guān)系中，人們也很難避免信息不對(duì)稱，作為信息不對(duì)稱表現(xiàn)的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”也總是不可避免。但是，在政府信息公開(kāi)以后，人們可以較為有效地克服不確定性和信息不對(duì)稱性的影響。進(jìn)而言之，政府信息公開(kāi)的績(jī)效功能也在于使人們更自覺(jué)和更有效地確定合理經(jīng)濟(jì)決策，以進(jìn)行更有效的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。三、由被動(dòng)到主動(dòng)——檔案部門的經(jīng)濟(jì)職能體現(xiàn)信息時(shí)代，各種信息層出不窮，甚至瞬息萬(wàn)變，社會(huì)公眾需要及時(shí)獲取現(xiàn)行政府信息，為其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所用。作為政府信息公開(kāi)體系中的重要樞紐——檔案部門，應(yīng)適應(yīng)這瞬息萬(wàn)變的信息社會(huì)，根據(jù)市場(chǎng)的需要，轉(zhuǎn)變職能，積極開(kāi)展現(xiàn)行政府信息的管理工作，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)服務(wù)。這是政府信息公開(kāi)賦予檔案部門新的職能——經(jīng)濟(jì)職能，是檔案工作的一個(gè)新領(lǐng)域，也是檔案學(xué)理論的突破與創(chuàng)新。在政府信息公開(kāi)中檔案部門的經(jīng)濟(jì)職能大致體現(xiàn)在以下幾方面：（一）動(dòng)態(tài)信息的主動(dòng)管理職能在政府信息公開(kāi)中，檔案部門不能只對(duì)事后的信息進(jìn)行處理，還要主動(dòng)地收集和處理現(xiàn)行信息，及時(shí)為經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供可靠的信息依據(jù)。在這種情況下，檔案部門的職能由單純的靜態(tài)信息管理向動(dòng)態(tài)的信息管理轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)就是由被動(dòng)管理向主動(dòng)管理轉(zhuǎn)變。檔案部門這種動(dòng)態(tài)信息主動(dòng)管理職能的確立，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因?yàn)樯鐣?huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要的是及時(shí)準(zhǔn)確可靠的信息。傳統(tǒng)的檔案信息具有準(zhǔn)確性和可靠性，但缺乏及時(shí)性。檔案部門提供的信息必須及時(shí)，才能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮作用。這種動(dòng)態(tài)信息主動(dòng)管理職能是政府信息公開(kāi)制度賦予的，更確切地說(shuō)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賦予的。（二）信息公開(kāi)的基礎(chǔ)服務(wù)職能政府公開(kāi)的信息是政府層次的信息，是超越任何具體單位和個(gè)人，站在全局的高度收集和處理的高層次信息。之所以如此，是因?yàn)檎衅涮厥獾牡匚缓屯陚涞氖侄?，能夠集中起絕大多數(shù)單位和個(gè)人的信息，或者說(shuō)政府的信息來(lái)源于廣大的基層部門，包括各級(jí)檔案部門。各級(jí)檔案部門所提供的信息是政府信息的重要來(lái)源，是政府信息公開(kāi)的基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，檔案部門應(yīng)該適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，做好信息基礎(chǔ)和信息保障工作，為政府信息公開(kāi)服務(wù)，為社會(huì)各階層的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者服務(wù)。（三）信息的集中利用職能如果將政府信息分散于各工作場(chǎng)所，就需要利用者自己到各職能部門去搜集，盡管是通過(guò)局域網(wǎng)也需要用戶分別查詢各職能部門的信息，這樣都會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間，在一定程度上增加公眾獲取信息的成本。如果檔案部門將政府信息集中起來(lái)提供利用，這樣既可以提高政府信息的可獲得性和公眾滿意度，同時(shí)可以降低公眾獲取信息的成本，提高政府信息利用的效率。檔案部門這種通過(guò)“集中查閱”提供政府信息的方式，充分體現(xiàn)了效率原則。（四）信息立交的架構(gòu)職能本來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，無(wú)論是在政府和公眾之間還是公眾個(gè)人之間，為各自的利益和目標(biāo)，常常相互封鎖信息。政府信息公開(kāi)會(huì)從根本上改變這種狀況。政府信息公開(kāi)，增加了政府決策行為的透明度，同時(shí)，政府公開(kāi)的信息包含著公眾的信息，使原本公眾中相互封鎖的信息公開(kāi)化。檔案部門通過(guò)政府信息公開(kāi)這個(gè)渠道，向公眾提供經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息，無(wú)形中在政府和公眾之間、公眾與公眾之間架構(gòu)起立體交叉的信息橋梁，為信息的多向溝通創(chuàng)造了條件，這對(duì)于社會(huì)各經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)是意外和必然的收獲。綜上所述，社會(huì)各經(jīng)濟(jì)組織收集和處理信息是要支付費(fèi)用的，其獲取和應(yīng)用的信息量決定于收集、處理信息的邊際收益和邊際成本相等的一點(diǎn)，因此，各經(jīng)濟(jì)組織收集和