商業(yè)銀行破產(chǎn)

有市場進入就必然有市場退出，這是市場經(jīng)濟的基本要求。商業(yè)銀行的退出方式主要有自動解散、撤銷、并購、破產(chǎn)等。合理地安排陷入困境的銀行退出市場的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是維護銀行業(yè)穩(wěn)健運行的需要。銀行體系本身存在著系統(tǒng)性風險，有效的退出機制可以斬斷金融危機的傳導(dǎo)機制，遏制危機的擴散；二是維護金融有序競爭的需要。公平合理的競爭是金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，而任何競爭都要求有一個切實可行的退出機制；三是提高金融市場配置效率的需要。某些失敗的銀行機構(gòu)退出市場，可以更好地配置有限的金融資源；四是增強風險意識，維護市場紀律的需要。市場紀律是市場經(jīng)濟中市場法則的具體體現(xiàn)，它通過投資者的行為選擇，對商業(yè)銀行施以必要的壓力。只有讓經(jīng)營失敗的商業(yè)銀行退出市場才能給銀行的股東、經(jīng)營者、債權(quán)人以必要的約束，使其不斷追求更高的經(jīng)營效率。

一、商業(yè)銀行破產(chǎn)概述

破產(chǎn)是商業(yè)銀行退出的一種途徑。一般而言，銀行破產(chǎn)是指金融機構(gòu)資不抵債或不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，經(jīng)金融監(jiān)管部門同意，自行或由債權(quán)人申請，人民法院依法裁定對其資產(chǎn)進行清算并對剩余財產(chǎn)強制進行分配的一種程序。它是商業(yè)銀行法律主體資格的最終消滅，是銀行市場退出體系中唯一涉及司法參與的程序，也是商業(yè)銀行市場退出中最劇烈、最徹底的一種方式。

因為銀行是一種準公共企業(yè)，它既有追求利潤最大化的一面，也承擔著國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控機制的傳導(dǎo)職能，個別銀行機構(gòu)的支付風險具有傳導(dǎo)和擴散效應(yīng)，對不能支付到期債務(wù)的商業(yè)銀行斷然采取破產(chǎn)還債措施可能會引發(fā)系統(tǒng)性或局部性的金融風險。商業(yè)銀行是經(jīng)營公眾存款業(yè)務(wù)的機構(gòu)，其業(yè)務(wù)與國民經(jīng)濟和人民生活直接相關(guān)，且與其相關(guān)聯(lián)的法律關(guān)系更為復(fù)雜。正是由于銀行的特殊地位，各國都都對銀行破產(chǎn)持相當謹慎的態(tài)度，建立了商業(yè)銀行的風險防范和最后援助法律制度，在銀行陷入危機時采用各種手段對其進行拯救，如針對銀行、銀行管理層和股東執(zhí)行更為嚴格的審慎監(jiān)管；限制銀行管理層的權(quán)利或限制銀行經(jīng)營活動的范圍；任命臨時管理人接管銀行的運營；撤銷銀行營業(yè)許可證等，即使達到了破產(chǎn)法規(guī)定的破產(chǎn)條件，監(jiān)管當局首先考慮的也是如何救助或安排購并，盡量使之度過難關(guān)，而不會輕易讓其破產(chǎn)。這幾乎是各國監(jiān)管當局奉行的一條普遍的原則。在日本，90年代中期之前對瀕臨倒閉金融機構(gòu)的處理幾乎都是采取包括新設(shè)合并和救濟合并在內(nèi)的購并政策加以拯救。美國在處理倒閉金融機構(gòu)時是公認的較大膽運用破產(chǎn)政策的國家，但在美國聯(lián)邦存款保險公司1980－1996年所處理的瀕臨倒閉的銀行案件中真正實行破產(chǎn)清償?shù)娜詾樯贁?shù)。因此可以說，相當于其他幾種退出方式，破產(chǎn)在實踐中的應(yīng)用是最為有限的。本文欲借鑒國外有關(guān)銀行破產(chǎn)的立法實踐，就銀行破產(chǎn)中若干重要問題做一比較分析，并對我國破產(chǎn)立法提出幾點建議。

二、各國商業(yè)銀行破產(chǎn)立法概況

與一般破產(chǎn)相比，金融業(yè)務(wù)的特殊性以及金融機構(gòu)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的特殊地位，決定了商業(yè)銀行破產(chǎn)的特殊性。世界各國依據(jù)不同的現(xiàn)實情況和政策選擇，對這一問題進行了不同的立法規(guī)制。下面就對其中較為重要的幾個方面做一比較分析。

銀行破產(chǎn)的特殊規(guī)則

商業(yè)銀行市場退出是一個多方權(quán)力介入和博弈的過程。如前所述，銀行業(yè)的公共行業(yè)性質(zhì)及其高風險性決定了必須由專門機構(gòu)對其進入、經(jīng)營和退出的各個階段實施嚴格監(jiān)管。因此在涉及傳統(tǒng)的司法管轄領(lǐng)域時，國家常常會出于公共政策的考慮適當?shù)叵拗品ㄔ旱墓茌牂?quán)。在銀行退出市場的時候，行政權(quán)與司法權(quán)的沖突尤為顯著。這一沖突首先表現(xiàn)為銀行監(jiān)管部門實施接管、行政關(guān)閉過程中司法權(quán)的隨時介入，包括其他機構(gòu)與該銀行的經(jīng)濟糾紛引起的訴訟、被關(guān)閉銀行對銀行監(jiān)管部門的接管、行政關(guān)閉行為不服而提起的行政訴訟以及被關(guān)閉金融機構(gòu)或其債權(quán)人向法院提出破產(chǎn)申請；其次是進入破產(chǎn)程序后，法院的司法裁決權(quán)與銀行監(jiān)管部門破產(chǎn)審批、全程監(jiān)管權(quán)的沖突，即當監(jiān)管部門出于經(jīng)濟秩序穩(wěn)定等考慮而不同意銀行破產(chǎn)，但法院出于維護公平、正義及法律的尊嚴而認為應(yīng)該讓其破產(chǎn)時，或者在破產(chǎn)過程中對破產(chǎn)財產(chǎn)清算分配等事項上兩者產(chǎn)生分歧等等。這是一個普遍性的問題，世界各國均從自身的經(jīng)濟體制、法律傳統(tǒng)、政策選擇等方面出發(fā)，對此做出了不同的制度安排。

首先，各國破產(chǎn)法中一般都有關(guān)于銀行破產(chǎn)的特殊聲明，例如美國破產(chǎn)法規(guī)定，保險公司、銀行、作為公共承運人的鐵路公司等不能適用破產(chǎn)法。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第3條第2款規(guī)定，公用企業(yè)和與國計民生有重大關(guān)系的企業(yè)，政府有關(guān)部門給予資助或者采取其他措施幫助清償債務(wù)的，不予宣告破產(chǎn)。所謂公用企業(yè)和與國計民生有重大關(guān)系的企業(yè)，通常是指銀行、保險、郵政、電信、鐵路、航空、城市交通、水、電、煤氣供應(yīng)等企業(yè)。這些企業(yè)一旦破產(chǎn)將對國民經(jīng)濟、人民生活和社會秩序產(chǎn)生重大影響，所以應(yīng)對其實行特殊政策。但前款規(guī)定中的“不予宣告破產(chǎn)”并不意味著此類企業(yè)不能破產(chǎn)，而是說其破產(chǎn)相對于普通企業(yè)破產(chǎn)來說要更多地反映國家公共政策，因而通常會體現(xiàn)為更多的國家干預(yù)，破產(chǎn)清算過程帶有濃厚的行政色彩。

其次，銀行破產(chǎn)一個重要的特點體現(xiàn)在監(jiān)管當局在銀行破產(chǎn)中的地位和作用上。普通企業(yè)只要資不抵債，不能償還到期債務(wù)，就可在法院的主導(dǎo)下實施破產(chǎn)，但對銀行破產(chǎn)而言，幾乎沒有國家規(guī)定其完全適用普通破產(chǎn)程序而排除監(jiān)管部門的干涉，絕大多數(shù)國家和地區(qū)都承認銀行的特殊地位、銀行監(jiān)管部門的地位以及銀行體系所體現(xiàn)的公共利益等。一般而言，法院在銀行破產(chǎn)過程中扮演了三個角色：首先，法院可以作為法律強制措施的執(zhí)行機關(guān)。其次，法院還可以主導(dǎo)銀行破產(chǎn)程序。例如，任命和領(lǐng)導(dǎo)破產(chǎn)管理人，批準破產(chǎn)清算計劃。最后，法院作為監(jiān)督機關(guān)，接受銀行破產(chǎn)各方對監(jiān)管當局和存款保險基金以及破產(chǎn)管理人作出的決定的異議，并進行審查。如《日本國普通銀行法》規(guī)定：“法院對銀行的清算、破產(chǎn)、和解、整頓、改進等手段，得征求大藏大臣的意見，或委托其檢查或調(diào)查”。《德國銀行法》規(guī)定對于銀行破產(chǎn)只能由聯(lián)邦金融監(jiān)管局提出和決定。更有一些國家例如美國授權(quán)銀行監(jiān)管部門包攬對破產(chǎn)銀行的一切權(quán)力并排除法院的干預(yù)。

銀行破產(chǎn)的立法體例

世界各國銀行破產(chǎn)的法律淵源主要是其破產(chǎn)法和銀行法。依立法體例進行歸納，主要三種類型，第一種是由普通破產(chǎn)法對銀行破產(chǎn)加以規(guī)制，這一類型以英國為代表，英國破產(chǎn)法1989年修正案中規(guī)定銀行破產(chǎn)應(yīng)適用普通破產(chǎn)法。在此類國家中，有關(guān)銀行監(jiān)管的內(nèi)容主要規(guī)定在銀行法中，金融機構(gòu)包括商業(yè)銀行的破產(chǎn)則適用普通破產(chǎn)法，銀行法中基本上不再單獨規(guī)定銀行破產(chǎn)的問題。銀行一旦進入破產(chǎn)程序，就完全由法院主導(dǎo)，由法院指派破產(chǎn)管理人或接管人并對其活動進行監(jiān)督；第二種銀行破產(chǎn)以普通破產(chǎn)法為一般適用，同時在銀行法中對銀行破產(chǎn)作出特別規(guī)定，這一體例以德國、盧森堡等歐洲大陸國家為代表；第三種類型是制定專門的銀行破產(chǎn)法，以保加利亞為代表，包括加拿大、羅馬尼亞等，俄羅斯亦制定有單獨的信用機構(gòu)破產(chǎn)法，因此筆者也將其歸入此類。此外，還有極少數(shù)國家的銀行法規(guī)定銀行破產(chǎn)完全由監(jiān)管部門管轄，監(jiān)管部門包攬對破產(chǎn)銀行的一切權(quán)力并排除法院的干預(yù)。

比較這幾種立法模式可以發(fā)現(xiàn)其并無內(nèi)容與實質(zhì)上的差別，而僅僅存在立法技術(shù)上的不同。正如世界銀行《有效的破產(chǎn)制度指南》中所說的：“在大多數(shù)情況下普通破產(chǎn)法與銀行法中的重整和清算條款所服務(wù)的寬泛的政策目標是類似的，只是其中針對很多具體問題的處理存在著質(zhì)的差別。”從目前的立法實踐來看，多數(shù)國家逐漸傾向于采用在銀行法中適當規(guī)定銀行破產(chǎn)問題的模式。這種做法可能出于兩個理由：一是銀行法屬于市場主體或經(jīng)濟組織法，破產(chǎn)法則主要屬程序法，因此，銀行法不可能完全取代破產(chǎn)法而將銀行破產(chǎn)程序全部規(guī)定下來；二是銀行破產(chǎn)確有不同于普通公司的特點，破產(chǎn)法不可能專門規(guī)定銀行破產(chǎn)中的特殊問題，另外，實踐中真正進入破產(chǎn)程序的銀行在各國破產(chǎn)案件中所占的比例都極小，若無特殊需要，則似無必要對商業(yè)銀行破產(chǎn)單獨立法。因此，綜合考慮各方面因素，在銀行法對銀行破產(chǎn)中的特殊問題進行規(guī)定是比較合理的。

我國的《企業(yè)破產(chǎn)法》和《民事訴訟法》的破產(chǎn)還債程序均未將商業(yè)銀行包括在內(nèi)，只有《商業(yè)銀行法》第71條對銀行破產(chǎn)予以規(guī)定，因此我國銀行破產(chǎn)是以銀行法為主要法源的。該條規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組，進行清算?！睆钠浔硎鰜砜矗P者認為我國的銀行破產(chǎn)屬于上述第二種模式，即程序上由法院主導(dǎo)而監(jiān)管部門充分參與并發(fā)揮重要作用，因為一方面，與英國模式不同的是，在整個破產(chǎn)程序中，監(jiān)管部門有相當大的參與權(quán)，它全程介入且能夠左右整個破產(chǎn)程序；另一方面，與美國等國家相比，我國的法院至少在程序上是破產(chǎn)進程的主導(dǎo)機關(guān)。例如破產(chǎn)宣告要由法院做出，清算組也由法院組織等。

三、商業(yè)銀行破產(chǎn)若干具體法律問題之比較

破產(chǎn)原因

在銀行破產(chǎn)案件中，人們首先遇到的法律問題就是銀行是否發(fā)生了依法可啟動破產(chǎn)程序的原因，即是否達到法律規(guī)定的破產(chǎn)界限。普通破產(chǎn)法上的破產(chǎn)原因，是指認定債務(wù)人喪失債務(wù)清償能力，當事人得以提出破產(chǎn)申請，法院據(jù)以啟動破產(chǎn)程序、宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)的法律事實，即引起破產(chǎn)程序發(fā)生的原因。在英美法中一般稱為破產(chǎn)行為。

不論是適用普通破產(chǎn)法的破產(chǎn)原因還是適用銀行破產(chǎn)的特別規(guī)定，針對銀行的破產(chǎn)原因主要由兩種具體規(guī)定方式：一種是列舉主義。這種方式主要存在于英美法系國家。如英國破產(chǎn)法就列舉了十種具體行為，凡實施其中一種行為者即被認定發(fā)生破產(chǎn)原因。由于其銀行破產(chǎn)適用普通破產(chǎn)法，所以這些行為同樣是銀行的破產(chǎn)原因。列舉主義的立法模式具有具體明確、便于當事人舉證和法院認定的優(yōu)點，但其弊端是缺乏彈性，且難免掛一漏萬，不利于根據(jù)實際情況靈活適用。另一種立法方式是概括主義，即對銀行破產(chǎn)原因從法學(xué)概念上作抽象性的概括而非具體列舉。通常在立法上有三種原因：1、不能清償或支付不能；2、債務(wù)超過，在我國稱為資不抵債；3、停止支付。概括主義的立法方式主要為大陸法系國家采用，如德國、意大利、日本、法國等。概括主義的優(yōu)點是彈性較大，外延上比較周延，且授予法院一定的自由裁量權(quán)，有利于法院根據(jù)實際情況靈活處理銀行破產(chǎn)案件。

不論采用何種立法體例，也不論采用何種方式界定破產(chǎn)原因，對銀行破產(chǎn)的原因的規(guī)定都直接或間接包括了“不能支付到期債務(wù)”這一事實，盡管其具體用語不盡相同。如《德國銀行法》第46b條、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第71條都直接使用了“無支付能力”、“不能支付到期債務(wù)”等字眼。另外一些國家如法國曾采用商人破產(chǎn)主義，以商人停止支付為破產(chǎn)原因，但停止支付實際上包括了可以宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)的所有法律事實。因此，不能支付到期債務(wù)即使不是銀行破產(chǎn)的唯一原因，也應(yīng)當是最主要的原因。一般來說，不能清償包含三個基本要件：第一，債務(wù)人客觀上缺乏清償能力，即不能以財產(chǎn)、信用或能力等任何方法清償債務(wù)；第二，債務(wù)人不能清償?shù)膫鶆?wù)已屆清償期；第三，債務(wù)人持續(xù)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，或曰一般地停止支付，而非因一時的資金周轉(zhuǎn)困難等問題暫時中止支付。

此外，在研究銀行破產(chǎn)原因的時候，還必須注意到一個重要的特殊原因即債務(wù)超過。債務(wù)超過是指債務(wù)人的負債超過實有資產(chǎn)，“消極財產(chǎn)的估價總額超過了積極財產(chǎn)的估價總額的客觀狀況”.我國統(tǒng)稱為資不抵債。債務(wù)超過作為破產(chǎn)原因，一般是適用于資合法人、解散后處于清算中的資合法人及遺產(chǎn)的破產(chǎn)。如日本破產(chǎn)法第127條規(guī)定：“法人不能以其財產(chǎn)清償其債務(wù)時，亦可對其宣告破產(chǎn)。前款規(guī)定，不適用于存立中的無限公司及兩合公司”；《德國銀行法》第46b條將銀行負債累累與無力支付并列為銀行破產(chǎn)的原因。羅馬尼亞和保加利亞的銀行破產(chǎn)法也有類似規(guī)定。我國《公司法》第196條第1款規(guī)定：“因公司解散而清算，清算組在清理公司財產(chǎn)、編制資產(chǎn)負債表和財產(chǎn)清單后，發(fā)現(xiàn)公司財產(chǎn)不足清償債務(wù)的，應(yīng)當立即向人民法院申請宣告破產(chǎn)?！闭f明我國清算中的公司實際上是以資不抵債為破產(chǎn)原因的。一般來說，將債務(wù)超過設(shè)置為銀行破產(chǎn)原因，其立法目的在于保護股東及債權(quán)人的利益，即使法人尚未達到無力清償?shù)牡夭角覀鶆?wù)也未到清償期，但只要有債務(wù)超過的情形，就構(gòu)成申請宣告破產(chǎn)的原因，防止法人在已經(jīng)資不抵債的情況下，仍然不適當?shù)嘏e債，損害債權(quán)人的利益。這在一定程度上擴大了法人破產(chǎn)原因的范圍，更有利于股東與債權(quán)人的安全。

債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，通常都已資不抵債，但在債務(wù)人帳面資產(chǎn)尚高于負債時，也可能因經(jīng)營管理不善，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理而發(fā)生對到期債務(wù)缺乏現(xiàn)實支付能力的情況。反之，在債務(wù)人資不抵債時，若能另行借貸還債，就不一定會發(fā)生支付不能的情況，這就是常說的“借新債還舊債”。可見，債務(wù)超過不支付不能是兩個截然不同的認定標準，通常將支付不能作為破產(chǎn)原因稱為現(xiàn)金流量標準，而將債務(wù)超過作為破產(chǎn)原因稱為資產(chǎn)負債表標準，這是非常形象的。

雖然債務(wù)超過作為普通企業(yè)破產(chǎn)的特別原因可能是恰當?shù)?，但將其同樣地視為銀行破產(chǎn)的特別原因似乎有些困難。因為商業(yè)銀行從事的是負債經(jīng)營，雖然從市場的角度看，銀行資產(chǎn)是有一定的價值的，但資產(chǎn)負債表上能否使用，則是個不能完全確定的問題。由于在立法技術(shù)上存在困難，目前我國新的破產(chǎn)法草案中并未對債務(wù)超過作出規(guī)定。但筆者認為，鑒于我國商業(yè)銀行經(jīng)營狀況普遍不容樂觀，潛在風險較大的事實，為盡早對資不抵債銀行啟動破產(chǎn)程序，阻止其進一步虧損，最大限度地挽回廣大債權(quán)人的利益，似應(yīng)將債務(wù)超過規(guī)定為商業(yè)銀行的特殊原因。至于立法技術(shù)上如何認定債務(wù)超過，尚有待進一步研究。

破產(chǎn)申請人

對于破產(chǎn)申請人的范圍，各國的規(guī)定不同，大致有三種做法：一是把破產(chǎn)申請人的范圍限定在債權(quán)人和債務(wù)人，監(jiān)管機關(guān)無權(quán)向法院提出銀行的破產(chǎn)申請，如我國《破產(chǎn)法》規(guī)定：“債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，債權(quán)人可以申請宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)”、“債務(wù)人經(jīng)其上級主管部門同意后，可以申請宣告破產(chǎn)”，我國《商業(yè)銀行法》第71條規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)”，僅賦予了監(jiān)管部門同意權(quán)，并未明確其有申請權(quán)；二是除了可由債權(quán)人和債務(wù)人提出外，監(jiān)管當局或其指定的接管組、清算組也可提出，世界上大多數(shù)國家都采用這種模式。如1998年頒布實施的新《英格蘭銀行法》規(guī)定，金融服務(wù)管理局可以向法院申請銀行進入行政程序或破產(chǎn)程序。日本1996年以前只有金融機構(gòu)本身、股東和債權(quán)人才能向法院提出機構(gòu)重組方案。1996年后，根據(jù)《金融機構(gòu)重組特別方式法》，如果金融機構(gòu)破產(chǎn)的可能性很大，則監(jiān)管當局可以提出對金融機構(gòu)的重組和破產(chǎn)申請；三是將銀行監(jiān)管機關(guān)作為唯一的破產(chǎn)申請人。如保加利亞銀行破產(chǎn)法的第8條第1款即規(guī)定：針對一家銀行的破產(chǎn)程序應(yīng)在保加利亞國家銀行根據(jù)銀行法第21條第2款撤銷該銀行的經(jīng)營許可證的基礎(chǔ)上發(fā)動；該條第2款規(guī)定：只有中央銀行有權(quán)力向法院提出針對某一銀行的破產(chǎn)程序的申請。此外，奧地利、德國等國家亦有相同規(guī)定。

從破產(chǎn)的及時性考慮，銀行監(jiān)管當局作為破產(chǎn)申請人是必要的。第一，銀行監(jiān)管人是各銀行的業(yè)務(wù)監(jiān)管機構(gòu)，其監(jiān)管活動貫穿銀行始終；而且，銀行監(jiān)管機構(gòu)的雇員也是熟識銀行專業(yè)的專業(yè)人員，銀行監(jiān)管機構(gòu)作為專業(yè)機關(guān)可以利用自身獨特的地位和能力，準確查明銀行的真實經(jīng)營狀況，及時決定是否申請銀行破產(chǎn)。而銀行自身作為債務(wù)人通常不愿意申請破產(chǎn)，銀行的主要債權(quán)人為數(shù)眾多，且由于信息不對稱，難以準確觀察到銀行的真實經(jīng)營狀況，盡快作出是否申請破產(chǎn)的決定；第二，由于銀行監(jiān)管人地位相對超脫，其業(yè)務(wù)著眼點也不僅限于保護銀行債權(quán)人利益，還包括對國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境的影響。因此銀行監(jiān)管人的決定會考慮到當時金融形勢及需要，所以更為理性。至于有無必要將監(jiān)管機關(guān)設(shè)為唯一破產(chǎn)申請人，則有必要作進一步分析，在將破產(chǎn)申請權(quán)同時也賦予銀行自身和銀行的債權(quán)人的情況下，那么，由于銀行的債權(quán)人沒有機會全面掌握銀行的真實信息，就有可能出現(xiàn)在銀行出現(xiàn)小的經(jīng)營波動，完全可以通過內(nèi)部整理加以治療的時候，由于債權(quán)人害怕發(fā)生損失而急于申請債務(wù)人銀行破產(chǎn)。這樣極易引發(fā)恐慌心理，出現(xiàn)擠兌風潮，給問題銀行帶來滅頂之災(zāi)。顯然不利于保護公眾利益和金融體系的穩(wěn)定。而如果把監(jiān)管機關(guān)作為唯一申請人，則在問題銀行本已出現(xiàn)破產(chǎn)銀行而應(yīng)當被申請破產(chǎn)時，很可能會因為監(jiān)管機關(guān)的懈怠而使形勢進一步惡化，錯過重整或清算的最佳時機，最終損害債權(quán)人的利益。綜合考慮，筆者認為將債權(quán)人、債務(wù)人和監(jiān)管當局均列為申請人，同時規(guī)定將破產(chǎn)原因的裁量權(quán)與破產(chǎn)申請的同意權(quán)賦予監(jiān)管機關(guān)較為合理。這樣既可調(diào)動各方力量對銀行進行監(jiān)督，又能避免盲目或惡意破產(chǎn)申請帶來的不必要的恐慌和損失。當然，這還要考慮本國銀行體系的特點、債權(quán)人法律意識、銀行監(jiān)管水平以及法律部門相協(xié)調(diào)等因素。

破產(chǎn)管理人和臨時管理人

破產(chǎn)管理人是指在破產(chǎn)程序進行過程中負責破產(chǎn)財產(chǎn)的管理、處分、業(yè)務(wù)經(jīng)營以及破產(chǎn)方案的擬定和執(zhí)行的專門機構(gòu)。這一專門機構(gòu)在國外又稱“破產(chǎn)財產(chǎn)管理人”、“破產(chǎn)管財人”、英美法上稱“破產(chǎn)信托人”。在我國稱“破產(chǎn)清算組”。無論該機構(gòu)其稱謂有何不同，它都是破產(chǎn)程序中及其重要的一個機構(gòu)，肩負著破產(chǎn)財產(chǎn)的管理、破產(chǎn)方案的擬定和執(zhí)行等一系列重要事項。

通說認為，破產(chǎn)管理人是破產(chǎn)財團的代表人。這一理論既能使破產(chǎn)管理人在利害關(guān)系上獨立于破產(chǎn)人和破產(chǎn)債權(quán)人，保證破產(chǎn)程序公正、合理地進行，又能使諸如破產(chǎn)財產(chǎn)的主體歸屬、破產(chǎn)宣告前債權(quán)債務(wù)關(guān)系的承接和破產(chǎn)宣告后新生債權(quán)債務(wù)關(guān)系的承受等難題迎刃而解，有利于清算組最大限度地收集法定的破產(chǎn)財產(chǎn)，維護破產(chǎn)財團的各項權(quán)利，保持破產(chǎn)財產(chǎn)合理的價值構(gòu)成，從而更充分的滿足債權(quán)人的清償要求。

在普通破產(chǎn)法上，破產(chǎn)管理人是由法院或債權(quán)人會議選任的，前者如日本，后者如英、美；也有以法院選任為原則，而允許債權(quán)人會議另行選任的，如德國破產(chǎn)法規(guī)定，“破產(chǎn)管理人由法院任命”，“破產(chǎn)債權(quán)人可以在委任管理人的債權(quán)人會議上另選一人取代法院委任，法院可拒絕任命被選出的人”。關(guān)于破產(chǎn)管理人的人數(shù)，大多任命一人，也有任命多人的。如日本破產(chǎn)法規(guī)定，法院認為必要時，破產(chǎn)管理人可以選任數(shù)人。破產(chǎn)管理人有數(shù)人時，共同執(zhí)行其職務(wù)，經(jīng)法院許可，可以分管職務(wù)。但第三人對破產(chǎn)管理人的意思表示，以對其數(shù)人中的一人表示即可。德國破產(chǎn)法則規(guī)定，“管理范圍內(nèi)有不同營業(yè)所時，可委任多個破產(chǎn)管理人。每一管理人對其事務(wù)獨立管理”。

在各國銀行破產(chǎn)立法中，破產(chǎn)管理人的選任一般有兩種情況：一種是由法院依法成立清算組。這種做法與普通企業(yè)破產(chǎn)的操作沒有什么不同。法院在監(jiān)管當局同意危機金融機構(gòu)破產(chǎn)并正式接受破產(chǎn)申請以后，組織由監(jiān)管當局、銀行、債權(quán)以及有關(guān)專家等參加的清算組，負責整個破產(chǎn)的清算。如1998年實施的新《英格蘭銀行法》規(guī)定，金融服務(wù)管理局有權(quán)申請銀行進入行政程序或根據(jù)破產(chǎn)法令命令銀行關(guān)閉，但具體的程序由法院負責實施，金融服務(wù)管理局并不直接參與破產(chǎn)程序的動作，破產(chǎn)程序在法院主持下實施?！度毡緡胀ㄣy行法》規(guī)定，“銀行因被撤銷許可證而解散時，法院得根據(jù)利害關(guān)系或大藏省的請求或按法院的權(quán)限選任清算人。該清算人的解任亦同”。我國也屬于這種類型?！吨腥A人民共和國商業(yè)銀行法》規(guī)定：“商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組，進行清算。”

另一種是不經(jīng)過法院，由監(jiān)管當局直接任命和組成破產(chǎn)管理人。美國、加拿大、法國、荷蘭、意大利等國采取這一做法。由法院組織金融機構(gòu)的破產(chǎn)清算一般較難顧及金融機構(gòu)本身的特點，所以破產(chǎn)的效率往往受到一定的影響。針對金融機構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，一些國家設(shè)立或委托金融機構(gòu)專門管理銀行破產(chǎn)事務(wù)。由監(jiān)管當局自身或由這些專門的金融機構(gòu)組成清算組直接負責破產(chǎn)清算，以提高破產(chǎn)處置的效率。在實行存款保險制度的國家，破產(chǎn)銀行管理機構(gòu)通常是銀行存款保險機構(gòu)。這是因為存款保險機構(gòu)為銀行的中小存款人提供了存款保險，一旦銀行被宣布破產(chǎn)，這些機構(gòu)首先就要向這些存款保險人支付保險金，然后它們也取得了這些存款債權(quán)的代位求償權(quán)。鑒于銀行的主要負債業(yè)務(wù)集中在吸收存款這一部分，所以，在銀行申請破產(chǎn)時存款保險機構(gòu)也相應(yīng)的成為破產(chǎn)銀行的最大的債權(quán)人，是破產(chǎn)銀行最大的利益相關(guān)者。如美國《聯(lián)邦存款保險法》賦予了聯(lián)邦存款保險公司清算人的權(quán)利。FDIC在破產(chǎn)銀行的清算中具有相當大的自主權(quán)，可以完全不受法院的干預(yù)，這樣的規(guī)定是為了使FDIC更有效地處理倒閉機構(gòu)的資產(chǎn)與負債。還有一些國家是由國家資產(chǎn)管理公司來行使這一權(quán)力。如依照馬來西亞國家資產(chǎn)管理公司的法令，對金融機構(gòu)的破產(chǎn)重組，可以不經(jīng)過法庭，直接由資產(chǎn)管理公司進行。當然，這種破產(chǎn)管理的條件是不進行破產(chǎn)清算而是進行破產(chǎn)重組，而且基本上限于國有銀行的破產(chǎn)重組，所以并不具有普遍意義。

各國賦予破產(chǎn)管理人的權(quán)力是相當廣泛的，管理人通常會接收所有者的權(quán)力并對破產(chǎn)銀行進行直接管理?！胺ㄔ嚎梢酝ㄟ^授予管理人對股東決議的否決權(quán)及由監(jiān)管當局將股東大會決議提交給管理人批準的方式來限制所有者權(quán)利的行使。法律可以授權(quán)法院，命令所有者處置其股份，或決定由法院指定的托管人行使股東表決權(quán)，法律可以規(guī)定對管理人的任命具有中止股東大會職能的作用，或者簡單地規(guī)定將所有者的各項權(quán)力轉(zhuǎn)讓給管理人?！?/p>

在破產(chǎn)程序開始后到破產(chǎn)管理人行使職權(quán)以前，往往有一段管理上的真空，一些國家確立了臨時管理人制度，允許其在這段時間管理銀行的日?；顒?，如通過臨近帳戶代為接受銀行的債權(quán)，從事銀行必要的日常經(jīng)營活動等。臨時管理人這在各個國家也有不同的處理。如英國《英格蘭銀行法》規(guī)定法院在發(fā)布行政程序令后，應(yīng)任命1名臨時管理人，臨時從事銀行的管理活動。待清算組成立后，臨時管理人可以自動轉(zhuǎn)為清算組成員，以確保其工作的連續(xù)性。

破產(chǎn)銀行存款優(yōu)先支付問題

對銀行而言，因存款而形成的債務(wù)是其最主要的債務(wù)。存款人不同于普通的債權(quán)人。一方面，銀行存款人的范圍可能非常廣泛，屬于社會公眾的范疇；另一方面，在信貸市場中，存款人，尤其是一般儲蓄存款人，由于信息不對稱而處于弱者的地位，應(yīng)該得到很好的保護，否則可能帶來信心危機，引發(fā)擠兌。因此對金融機構(gòu)實施破產(chǎn)，一般對存款人特別是廣大儲蓄存款人的利益予以特別關(guān)注，在破產(chǎn)財產(chǎn)清償順序中將儲蓄存款人置于較優(yōu)先地位。如美國1993年8月10月出臺的《全國存款清算順序法》規(guī)定的支付順序如下：清算費用、在保存款、該機構(gòu)的其它優(yōu)先負債和一般負債、附屬債務(wù)、存款機構(gòu)的一般交叉擔保、股東權(quán)益。我國《商業(yè)銀行法》第71條第2款規(guī)定：“商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應(yīng)當優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和利息?！?/p>

這里的問題是職工利益和個人儲蓄存款哪個應(yīng)予優(yōu)先考慮。有學(xué)者從制度經(jīng)濟學(xué)和破產(chǎn)債權(quán)的公共性的角度出發(fā)，將破產(chǎn)債權(quán)分為合意之債和非合意之債，認為雇員債權(quán)是一種非合意之債，因為雇員一般沒有機會通過與債務(wù)人的談判來回避債務(wù)人的破產(chǎn)可能給其帶來的風險，或者說不可能通過自己的意志并得到對方的響應(yīng)而通過自己滿意的方式來保護自己的正當權(quán)益，因此應(yīng)向其提供特殊救濟，以實現(xiàn)實質(zhì)正義。筆者認為，這一解釋并不能適用于銀行破產(chǎn)：一方面，銀行雇員的工資一般實行按月發(fā)放制，因此破產(chǎn)銀行在短時期內(nèi)拖欠工資的數(shù)額不會很大，且隨著我國社會保障制度的不斷完善，再就業(yè)工程的逐步推進，職工的生存問題從長期來看是不會受到實質(zhì)性影響的，而對儲戶而言，銀行的儲蓄存款很可能是其畢生的積累，他們對這部分財產(chǎn)的關(guān)注程度是可以想象的；另一方面，銀行儲戶的數(shù)量遠遠超過其雇員數(shù)量，即使僅僅從社會穩(wěn)定的角度來看，也應(yīng)當將儲戶的利益置于首位。此外，第71條的規(guī)定過于原則化，未考慮到銀行破產(chǎn)的復(fù)雜性，缺乏針對一些具體問題的操作規(guī)則。儲戶對取回存款時間、所獲支付數(shù)量無法建立起穩(wěn)定的心理預(yù)期，也給了破產(chǎn)銀行管理人員暗箱操作、獲取非法利益的機會。而且由于我國尚未建立起存款保險制度，因而儲戶的損失補償將是一個嚴重而亟待解決的問題。在實踐中，出于維護金融安全和社會穩(wěn)定的考慮，政府部門不得不以財政為后盾優(yōu)先解決儲蓄存款的兌付，然而這只是針對突發(fā)事件的應(yīng)急之策，無法從根本上保護廣大存款人的利益，況且還會帶來沉重的財政負擔，增大社會調(diào)控成本，也增加了道德風險和逆向選擇性。由此觀之，可以說我國尚無制度化的存款優(yōu)先權(quán)保護措施。

實踐中還面臨一個問題，即公款私存和高息攬存的儲蓄存款是否也適用優(yōu)先清償原則。對此應(yīng)從尊重立法精神的原則出發(fā)來加以解決-《商業(yè)銀行法》保護存款人合法權(quán)益的規(guī)定本身就包含了存款人非法權(quán)益不受法律保護的含義；《儲蓄管理條例》明確規(guī)定公款私存是違法行為，禁止商業(yè)銀行高息攬取儲蓄存款。因此，不能將公款私存作為儲蓄存款登記債權(quán)，而應(yīng)作為一般債權(quán)登記并依法按清償順序進行清償；對于高息攬存存款，金融機構(gòu)支付或約定支付給儲戶的高于國家規(guī)定的利率標準的部分利息應(yīng)認定為儲戶的非法利益，不受國家法律的保護，不得優(yōu)先清償。

改革開放以來，特別是我國加入WTO后，隨著金融市場的逐步開放，一些世界知名的跨國銀行紛紛進駐。這一方面體現(xiàn)了我國市場經(jīng)濟建設(shè)的進步，表明了我國在世界金融體系中的地位的提高，另一方面又給我國的銀行監(jiān)管體制和現(xiàn)行法律制度提出了挑戰(zhàn)。其中一個問題就是當跨國銀行破產(chǎn)時，如何保證不同國家和地區(qū)的債權(quán)人利益，即是否跨國銀行在不同國家和地區(qū)的客戶都應(yīng)當獲得同等比例的債權(quán)清償。從公平的法律價值目標衡量，同一跨國銀行的債權(quán)都應(yīng)當具有平等的受償?shù)匚?，而不論債?quán)發(fā)生地、債務(wù)人所在地及債權(quán)人所在地的不同。國際社會也一直努力保證跨國公司債權(quán)的平等清償，20世紀90年代初期的國際商業(yè)信貸銀行集團破產(chǎn)清算案就是一個很好的范例。國際商業(yè)信貸銀行集團是一個大型跨國銀行，在世界范圍內(nèi)超過70個國家的法院宣告其破產(chǎn)。深圳市中級人民法院受理中國銀行深圳分行的申請，于1992年宣告國際商業(yè)信貸銀行深圳分行破產(chǎn)。在此案例中，我們可得到如下啟示：首先，跨國銀行破產(chǎn)案件中債權(quán)的平等保護，必須以各國法院進行有效合作為前提。換言之，各國法院通過有效合作，是可以實現(xiàn)債權(quán)平等保護的。在國際商業(yè)信貸銀行集團破產(chǎn)案中，通過各國法院的有效合作，中國以外其他國家的債權(quán)人獲得了其債權(quán)的40％的清償。因為中國法院未參與全球范圍的清算，中國債權(quán)人僅獲得25％的清償；其次，全球內(nèi)的合作雖然可以實現(xiàn)債權(quán)的平等清償，但往往耗時過長。如果各國獨立進行破產(chǎn)清算，可以提高清算效率。

四、對完善我國商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度的思考

我國商業(yè)銀行破產(chǎn)的可能性

1、商業(yè)銀行面臨高信用風險

首先，我國商業(yè)銀行信用資產(chǎn)呈現(xiàn)“三高、三差”特點。從安全性考慮，我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)率高，信貸資產(chǎn)安全性差，不良貸款比重大；從流動性分析，商業(yè)銀行信貸資金被長期占用率高，信貸資產(chǎn)流動性差，資金周轉(zhuǎn)緩慢；從贏利性分析，商業(yè)銀行信貸資金籌資成本高，贏利能力差。

其次，商業(yè)銀行信用風險呈集中趨勢。從資產(chǎn)角度看，我國商業(yè)銀行資產(chǎn)種類比較單一，最主要的資產(chǎn)是各種貸款。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，按照五級分類統(tǒng)計，2000年底我國四大國有商業(yè)銀行后三類不良貸款超過20％。這一比例不僅大大高于國際平均水平，甚至高于巴林銀行等破產(chǎn)銀行。

再次，信用風險管理體系不完整。表現(xiàn)為風險管理條塊分割，全面風險管理框架不完善，綜合協(xié)調(diào)程度不高，致使管理層和決策層不能及時、全面、準確掌握信用風險狀況，進而影響決策的科學(xué)性，加大了銀行經(jīng)營失敗的風險。

可見，我國商業(yè)銀行經(jīng)營失敗而倒閉破產(chǎn)的可能性是很大的。在一個真正的市場經(jīng)濟中，無論國家采取何種保護措施，一定數(shù)量的銀行破產(chǎn)都是不可避免的。正如世界銀行在一份研究中所說的：“銀行監(jiān)管當局的任務(wù)是保護整個銀行體系，而非拯救每個陷入困境的銀行。如果當局采取逐一拯救的政策，將會降低銀行破產(chǎn)的可預(yù)期的風險，刺激銀行進行高風險經(jīng)營，這樣對整個銀行體系的安全與穩(wěn)定是極為不利的?！?/p>

2、商業(yè)銀行有破產(chǎn)能力，商業(yè)銀行破產(chǎn)有法律依據(jù)

破產(chǎn)能力是民事主體能夠被宣告破產(chǎn)的資格，這種資格來源于法律的規(guī)定?！吨腥A人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》第2條、《中華人民共和國民事訴訟法》第199條和206條均規(guī)定目前只有企業(yè)法人享有破產(chǎn)能力。我國《商業(yè)銀行法》第2條規(guī)定：“本法所稱的商業(yè)銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人?！币苑尚问劫x予了商業(yè)銀行以法人資格，為其取得破產(chǎn)能力奠定了基礎(chǔ)。同時，《商業(yè)銀行法》第71條又明確規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)?！睆亩刮覈虡I(yè)銀行破產(chǎn)有了明確的法律依據(jù)。

我國商業(yè)銀行破產(chǎn)面臨的現(xiàn)實環(huán)境和法律環(huán)境

近年來，我國銀行監(jiān)管部門對部分管理差、風險大的金融機構(gòu)采取了重組、注資、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)等措施進行援助；對于一些違法、違規(guī)、資不抵債、問題極為嚴重的金融機構(gòu)，進行了依法接管、關(guān)閉或破產(chǎn)處理；1995年，中國人民銀行接管了中銀信托投資公司；1997年，關(guān)閉了中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司；1997年，對海南省34家城市信用社進行了處理；1998年6月關(guān)閉了海南發(fā)展銀行和中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司。1998年10月關(guān)閉了廣東國際信托投資公司，廣國投最終被宣告破產(chǎn)，成為新中國第一家正式宣告破產(chǎn)的金融機構(gòu)。這些案例是我國金融機構(gòu)市場退出的嘗試，它顯示了國家整頓金融秩序、化解金融風險的決心，也體現(xiàn)了我國對“優(yōu)勝劣汰”市場紀律的尊重。但目前尚未出現(xiàn)一起典型的商業(yè)銀行破產(chǎn)案件，實踐中有許多破產(chǎn)方面的法律問題常常困擾著銀行和企業(yè)相關(guān)利益主體，同時也困擾著金融監(jiān)管者和司法審判者。這主要是由于現(xiàn)行法律在有關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)內(nèi)容制定方面存在不足的原因。我國金融機構(gòu)破產(chǎn)法律建設(shè)存在的主要問題：

我國現(xiàn)行商業(yè)銀行破產(chǎn)法律體系的改進與完善。縱觀我國現(xiàn)行的銀行破產(chǎn)法律規(guī)定，主要存在以下弊病：銀行破產(chǎn)法律規(guī)范的內(nèi)容在立法目的、法律原則、等方面與一般工商企業(yè)幾乎無差別，無法從維護整個金融體系安全的角度對商業(yè)銀行的破產(chǎn)問題作出特別考慮；相關(guān)規(guī)定散布于不同部門、不同效力層級的現(xiàn)行法律、法規(guī)中，無法全部涵蓋銀行破產(chǎn)所涉及的法律問題，加之金融監(jiān)管部門的全程介入，行政權(quán)、司法權(quán)的沖突，法律法規(guī)的適用具有較大的隨意性和不確定性；法律、法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定過于原則、概括，缺乏可操作性。

完善我國商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的幾點建議

1、盡快建立存款保險制度

存款保險制度是指符合條件的存款類金融機構(gòu)，按照一定比例向?qū)ｉT的存款保險機構(gòu)交納保費，在投保機構(gòu)出現(xiàn)支付危機或破產(chǎn)清盤時，存款保險機構(gòu)向其提供流動性資助，或代表破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款者支付存款。這是許多國家為防止銀行危機引起社會動蕩而采取的風險防范措施。

一般認為，存款保險制度有這樣幾個功能：保護存款人利益，提高存款人對存款性金融機構(gòu)的信任度；維護金融秩序穩(wěn)定，促進經(jīng)濟健康運行；完善市場規(guī)則，促進存款性金融機構(gòu)公平競爭；加強對存款性金融機構(gòu)的監(jiān)管力度，減輕中央銀行的負擔，提高存款性金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量。

研究表明，正常情況下的商業(yè)銀行的市場退出主要源于金融危機，而這種金融危機大多數(shù)來自于金融機構(gòu)吸存公眾存款合約的終止或中斷。理論上對于危機可以采用三種方法：終止存款變現(xiàn)、存款保險和最終貸款人解決。終止存款變現(xiàn)是通常企業(yè)破產(chǎn)的處置措施，對存款人而言損失過大，對金融體系的沖擊和影響也是最大的；政府作為最終貸款人是目前我國處理金融機構(gòu)市場退出問題的主要手段，我國政府對存款人進而對金融機構(gòu)的保護甚至超過了發(fā)達國家，每當出現(xiàn)問題時，總是政府出面承擔了本應(yīng)由投資者、債權(quán)人、經(jīng)營者甚至存款人所應(yīng)部分承擔的全部責任。這種保護關(guān)系弊端很多，如政府承擔過多責任，保護過寬導(dǎo)致逆向選擇和道德風險，沒有規(guī)范運作的制度，操作的隨意性和成本增大，政府支出增大導(dǎo)致財政負擔加重和通貨膨脹壓力增大等。相對而言，存款保險是一種比較可行的折衷辦法。在銀行破產(chǎn)的情況下，人數(shù)眾多、意見分散的中小存款人很難形成一致意見，這樣就不能對抗相對強勢的其他破產(chǎn)債權(quán)人，難以捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。如果國家建立了存款保險基金，當存款保險基金賠付了全部保險存款之后，將中小存款人零散的債權(quán)集中起來，其當然地成為銀行的最大破產(chǎn)債權(quán)人。那么即使召開債權(quán)人會議，存款保險機構(gòu)的地位也是舉足輕重的。故存款保險基金的實質(zhì)就是中小存款人的代表人，以保險賠償金來換取存款人在銀行破產(chǎn)程序中的權(quán)利。可以在銀行破產(chǎn)程序中保護存款人利益和參加到銀行破產(chǎn)程序中作為最大債權(quán)人主導(dǎo)銀行破產(chǎn)程序。

存款保險制度一方面提高了公眾對金融機構(gòu)的信心，增加了金融體系的穩(wěn)定度，且能夠在破產(chǎn)程序中較好地保護中小存款人的利益，另一方面也孳生了道德風險和逆向選擇等問題，由此加劇了金融體系的風險，增大了金融機構(gòu)市場退出的概率，這也是不爭的事實。最早制定存款保險制度的美國近十年來發(fā)生的眾多金融機構(gòu)退出事件證明了存款保險制度的脆弱。目前，防范逆向選擇和道德風險的措施主要是限制某些或所有保險契約的保險額度。對于逆向選擇，是向低風險型者提供部分賠償，從而使其財產(chǎn)具有不確定性，以使他們的契約對高風險型者無吸引力。對于道德風險，是向所有的投保人提供部分的賠償，以促使他們采取有成本的行動。這也是所有實行存款保險制度的國家對存款不提供全額保險的原因。

當然，存款保險制度在國內(nèi)金融系統(tǒng)的引入不僅僅是理論上的探討，在實際操作中還必須解決組織形式、體制結(jié)構(gòu)、基本職能等方面的問題。如基本組織形式采取集中統(tǒng)一還是分散、存款保險機構(gòu)的所有制性質(zhì)、存款保險機構(gòu)職能的設(shè)定、存款保險對象的界定、存款保險范圍和額度、存款保險費收取、存款保險基金的管理與營運等一系列宏觀或微觀層面的問題需要我們?nèi)フJ真考慮和謹慎從之。

2、立足于管理人中心主義構(gòu)建我國銀行破產(chǎn)管理人制度

所謂管理人中心主義，是指破產(chǎn)程序的事務(wù)性工作通過管理人來進行，管理人在破產(chǎn)程序開始后依法對債務(wù)人的財產(chǎn)進行接管、清理、保管、運營及必要的處分、破產(chǎn)程序開始后，債務(wù)人管領(lǐng)財產(chǎn)的能力受到限制，這時要有相應(yīng)的制度來保證債務(wù)人的財產(chǎn)不受意外的處分。

現(xiàn)行破產(chǎn)法籠統(tǒng)地規(guī)定了“清算組對人