地方治理行動(dòng)自由空間中的五大矛盾解析

D035.5：A1674-3199(2011)05-0030-06所謂空間是指人的生存環(huán)境及資源的集合體。地方治理行動(dòng)自由空間也即地方治理行動(dòng)者，包括地方政府及其他公私部門，在針對(duì)地方公共事務(wù)進(jìn)行治理的過(guò)程中所處的環(huán)境及所能自由運(yùn)用的資源的總和。地方治理行動(dòng)自由空間是地方治理的核心生態(tài)環(huán)境因素，也是影響治理行動(dòng)者治理效果的關(guān)鍵。但由于歷史原因，我國(guó)地方行政體制運(yùn)作失調(diào)一直以來(lái)是限制地方治理行動(dòng)自由空間的主要影響因素；在高度的中央集權(quán)體制下，中央政府集約地控制了全社會(huì)幾乎所有治理資源，這直接導(dǎo)致了中央與地方之間“統(tǒng)死放亂”的困境。中央不可能越俎代庖，地方直接治理功能使得中央必須向地方放權(quán)。然而，中央應(yīng)該放多少權(quán)限給地方一直困擾著中央、學(xué)界、社會(huì)及地方政府。因?yàn)椋诘胤秸卫磉^(guò)程中，治理行動(dòng)者在現(xiàn)行體制下對(duì)自身的行動(dòng)自由空間的運(yùn)用尚未能完全擺脫過(guò)程中的五大矛盾的限制，使得行動(dòng)者們不得不在所謂的自由空間內(nèi)“戴著無(wú)形枷鎖”跳舞。弄清楚了這五大矛盾的根源所在對(duì)于地方行政體制的調(diào)適性變革有重要的推動(dòng)作用。一、治理行動(dòng)者認(rèn)知與行為的矛盾地方治理行動(dòng)者在對(duì)治理行動(dòng)空間的自由度認(rèn)識(shí)上的模糊不清直接影響到地方治理過(guò)程中的行為表現(xiàn)。在公共領(lǐng)域治理當(dāng)中，私利的產(chǎn)權(quán)清晰性與公利的界定模糊性注定了存在其中的“公用地困境”始終制約著地方治理的效果；治理行動(dòng)者很難逃脫主觀上的自我利益判斷，致使地方治理過(guò)程中不斷地出現(xiàn)私利侵吞公利的現(xiàn)象，而這正是地方治理行動(dòng)自由空間的第一大矛盾。不同于建國(guó)前30年，改革開放時(shí)期治理行動(dòng)者認(rèn)知與行為之間的沖突，很大程度上是由于當(dāng)前多元化治理主體與單一治理客體之間匹配差異性造成的。首先，現(xiàn)行體制下中央是地方治理的直接推動(dòng)者，它對(duì)地方治理行動(dòng)空間的認(rèn)知對(duì)地方直接的治理行動(dòng)產(chǎn)生了巨大的影響。改革開放30多年來(lái)，中央一直沿循著“摸著石頭過(guò)河”的改革路徑使得中央習(xí)慣上將地方推到前臺(tái)進(jìn)行改革試驗(yàn)；中央放權(quán)卻不明示的“含威不露”作法使得地方不得不絞盡腦汁去揣度中央的真實(shí)意圖，否則，地方一旦觸碰了“地雷”就會(huì)馬上成為非法治理的替罪羊。中央始終不拿出詳細(xì)具體的而是宏觀大體的改革方案是地方治理及改革困境的重要來(lái)源，進(jìn)而造成地方上局面變革與中央體制大體循舊的“非法”沖突。其次，地方政府是地方治理行動(dòng)自由空間中的巨大受益者，它一方面對(duì)地方治理自始至終地保持著高度的行動(dòng)熱情，另一方面卻無(wú)法真正突破自身利益邊界去尋求完全的地方公共治理?！白岳鼻榻Y(jié)與“替罪羊”心理促使地方政府小心翼翼地織造著自身的治理行動(dòng)自由空間。上不能得罪中央，下不能惹怒人民的政治維穩(wěn)路徑依賴，這使得地方政府謹(jǐn)慎地“撥打”著自家的小算盤。再次，學(xué)者們常把自己定位在不同于中央也不同于地方的超然位置之上，他們總想把社會(huì)現(xiàn)實(shí)高屋建瓴成理論，而把社會(huì)問(wèn)題各個(gè)擊破為辦法。批評(píng)政府不按社會(huì)規(guī)律治理社會(huì)是學(xué)者歷來(lái)的傳統(tǒng)，希望政府能夠按照自己探求的規(guī)律辦事是學(xué)者恒久的夙愿?！皯?yīng)該是這樣而非那樣”是學(xué)者的邏輯方式，也形成了對(duì)地方治理行動(dòng)空間自由度的約束因素。最后，以人民大眾口舌自居的新聞媒體常常喜歡捕捉一些人民喜聞樂(lè)見的消息來(lái)滿足人民的好奇心理，使得大眾化的感情因素大量滲透到客觀的社會(huì)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中。煽起群眾愛憎分明的激情是新聞媒體的拿手好戲，使得民眾對(duì)地方治理行動(dòng)空間形成了自己的感性認(rèn)知：最大限度地滿足個(gè)人利益才是最大的自由。實(shí)際上，地方治理行動(dòng)空間并非民眾想象的那樣任意自由；畢竟，來(lái)自民眾的言論就是地方治理的一道難以突破的“防線”。地方治理行動(dòng)空間至少涉及到中央、地方、學(xué)者及民眾四大具有不同程度反思理性主體的認(rèn)知博弈，四方各自在不同立場(chǎng)上的思維與認(rèn)知共同作用于地方治理行動(dòng)自由空間之上，最終影響涵蓋了公共決策、集中資源及調(diào)配資源等的地方治理主體的各種治理行動(dòng)效果。然而，在當(dāng)前四方主體之間仍然不存在明確的溝通機(jī)制時(shí)他們之間的認(rèn)知不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同程度的差異，從根本上造成了地方治理過(guò)程的行動(dòng)空間調(diào)適矛盾。二、政府主導(dǎo)與社會(huì)、市場(chǎng)主導(dǎo)的矛盾在我國(guó)中央集權(quán)的政治體制下，無(wú)疑是政府主導(dǎo)更具有現(xiàn)實(shí)實(shí)踐有效性。然而，政府始終無(wú)法避免自身與生俱來(lái)的“官僚病”——機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事及效率低下。為此，經(jīng)過(guò)上百年的摸索，伴隨著國(guó)家與社會(huì)的有效分離，社會(huì)與市場(chǎng)在地方治理過(guò)程中的作用日益為人們所重視，它們都具有政府本身所不可比擬的治理效能。盡管如此，由于體制的慣性作用，我國(guó)政府尚無(wú)法完全脫離對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)直接介入式的管理活動(dòng)，以致地方治理過(guò)程中又出現(xiàn)了政府主導(dǎo)還是社會(huì)、市場(chǎng)主導(dǎo)的導(dǎo)向矛盾。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在政府的大力主導(dǎo)下出現(xiàn)了快速發(fā)展的勢(shì)頭；羅爾斯認(rèn)為政府在“調(diào)和規(guī)則與規(guī)則結(jié)構(gòu)之間的不相稱問(wèn)題，非社會(huì)自身力所能及”，并且需要在政府的主導(dǎo)的前提下與社會(huì)的互動(dòng)才會(huì)達(dá)到動(dòng)態(tài)均衡。[1]這倒是很符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況。政府、社會(huì)與市場(chǎng)之間各自具有相互之間不可替代的重要治理功能，而厚此薄彼的觀念態(tài)度顯然是不利于整個(gè)地方治理行動(dòng)的開展。然而，社會(huì)、市場(chǎng)與政府原本是體制系統(tǒng)中的三大方面，它們之間在互相促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)還具有相互擠壓的潛在風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)度的政府主導(dǎo)最終會(huì)演化成政府與社會(huì)、市場(chǎng)爭(zhēng)利的局面；我國(guó)社會(huì)、市場(chǎng)在現(xiàn)階段尚未能發(fā)育成熟，相對(duì)于政府而言仍處于弱勢(shì)地位，這暗示著只要政府出現(xiàn)暴政的傾向，社會(huì)與市場(chǎng)就會(huì)被推入到幾乎萎縮的地步。就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，最近出現(xiàn)了政府主導(dǎo)發(fā)展的新模式——市場(chǎng)主導(dǎo)與社會(huì)主導(dǎo)型，使得我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又出現(xiàn)了新的機(jī)遇。過(guò)去的政府主導(dǎo)的深圳模式、蘇南模式后面出現(xiàn)了較新的市場(chǎng)主導(dǎo)(實(shí)際是半政府主導(dǎo))的溫州模式、寧波模式，乃至當(dāng)前以社會(huì)為導(dǎo)向的重慶模式等。其實(shí)，在不同的主導(dǎo)模式中反復(fù)的公有化與私有化的循環(huán)是其重要特征，像宿遷就出現(xiàn)了先前被私有化的醫(yī)院最近又開始重新公有化。然而，對(duì)于民眾而言，公有化還是私有化，已和當(dāng)年的姓“資”還是姓“社”的爭(zhēng)論一樣變得毫無(wú)意義，其中的關(guān)鍵是怎么才能真正推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及人民生活水平的大幅度提高；倘若地方治理行動(dòng)者不能圍繞在這個(gè)中心軸采取行動(dòng)措施，那么它們的行動(dòng)空間的自由度必然大大地被縮減。這樣一來(lái)，反倒使地方治理行動(dòng)者不得不在政府主導(dǎo)與社會(huì)、市場(chǎng)主導(dǎo)之間尋求一種平衡協(xié)調(diào)。政府主導(dǎo)與社會(huì)、市場(chǎng)主導(dǎo)之間的矛盾是造成地方治理行動(dòng)自由空間受到限制的第二大方面。如何做到政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者之間的平衡則是地方治理行動(dòng)者順利進(jìn)行治理的必要前提。三、體制與機(jī)制的矛盾地方治理行動(dòng)者在治理過(guò)程不能跳出國(guó)家體制框架，但為了更有效地推行治理活動(dòng)還得在體制內(nèi)進(jìn)行一些治理機(jī)制試驗(yàn)。體制是合法性的象征，而機(jī)制是合理性的調(diào)適。地方治理行動(dòng)者要保證治理活動(dòng)既要合法又要合理，難免不會(huì)遇到各種現(xiàn)實(shí)制約因素?，F(xiàn)實(shí)中總會(huì)出現(xiàn)些合法的不合理、合理的又不合法的事情來(lái)。像最近常為民眾詬病的“強(qiáng)制拆遷”事件本來(lái)在現(xiàn)行體制下是具有必然的合法性，但是囿于合法性程度不夠，一些本應(yīng)在治理過(guò)程強(qiáng)力約束強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督制度存在巨大的漏洞，最終致使拆遷過(guò)程中人性趨私因素得不到有效的制約；如此一來(lái)，昔日促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)制拆遷頓時(shí)演化成了與民爭(zhēng)利的暴力行徑。恰如政治社會(huì)學(xué)家李普塞特認(rèn)為的那樣“合法性的價(jià)值確定”是公民按照政府的價(jià)值觀念、來(lái)確定是否符合他們的價(jià)值觀念來(lái)確定該制度是否合法，并據(jù)此對(duì)政府行為作出判斷。[2]其中，由此形成的現(xiàn)行地方行政體制與當(dāng)前拆遷機(jī)制的矛盾問(wèn)題便是造成這次拆遷難題的重要根源；體制所代表的公平性與機(jī)制所推崇的效率性之間發(fā)生了不可避免的沖突，直接對(duì)地方治理行動(dòng)自由空間產(chǎn)生了巨大的影響。再如，在涉及地方治理的民主公開選拔過(guò)程中，候選的領(lǐng)導(dǎo)干部必須處理好黨管干部與民主選舉之間的關(guān)系，否則，仍然還會(huì)出現(xiàn)民主體制與選拔機(jī)制之間的矛盾，反而使得地方治理活動(dòng)陷入更深的困境之中。而且在城市規(guī)劃事務(wù)當(dāng)中，地方政府的城市外向發(fā)展思路發(fā)生了從偏好“攤大餅”到“翻大餅”方式的轉(zhuǎn)變，由先前的擴(kuò)張城市轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的改造城市，進(jìn)而一大堆的問(wèn)題出現(xiàn)在城市政府面前。這些問(wèn)題的徹底解決當(dāng)然寄望于體制的變革，但是，當(dāng)前也只能靠機(jī)制的摸索來(lái)得到一定的抑制。此外，在招商引資過(guò)程中地方政府無(wú)疑扮演著主角。G.A.阿爾蒙德這樣來(lái)定義“角色”：“政治結(jié)構(gòu)的基本單位是個(gè)人角色。一個(gè)角色就是一種規(guī)則化的行為模式，它是通過(guò)人們的他人的期望和行動(dòng)而建立起來(lái)的?！枋鲆粋€(gè)政治結(jié)構(gòu)也就說(shuō)明了各種角色之間的聯(lián)系；每個(gè)人各就各位，在這個(gè)位置上，人們期望它經(jīng)常按一定的方式行事?！盵3]那么，地方政府在招商引資過(guò)程中的主角地位也就是民眾所期望的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者。能否最大限度地實(shí)現(xiàn)民眾的期望值是地方政府角色實(shí)現(xiàn)的重要價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。招商引資本質(zhì)符合人民利益需求而具備了一定的合理性；但是，在地方行政體制中，招商引資卻是個(gè)新事物而未能來(lái)得及體制化，以致體制與這種新機(jī)制之間產(chǎn)生了不協(xié)調(diào)的結(jié)局。恰如，在各工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)置比派出政府只低半個(gè)級(jí)別的管理委員會(huì)的現(xiàn)象，尚未能在體制中得到有效的規(guī)范。由于不能跳出體制的框架，就很容易造成現(xiàn)行機(jī)制與體制之間的矛盾沖突問(wèn)題；如果不能很好解決這個(gè)問(wèn)題的話，地方治理行動(dòng)空間的自由度也會(huì)受到很大的制約。一方面，體制本身作為改革的對(duì)象的同時(shí)又不可避免地要作為改革的前提，地方政府必須自行戴上這副“枷鎖”又得想辦法打開這副“枷鎖”；另一方面，機(jī)制既是從體制外部的不合理性因素中形成的也是通過(guò)體制內(nèi)的合理因素而創(chuàng)造的，使得機(jī)制在地方治理行動(dòng)者看來(lái)，既合理又不合理。進(jìn)而，體制自身的二維性與機(jī)制的矛盾性共同作用于地方治理行動(dòng)空間，對(duì)其自由度產(chǎn)生了巨大的影響。那么，如何解開體制與機(jī)制之間的千絲萬(wàn)縷的纏繞是地方治理行動(dòng)者織造行動(dòng)自由空間的一大重要因素。四、中央與地方博弈的矛盾中央與地方之間的放收權(quán)運(yùn)動(dòng)是我國(guó)地方行政體制調(diào)適的一大特色。之所以將“收放權(quán)”稱之為“運(yùn)動(dòng)”，是由于這種權(quán)力的調(diào)整活動(dòng)是在中央與地方之問(wèn)的利益博弈中實(shí)現(xiàn)的；正如王紹光所云，“中央與地方都試圖通過(guò)討價(jià)還價(jià)的方式，來(lái)轉(zhuǎn)移改革成本，獲取最大化的受益”[4]。這種收放運(yùn)動(dòng)的最初目標(biāo)很單一，它著眼于突破眼前困境和難題而非通過(guò)徹底地變革體制來(lái)求得問(wèn)題的完全解決。進(jìn)而，由于目標(biāo)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性，中央與地方之間逐漸由原來(lái)的命令與服從關(guān)系演變?yōu)榻袢盏睦娌┺年P(guān)系。通常，中央基于增加國(guó)家財(cái)政的需要與地方具有發(fā)展地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的效能，使得中央必須把高度集中的權(quán)力下放到地方，同時(shí)又必須防止地方“尾大不掉”。建國(guó)以來(lái)在經(jīng)歷數(shù)次“統(tǒng)死放亂”后，改革開放時(shí)期中央開始圍繞著“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的原則只給地方下放經(jīng)濟(jì)審批、建設(shè)權(quán)在一定程度上大大激活了地方治理者的行動(dòng)積極性；然而，地方在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也在創(chuàng)造著當(dāng)前體制所不能解決的各種社會(huì)問(wèn)題，諸如戶籍問(wèn)題、社保問(wèn)題、住房問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、教育問(wèn)題，等等。上述問(wèn)題并非單純的地方性問(wèn)題，也需要中央的有力參與才能得到有力的解決。因此，中央與地方關(guān)系的改革是地方政府體制創(chuàng)新的首要內(nèi)容，具有前提性地位[5]，它對(duì)于地方治理行動(dòng)空間的調(diào)適具有重要的影響作用。然而，中央與地方之間的利益博弈會(huì)帶來(lái)兩個(gè)方面的矛盾：第一，中央給予地方極大的行動(dòng)自由空間來(lái)發(fā)展地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，會(huì)導(dǎo)致地方治理過(guò)程中出現(xiàn)治理目標(biāo)異化的危機(jī)；當(dāng)?shù)胤街卫碚卟荒苓_(dá)到真正的治理效果時(shí)，中央就會(huì)考慮削減其行動(dòng)自由度；中央手里始終操控“授權(quán)約束”機(jī)制，地方上的各種創(chuàng)新變革必須要得到中央首肯和確認(rèn)之后才能得到真正生效，恰如昆山“偷偷摸摸”地搞自費(fèi)“開發(fā)區(qū)”最終得到省與國(guó)家的承認(rèn)，而常州的“鐵本事件”卻遭到中央嚴(yán)厲制裁就是一正一反的明證；然而，如此一來(lái)所造成的潛在危機(jī)是地方在治理過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)的主觀或客觀上治理能力不足的情形，這樣反倒使得中央原想激勵(lì)地方卻無(wú)法取到效果；第二，中央與地方之間的權(quán)力調(diào)整本來(lái)應(yīng)該伴隨著責(zé)任義務(wù)體系的相應(yīng)變化，可是放權(quán)收權(quán)過(guò)程中，中央與地方的權(quán)責(zé)一直處于失衡狀態(tài)，恰如在土地財(cái)政問(wèn)題上，中央一直指責(zé)地方私開“小金庫(kù)”卻不去有效解決地方財(cái)政問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上更加促使土地財(cái)政變成了地方的第一財(cái)政來(lái)源；然而，在中央的統(tǒng)合主義模式下以利益調(diào)整為核心的漸進(jìn)改革路徑依賴使得極力回避改革風(fēng)險(xiǎn)的中央也只能勉勉強(qiáng)強(qiáng)地將地方推到社會(huì)矛盾的前線，二者之間的責(zé)權(quán)利不明確反倒造成中央與地方“同床異夢(mèng)”。隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，中央與地方之間的權(quán)力博弈目標(biāo)從最初的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始逐步轉(zhuǎn)化為維系社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題需要政府的變革回應(yīng)，然而，政府的變革回應(yīng)不能及時(shí)有效還是會(huì)造成新的問(wèn)題。改革所要付出的代價(jià)從來(lái)就是無(wú)法估量的。我國(guó)地方治理行動(dòng)也遇到了國(guó)外同行所未遇到過(guò)的難題：治理行動(dòng)者既是治理者也是變革者。在我國(guó)“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)改革路徑下，中央始終要保持其幕后指揮者角色，并把地方推上改革的風(fēng)口浪尖，致使中央與地方之間無(wú)形就產(chǎn)生了隔閡。這種中央分散改革風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)政模式，使得地方時(shí)刻處于“替罪羊”境地：地方上不改革沒有政績(jī)也不能解決社會(huì)問(wèn)題；一旦改革就必須自己獨(dú)自承受改革的一切后果。中央高層的主觀變化通常會(huì)引發(fā)地方上的各種客觀改變。在現(xiàn)行體制下(包括地方行政體制與黨政結(jié)構(gòu))，中央的政策可以在地方上得到解讀卻得不到真實(shí)解讀，政策的制度標(biāo)準(zhǔn)模糊性和因人而異給改革制造了瓶頸，并且從根本上影響到地方治理自由空間的邊界。變革本身就是回應(yīng)治理者對(duì)社會(huì)環(huán)境變化的適應(yīng)情況。中央與地方的這種運(yùn)動(dòng)式博弈除了表現(xiàn)為中央集中地決策、地方運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行外，還表現(xiàn)為地方運(yùn)動(dòng)執(zhí)行模式一成不變與中央的執(zhí)政導(dǎo)向變化所帶來(lái)的變革回應(yīng)性不足。當(dāng)前，社會(huì)變革一直處于停滯不前的狀態(tài)，很大程度上是由于謹(jǐn)慎的地方治理者與穩(wěn)重的中央后臺(tái)在博弈過(guò)程中折中妥協(xié)的矛盾造成的。中央不能一下子就解決地方上所有問(wèn)題，地方也無(wú)法自行恢復(fù)到合適的治理行動(dòng)邊界之內(nèi)。因此，只有建構(gòu)適中的央地關(guān)系才能打破中央與地方之間無(wú)規(guī)律的利益博弈行為，地方治理行動(dòng)自由空間也由此才能得到合理的織造。央地關(guān)系對(duì)地方治理能力有重大的影響作用，也是治理過(guò)程中不可忽視的矛盾關(guān)系。五、政治績(jī)效與民意表達(dá)的矛盾政治績(jī)效是地方治理者所不能忽視的行動(dòng)導(dǎo)向，而且民意表達(dá)也日益成為地方治理的風(fēng)向標(biāo)?？墒?，政治績(jī)效通常與民意風(fēng)向之間有不可避免的沖突?！罢?政府)體系在解決重大事件，以及為使人口占支配地位的部分獲得滿意和以此盡量減少對(duì)體系本身的挑戰(zhàn)時(shí)所體現(xiàn)的能力”[6]，政治績(jī)效追求國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而民意風(fēng)向則在于民眾利益的維護(hù)，然而，對(duì)于政府權(quán)力的擔(dān)憂一直困擾著人們：必須極力避免這個(gè)“服務(wù)的工具”演變成“奴役的武器”這一“權(quán)力悖論”發(fā)生。[7]為了維護(hù)民眾利益則難免會(huì)影響到政治穩(wěn)定，這也造成了地方治理者矛盾角色的形成。因此，地方上多可以分為兩大類治理者，一類為了追求政治穩(wěn)定，另一類為了滿足地方公眾的利益需求。追求政治穩(wěn)定的地方治理者占主要多數(shù)，卻也真實(shí)地反映了它們對(duì)我國(guó)公共權(quán)力流向的認(rèn)識(shí)。為了滿足地方公眾利益需求則不得不承受巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，敢于為民眾背負(fù)罵名。在地方治理過(guò)程中公共政策的制定必須全面考慮政治績(jī)效與民意表達(dá)的關(guān)系協(xié)調(diào)，否則，就會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題。當(dāng)前所必須擔(dān)心的是政治績(jī)效所指向的政府權(quán)威維護(hù)與民意表達(dá)所傾向的權(quán)力分散之間的矛盾。中央權(quán)威是地方治理行動(dòng)自由空間的根本保障，一旦由于民意表達(dá)及公益訴求而出現(xiàn)治理權(quán)威架空的現(xiàn)象會(huì)直接影響到地方治理效果的體現(xiàn)。民主原本就與集權(quán)之間存在不可調(diào)和的矛盾。各社會(huì)階層分散性的利益表達(dá)與政府集中性的權(quán)威維護(hù)之間必須通過(guò)一系列有效的規(guī)則制度架構(gòu)聯(lián)結(jié)起來(lái)，否則地方治理就無(wú)法回避其中的矛盾問(wèn)題。然而，真正能夠有效協(xié)調(diào)政治績(jī)效與民意導(dǎo)向的地方治理恐怕在現(xiàn)行體制下是很困難的，地方治理自由空間由此產(chǎn)生了第五大困境。六、實(shí)質(zhì)：個(gè)人與制度之間的沖突地方治理行動(dòng)自由空間里存在的五大矛盾，從根本上來(lái)看是由地方治理者個(gè)人與整個(gè)社會(huì)制度