年5月29日分稅制十度及其影響文檔僅供參考分稅制十年:制度及其影響周飛舟原載<中國(guó)社會(huì)科學(xué)>第6期p100-115摘要:分稅制并沒(méi)有有效地均衡地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而帶來(lái)的區(qū)域差異。其中一個(gè)重要原因在于分稅制帶來(lái)的集權(quán)效應(yīng)引起地方政府行為的一系列變化。在這種形勢(shì)之下,地方政府開(kāi)始積極從預(yù)算外、特別是從土地征收中為自己聚集財(cái)力,"城市化"開(kāi)始成為地方政府的新增長(zhǎng)點(diǎn)。由此,分稅制集權(quán)化的改革帶來(lái)了一個(gè)意外后果,即形成了一種"二元財(cái)政"結(jié)構(gòu)格局。關(guān)鍵詞:中央地方關(guān)系;分稅制;縣鄉(xiāng)財(cái)政;分權(quán)作者周飛舟,1968年生,北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授(北京100871)。1950年代,毛澤東在<論十大關(guān)系>一文中總結(jié)了對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)計(jì)民生影響重大的"十大關(guān)系".盡管世易時(shí)移,其中仍有"三大關(guān)系"對(duì)時(shí)下國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。這"三大關(guān)系"是中央和地方的關(guān)系、東部和中西部的關(guān)系、政府和企業(yè)的關(guān)系,它們分別涉及政治構(gòu)架、經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡問(wèn)題,幾乎涵蓋了中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的所有重要方面。這三個(gè)方面的關(guān)系表面上看來(lái)關(guān)聯(lián)不大,事實(shí)上,這些關(guān)系的形成、走向都與政府的制度構(gòu)架密切相關(guān),財(cái)政制度便是其中的具有中心意義的一個(gè)面向。財(cái)政制度包含兩個(gè)方面內(nèi)容。一個(gè)方面是"財(cái)",即政府內(nèi)部對(duì)于稅收以及其它公共性收入的分配和支出;另一方面是"政",即政府在使用這些公共收入的時(shí)候,不但將其作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控手段,而且它也是用來(lái)平衡收入在地區(qū)、居民間的分配模式,更重要的它還是用來(lái)規(guī)范和控制政府官員的行為。在"三大關(guān)系"中,中央和地方關(guān)系的一個(gè)中心內(nèi)容就是中央政府與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系,即財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分?，F(xiàn)在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界流行的"分權(quán)理論"的主要內(nèi)容便是財(cái)政分權(quán)。地區(qū)間的平衡關(guān)系也受到政府財(cái)政政策的巨大影響,這種影響除了來(lái)自中央與地方政府間的財(cái)政分配體制之外,還受到地區(qū)之間轉(zhuǎn)移支付的影響。中國(guó)缺少地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付,絕大部分都是經(jīng)過(guò)中央政府向地方政府下達(dá)的縱向轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間政府的支出平衡的。因此,區(qū)域間的關(guān)系和中央-地方關(guān)系密切地聯(lián)系在一起。政府和企業(yè)的關(guān)系則主要受到財(cái)政制度內(nèi)稅收政策的影響,其中稅種、稅基和稅率的制定、企業(yè)稅收在不同級(jí)別政府間的分配都會(huì)影響到政府對(duì)企業(yè)發(fā)展的態(tài)度和熱情。因此,雖然"三大關(guān)系"中包含了遠(yuǎn)比財(cái)政制度更多的內(nèi)容,可是財(cái)政制度無(wú)疑構(gòu)成了我們理解中央和地方政府行為以及上述"三大關(guān)系"的鎖鑰。具體而言,財(cái)政制度包括稅收、公共支出、轉(zhuǎn)移支付以及決定政府間分配關(guān)系的財(cái)政體制,其中后者又是財(cái)政制度的中心內(nèi)容。新中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了一個(gè)比較復(fù)雜的變遷過(guò)程,大致由解放初期中央對(duì)地方實(shí)現(xiàn)高度集權(quán)的財(cái)政"統(tǒng)收統(tǒng)支"制度到1980年代中期逐漸過(guò)渡到比較分權(quán)的財(cái)政包干制度,又到90年代中期(1994年)實(shí)行了相對(duì)較為集權(quán)的分稅制體制。財(cái)政體制的變遷與影響國(guó)計(jì)民生的諸大關(guān)系無(wú)不密切相關(guān)。分稅制的施行至今已超過(guò)十年,而這十年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及政府間關(guān)系變化比較激烈的十年。本文對(duì)以分稅制為中心的財(cái)政制度及其影響作一個(gè)初步探索,重點(diǎn)討論分稅制對(duì)中央-地方關(guān)系的影響,并經(jīng)過(guò)對(duì)地方政府行為的分析,討論分稅制對(duì)東-中西部關(guān)系以及政府-企業(yè)關(guān)系的影響。一、背景:分稅制與中央-地方關(guān)系為什么要實(shí)行分稅制改革?1990年代中期出版的一系列關(guān)于分稅制改革的論著都是圍繞著這個(gè)問(wèn)題展開(kāi)討論的,其中王紹光先生的論著最具代表性。在<分權(quán)的底線>[1]一書(shū)中,她認(rèn)為到90年代初期,財(cái)政"分權(quán)讓利"政策的結(jié)果便是使得中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降,從而導(dǎo)致"國(guó)家能力"被嚴(yán)重削弱,已經(jīng)超過(guò)了"分權(quán)的底線".其它討論也主要關(guān)注"兩個(gè)比重"的下降問(wèn)題,即財(cái)政收入在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重和中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重。1979年第一個(gè)比重為28.4%,到1993年已經(jīng)下降為12.6%;第二個(gè)比重也由1979年的46.8%下降為1993年的31.6%,中央財(cái)政不但要靠地方財(cái)政的收入上解才能維持平衡,而且還在1980年代兩次經(jīng)過(guò)設(shè)立"基金"(分別是"能源交通基金"和"預(yù)算調(diào)節(jié)基金")向地方政府"借錢(qián)".這與80年代實(shí)行的財(cái)政體制改革有比較大的關(guān)系。俗稱(chēng)"分灶吃飯"的財(cái)政體制自1980年正式實(shí)施,其間經(jīng)歷了1985年和1988年兩次變革,總的趨勢(shì)是越來(lái)越分權(quán)。1988年實(shí)行的"劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干"的財(cái)政包干體制,其主要精神就是包死上解基數(shù)、超收多留。同時(shí),由于各省情況差別很大,中央政府對(duì)全國(guó)37個(gè)下轄財(cái)政單位(包括各省、直轄市、自治區(qū)和一些計(jì)劃單列市)共實(shí)行了六類(lèi)不同的包干辦法[2],同時(shí)由于每一類(lèi)的包干基數(shù)、分成比例、上解基數(shù)和遞增指標(biāo)都不相同,因此能夠說(shuō)中央對(duì)不同的下轄財(cái)政單位都有不同的包干辦法,而且由于年度間的情況變動(dòng),中央與地方單位需要不停地就這些基數(shù)和指標(biāo)進(jìn)行談判,以至于財(cái)政體制的繁瑣復(fù)雜程度到了極點(diǎn)。財(cái)政包干制的另外一個(gè)特點(diǎn)是沿用了1949年以來(lái)傳統(tǒng)的稅收劃分辦法,按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅,按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅,把工商企業(yè)稅收與地方政府的財(cái)政收入緊緊地結(jié)合在一起。這在很大程度上刺激了地方政府發(fā)展地方企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性[3],同時(shí)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隸屬于地方政府管轄,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收不但幾乎全部落入地方政府之手,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更加傾向于將稅收"縮水"、向地方政府交納"企業(yè)上繳利潤(rùn)"作為后者能夠更加自由支配、不受預(yù)算約束的預(yù)算外收入。這必然導(dǎo)致稅收在GDP中的比重下降,而且中央預(yù)算收入并不能隨著地方政府財(cái)政收入的增加而增加,也導(dǎo)致"第二個(gè)比重"逐年下降。分稅制改革力圖改變這種狀況。分稅制的幾項(xiàng)目標(biāo)都是針對(duì)財(cái)政包干制帶來(lái)的問(wèn)題而設(shè)計(jì)的。其中最主要的有以下幾點(diǎn)。第一,中央和地方的預(yù)算收入采用相對(duì)固定的分稅種劃分收入的辦法,避免了無(wú)休止的談判和討價(jià)還價(jià)。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類(lèi)。諸稅種中規(guī)模最大的一種——企業(yè)增值稅被劃為共享稅,其中中央占75%,地方占25%.另外中央稅還包括所有企業(yè)的消費(fèi)稅。經(jīng)過(guò)這種劃分,第二個(gè)比重迅速提高,中央和地方由"倒四六"變?yōu)?正四六".此后十年間,一直保持在這個(gè)水平。第二,分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu),實(shí)行分別征稅。同時(shí),初步開(kāi)始改變過(guò)去按企業(yè)隸屬關(guān)系上繳稅收的辦法。按分稅制的設(shè)計(jì),所有企業(yè)的主體稅種(主要是增值稅、消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅)都要納入分稅制的劃分辦法進(jìn)行分配。開(kāi)始的所得稅分享改革更是將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒?地方共享稅種。這些做法極大地影響了地方政府與企業(yè)的關(guān)系,它不但能夠保證中央財(cái)政收入隨著地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng),而且能夠保證"第一個(gè)比重"——財(cái)政收入在GDP中的比重隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高。第三,實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證稅收大省發(fā)展企業(yè)的積極性和照顧既得利益的分配格局,分稅制規(guī)定了稅收返還辦法。稅收返還以1993年為基數(shù),將原屬地方支柱財(cái)源的"兩稅"(增值稅和消費(fèi)稅)按實(shí)施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額(即增值稅75%+消費(fèi)稅-中央下劃收入),全額返還地方,保證地方既得利益,并以此作為稅收返還基數(shù)。為調(diào)動(dòng)地方協(xié)助組織中央收入的積極性,按各地區(qū)當(dāng)年上劃中央兩稅的平均增長(zhǎng)率的1∶0.3的系數(shù),給予增量返還。在分稅制運(yùn)行兩年后,中央財(cái)政又進(jìn)一步推行"過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法".即中央財(cái)政從收入增量中拿出部分資金,選取對(duì)地方財(cái)政收支影響較為直接的客觀性與政策性因素,并考慮各地的收入努力程度,確定轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額,重點(diǎn)用于解決地方財(cái)政運(yùn)行中的主要矛盾與突出問(wèn)題,并適度向民族地區(qū)傾斜。稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度旨在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財(cái)力分配,一方面既要保證發(fā)達(dá)地區(qū)組織稅收的積極性,另一方面則要將部分收入轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)地區(qū)去,以實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的地區(qū)均等化目標(biāo)。據(jù)此,我們看到分稅制的目的是在力圖改變和調(diào)整前述之"三大關(guān)系",它使得中央財(cái)政在中央-地方關(guān)系中保持強(qiáng)勁的支配能力,使得國(guó)家財(cái)政收入能夠隨著工業(yè)化和企業(yè)繁榮的挺進(jìn)而不斷增長(zhǎng),使得地區(qū)間的財(cái)力逐漸趨向于均衡。分稅制實(shí)施至今已然超過(guò)十年,從這十年的變化情況來(lái)看,其主要目標(biāo)(主要是前兩個(gè)目標(biāo))已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn),但第三個(gè)目標(biāo)卻頗成問(wèn)題,而且也產(chǎn)生了一些意外后果。當(dāng)前學(xué)界和政策研究界討論最多的就是分稅制對(duì)于當(dāng)前基層縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的影響,由于縣鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)緊密聯(lián)系在一起,因此分稅制似乎間接對(duì)1990年代中期以來(lái)趨于嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題負(fù)有責(zé)任[4].因?yàn)榉侄愔浦皇菍?duì)中央和省級(jí)財(cái)政的收入劃分作了規(guī)定,而省以下的收入劃分則由省政府決定,因此分稅制造成的收入上收的效應(yīng)就會(huì)在各級(jí)政府間層層傳遞,造成所謂的財(cái)權(quán)"層層上收"的效應(yīng)[5].當(dāng)前流行一種這樣的說(shuō)法:"中央財(cái)政喜氣洋洋,省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)、縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘",能夠在一定程度上反映出中央和地方的狀況。其背后隱含的意思是,中央"拿走了"原來(lái)應(yīng)該屬于地方的財(cái)力,而使地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入窘迫的境地。這種說(shuō)法實(shí)際上是將問(wèn)題過(guò)分簡(jiǎn)化了:中央和地方的關(guān)系變成了一個(gè)簡(jiǎn)單的分配游戲,而忽略了中央力圖作出的規(guī)范地方財(cái)政行為的努力。關(guān)于財(cái)政集權(quán)和分權(quán)的討論是近十年來(lái)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的熱點(diǎn)。世界上大部分國(guó)家,無(wú)論其財(cái)政體制是聯(lián)邦制的還是單一制的,都在致力于財(cái)政分權(quán)的改革,能夠說(shuō)分權(quán)是一個(gè)世界性的大趨勢(shì)。一般認(rèn)為,分權(quán)會(huì)給予地方政府更多的自主性,從而提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治體系的運(yùn)作效率,同時(shí)分權(quán)引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也有可能使得資源分配更加平均[6].但與此同時(shí),也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)了不同(或相反)的證據(jù)。例如Davoodi和Zou認(rèn)為分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間沒(méi)有顯著關(guān)系,而DeMello則發(fā)現(xiàn)分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的財(cái)力分配更加不平衡[7].有些學(xué)者指出,分權(quán)也是有條件和有代價(jià)的。在不具備一些必要前提條件的情況下,財(cái)政分權(quán)不但不能提高效率,而且會(huì)帶來(lái)一些意外后果。這些前提條件都與政府行為模式有關(guān)系,因此,最重要的并不在于分權(quán)還是集權(quán),而在于政府行為。政府行為對(duì)于分權(quán)和集權(quán)來(lái)說(shuō),與其說(shuō)是內(nèi)生的,不如說(shuō)是外生的,它是我們理解分權(quán)框架的前提而不是結(jié)果。在這些前提條件中,最重要的是官員行為問(wèn)責(zé)制(Accountability)的不完備性以及由此帶來(lái)的軟預(yù)算約束問(wèn)題(SoftBudgetProblem)。軟預(yù)算約束是一個(gè)被普遍使用的概念[8],在財(cái)政領(lǐng)域,軟預(yù)算約束主要指下級(jí)政府的支出超過(guò)預(yù)算,而自己并不為其缺口負(fù)責(zé),一般由上級(jí)政府的事后追加補(bǔ)助(Bailout)或者借債來(lái)填補(bǔ)。對(duì)于借債而言,下級(jí)政府相信自己沒(méi)有或只有部分償還責(zé)任,包袱最終還是由上級(jí)政府來(lái)背。軟預(yù)算約束的存在,會(huì)鼓勵(lì)下級(jí)政府超額支出或者支出預(yù)算不合理從而缺乏效率[9].過(guò)度集權(quán)導(dǎo)致的低效率當(dāng)然與軟預(yù)算約束有關(guān)(參見(jiàn)科爾奈的經(jīng)典分析),不但如此,只要軟預(yù)算約束問(wèn)題嚴(yán)重,分權(quán)的后果也不是效率而是腐敗現(xiàn)象的增長(zhǎng)[10],而且也達(dá)不到有些分權(quán)研究者發(fā)現(xiàn)的資源均等化分配目標(biāo),反而會(huì)加劇不平等[11].也就是說(shuō),政治領(lǐng)域并不像經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域那樣,靠私有化、分權(quán)化能夠比較有效地遏制軟預(yù)算約束。分權(quán)雖然會(huì)促進(jìn)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng),可是這些競(jìng)爭(zhēng)并不一定會(huì)消除軟預(yù)算約束。這些競(jìng)爭(zhēng)能夠表現(xiàn)為招商引資,也能夠表現(xiàn)為大搞"形象工程",因?yàn)樾蕪膩?lái)都不是衡量地方政府表現(xiàn)的首要指標(biāo)。由此可見(jiàn),籠統(tǒng)地討論分權(quán)和集權(quán)的利弊對(duì)于我們理解中央和地方關(guān)系、東部和中西部關(guān)系以及政府和企業(yè)關(guān)系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,真正的分析應(yīng)該進(jìn)入到政府行為層面。在后面的分析中,我們從中央和地方的關(guān)系入手,逐步深入到政府行為層面,隨之展開(kāi)分稅制對(duì)"三大關(guān)系"的影響的討論。二、中央和地方:分稅制與地方財(cái)政缺口作為帶有明顯集權(quán)化傾向的改革,分稅制的直接影響就是中央和地方的財(cái)力分配。那么,分稅制對(duì)地方財(cái)政的影響到底如何?分稅制到底要在多大程度上對(duì)基層財(cái)政的困難狀況負(fù)責(zé)?初次分配我們先來(lái)觀察分稅制前后中央和地方財(cái)政收入和支出的變化情況。為了說(shuō)明的需要,我們將中央和地方財(cái)政收入劃分成兩個(gè)過(guò)程,第一個(gè)過(guò)程是"初次分配"過(guò)程,即按照稅種劃分中央和地方收入的過(guò)程,有些書(shū)中將初次分配的結(jié)果稱(chēng)為"中央預(yù)算固定收入"、"地方預(yù)算固定收入"與"中央地方共享收入"[12];第二個(gè)過(guò)程是"再分配"的過(guò)程,即中央對(duì)地方實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助,而地方對(duì)中央實(shí)行上解。經(jīng)過(guò)再分配之后的收入分別稱(chēng)為"中央預(yù)算收入"和"地方預(yù)算收入"或者"地方可支配財(cái)力"[13].下圖列出了分稅制前后間的中央-地方"初次分配"收入的比重變化情況。從收入上看,地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右,此后的十年間一直在這個(gè)水平徘徊。而地方財(cái)政支出的比重在過(guò)去中變化很小,1990年為68%左右,則微升至75%左右。能夠看出,經(jīng)過(guò)分稅制改革,中央集中了大量的地方財(cái)政收入,約占財(cái)政總收入的20%-30%左右,這就是分稅制所造成的"財(cái)權(quán)上收"的效應(yīng);但與此同時(shí),中央和地方的支出劃分幾乎沒(méi)有發(fā)生顯著變化,即分稅制沒(méi)有根本改變中央和地方的事權(quán)劃分格局;這個(gè)圖的最鮮明特點(diǎn)是它展示了自分稅制以來(lái)形成的地方財(cái)政收入和支出間的巨大缺口,地方財(cái)政支出的20%-30%要依靠中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。雖然分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的分配格局,可是這種格局對(duì)省以下財(cái)政,特別是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政也會(huì)產(chǎn)生巨大影響。首先,原來(lái)屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入;其次,按照中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制設(shè)計(jì),每一級(jí)政府有權(quán)決定它與下一級(jí)政府采取的財(cái)政劃分辦法,因此省級(jí)財(cái)政自然會(huì)將財(cái)權(quán)上收的壓力向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移,從而造成財(cái)權(quán)層層上收的效應(yīng)。如果對(duì)比分稅制前后縣級(jí)財(cái)政的變化,就能夠鮮明地看出這種上收效應(yīng)的向下傳遞(見(jiàn)表1)。①表中以及圖中的數(shù)據(jù)除非經(jīng)過(guò)特殊說(shuō)明,均來(lái)自財(cái)政部編<全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料>(1993-)(共11冊(cè),中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社出版)。分稅制實(shí)施當(dāng)年,中央從縣鄉(xiāng)兩級(jí)集中增值稅和消費(fèi)稅1072億元。如果按分稅制以前的體制來(lái)計(jì)算,則1994年縣鄉(xiāng)財(cái)政收入應(yīng)為億元左右(縣鄉(xiāng)地方收入+縣鄉(xiāng)中央收入),因此能夠粗略認(rèn)為,經(jīng)過(guò)分稅制,中央集中了縣鄉(xiāng)兩級(jí)50%左右的收入,這當(dāng)然只是就"初次分配"過(guò)程而言。從縣鄉(xiāng)兩級(jí)的支出來(lái)看,改革前為1459億元,改革后為1703億元,因此地方支出的總量不但沒(méi)有減少,而且還有顯著的增加。對(duì)比分稅制前后的縣鄉(xiāng)地方支出和收入部分,我們能夠算出改革前收入對(duì)支出的缺口是8614億元,而改革后這個(gè)缺口擴(kuò)大到73519億元。按照1994年的數(shù)據(jù)測(cè)算,這個(gè)缺口約占當(dāng)年縣鄉(xiāng)財(cái)政總收入(包括地方收入和中央劃走的收入)的37%左右。這恰恰是圖1中的缺口在縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的反映。由此能夠看出,分稅制所劃定的中央與省之間的關(guān)系幾乎被完整地傳遞到縣鄉(xiāng)基層財(cái)政。再分配事實(shí)上,分稅制改革以來(lái),中央對(duì)地方開(kāi)始實(shí)施大量的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助以彌補(bǔ)地方的支出缺口。這些補(bǔ)助包括稅收返還、體制補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等多種。1994年,中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助(對(duì)省及省以下政府)為2386.4億元,到增長(zhǎng)到7351.8億元,年均增長(zhǎng)率15%,的總規(guī)模超過(guò)1994年的三倍。那么,這些補(bǔ)助有沒(méi)有"傳遞到"縣鄉(xiāng)級(jí)來(lái)彌補(bǔ)掉因改革造成的縣鄉(xiāng)財(cái)政收支的缺口呢?從表2能夠看出,分稅制改革前后上級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助也顯著增加。改革前的凈補(bǔ)助幾乎為零,而改革的當(dāng)年凈補(bǔ)助規(guī)模達(dá)到了650億元,雖然不能完全彌補(bǔ)改革形成的缺口(735億元),可是基本維持了改革前的缺口水平。由此可見(jiàn),雖然分稅制改革集中了縣鄉(xiāng)財(cái)力,擴(kuò)大了收支缺口,可是經(jīng)過(guò)再分配過(guò)程,財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付幾乎完全彌補(bǔ)了因改革帶來(lái)的縣鄉(xiāng)財(cái)力減少部分,維持了與改革前相同的相對(duì)收支水平。這是分稅制開(kāi)始實(shí)施時(shí)的情況。由于稅收返還是按照有利于中央的比率設(shè)計(jì)的,因此有學(xué)者認(rèn)為隨著時(shí)間推移,中央集中的收入會(huì)越來(lái)越多,地方的收支缺口會(huì)越來(lái)越大。那么,分稅制的長(zhǎng)期效應(yīng)如何?在地方產(chǎn)生的稅收中,中央劃走的部分是否會(huì)越來(lái)越大呢?為了考察中央集中的收入和縣鄉(xiāng)地方收入的比重變化情況,我們?cè)谥醒爰惺杖胫袦p去了稅收返還部分,而在縣鄉(xiāng)地方收入中加上了稅收返還的部分,得到圖2.從總的趨勢(shì)來(lái)看,中央從縣鄉(xiāng)兩級(jí)集中的收入是在不斷擴(kuò)大的。1995年這個(gè)比重略多于10%,到,中央集中的兩稅收入比重已經(jīng)接近30%.分稅制的這種收入集中效應(yīng)必然使得地方收支缺口擴(kuò)大。我們前面對(duì)比了分稅制前后兩年的情況,下面是分稅制實(shí)施后近十年的長(zhǎng)期趨勢(shì)情況。圖3鮮明地顯示出分稅制對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的長(zhǎng)期效應(yīng)。首先,縣鄉(xiāng)地方收入和支出的缺口呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì),自1998年后特別明顯。1994年的收支缺口約700億,1998年增加到1000億,則迅速增加到3000億左右。,縣鄉(xiāng)的地方財(cái)政收入為3225億元,支出高達(dá)6313億元,其缺口的規(guī)模恰好相當(dāng)于其自身財(cái)政收入的規(guī)模。其次,凈補(bǔ)助[14]的情況值得注意。能夠看出,補(bǔ)助曲線幾乎與支出曲線的變化相一致。這說(shuō)明,迅速增長(zhǎng)的上級(jí)補(bǔ)助一直在彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)的財(cái)政缺口。最后,我們能夠算出縣鄉(xiāng)財(cái)政的"凈缺口"(經(jīng)過(guò)上級(jí)補(bǔ)助以后的缺口):粗缺口=縣鄉(xiāng)地方收入-縣鄉(xiāng)地方支出凈缺口=縣鄉(xiāng)地方收入-縣鄉(xiāng)地方支出+上級(jí)凈補(bǔ)助收入對(duì)比表3的粗缺口和凈缺口,我們就能夠看到上級(jí)補(bǔ)助的作用。由于分稅制造成的收入集中效應(yīng),縣鄉(xiāng)財(cái)政的粗缺口是不斷擴(kuò)大的。1994年736億,到已經(jīng)高達(dá)3088億元;但加上上級(jí)凈補(bǔ)助后的凈缺口卻完全沒(méi)有增加,一直維持在50億元和150億元之間的水平。以上是對(duì)分稅制影響的總量分析。從分析結(jié)果來(lái)看,雖然分稅制集中縣鄉(xiāng)收入的作用非常明顯,可是其所造成的不斷擴(kuò)大的收支缺口已經(jīng)被向下的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),分稅制本身不應(yīng)該為縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難狀況負(fù)責(zé)。但這只是總量分析,如果轉(zhuǎn)移支付的分配在地區(qū)間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均等化,則亦會(huì)造成某些地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。下面就來(lái)分析轉(zhuǎn)移支付以及地區(qū)間關(guān)系。三、東中西部的地區(qū)間關(guān)系與轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移支付的作用有兩個(gè),一是經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)移支付,實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政支出的均等化,使得各個(gè)地區(qū)的居民能夠享有類(lèi)似水平的公共服務(wù);另外是經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方政府的行為約制。值得注意的是,這種對(duì)于財(cái)政收入的再分配不同于現(xiàn)代企業(yè)制度中的報(bào)酬分配,后者遵循的是效率原則,力圖使得每個(gè)行動(dòng)者的所得與所付出相一致,而前者首先遵循的是均等化原則,效率原則相對(duì)次要。那么,分稅制起到了多大的均等化作用呢?因?yàn)橹袊?guó)的預(yù)算都是平衡預(yù)算,一般不允許赤字預(yù)算,因此在大部分地區(qū):預(yù)算支出=本級(jí)預(yù)算收入+凈補(bǔ)助首先來(lái)看東中西部[15]三大地區(qū)自分稅制實(shí)施以來(lái)人均預(yù)算收入的變化情況。從圖4能夠看出,分稅制以來(lái),中部和西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政增長(zhǎng)十分緩慢,而且增長(zhǎng)幅度基本相同,到,中部地區(qū)的人均預(yù)算收入為212元,西部地區(qū)為210元,基本沒(méi)有差別。東部地區(qū)則不同,由于工業(yè)化的迅速發(fā)展,東部地區(qū)縣鄉(xiāng)的人均預(yù)算收入由1994年的113元迅速增長(zhǎng)到的485元,十年之內(nèi)翻了四番還多。1994年?yáng)|部與中西部的差距在35元左右,差距則擴(kuò)大到270元左右。從圖5中明顯能夠看出,人均支出的地區(qū)差距小于人均收入。,東部地區(qū)的人均支出為750元,中部和西部地區(qū)分別為500元和571元。最高的東部地區(qū)與最低的中部地區(qū)差距250元,比人均收入差距縮小了20元。人均支出的差異之因此小于人均收入的差異,是地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付起了作用?？墒?還能夠看到,即使存在這種不斷加大的地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付,地區(qū)間的人均支出差距還是在迅速擴(kuò)大。1994年,三個(gè)地區(qū)的人均支出差距不到50元,到則擴(kuò)大到250元。這說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)遠(yuǎn)弱于由于地區(qū)發(fā)展不平衡帶來(lái)的不平等效應(yīng)。對(duì)比圖4和圖5還能夠看出,中部和西部地區(qū)的人均收入基本相等,可是人均支出水平卻有明顯的差異。這也主要是由轉(zhuǎn)移支付向西部地區(qū)傾斜造成的。中部地區(qū)人口稠密,大部分是農(nóng)業(yè)區(qū),農(nóng)村的公共服務(wù)支出任務(wù)繁重,縣鄉(xiāng)兩級(jí)所供養(yǎng)的財(cái)政人口也多,可是相比之下,得到的中央轉(zhuǎn)移支付的水平卻是最低的。在支出不足的情況下,中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府自然會(huì)想方設(shè)法增加預(yù)算外的收入,導(dǎo)致這些地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重以及社會(huì)緊張。那么,轉(zhuǎn)移支付的分配存在什么樣的問(wèn)題呢?為什么沒(méi)有起到明顯的均等化效果?我們將中央對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付分成三類(lèi),分別是增值稅和消費(fèi)稅的稅收返還、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助和其它補(bǔ)助。稅收返還是與分稅制內(nèi)容相關(guān)的制度設(shè)計(jì);專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助則是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政下達(dá)的一些臨時(shí)性、專(zhuān)門(mén)性的補(bǔ)助,這些補(bǔ)助每一筆數(shù)量雖然不大,可是種類(lèi)眾多,一年之中,可達(dá)100-200多種;所謂"其它補(bǔ)助",在以前主要是指原體制補(bǔ)助,是為了部分保留分稅制以前各地方對(duì)中央的補(bǔ)助和上解關(guān)系而設(shè)立的,數(shù)量不大,以后,中央財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付的力度,設(shè)立了數(shù)量大、種類(lèi)多的為實(shí)行地區(qū)均等化的轉(zhuǎn)移支付,例如一般性轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、增加工資轉(zhuǎn)移支付等以及以來(lái)設(shè)立的所得稅基數(shù)的稅收返還。在這里統(tǒng)統(tǒng)歸于"其它補(bǔ)助",不免分類(lèi)過(guò)粗,但這些轉(zhuǎn)移支付并非此文討論的重點(diǎn)。在三大類(lèi)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助中,稅收返還的比重是隨著時(shí)間的推進(jìn)而不斷下降的,這與分稅制的制度設(shè)計(jì)有關(guān)系。隨著中央自開(kāi)始下達(dá)多種轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助,專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的比重也迅速下降。1994年這兩大類(lèi)超過(guò)了轉(zhuǎn)移支付總量的90%,十年之后,稅收返還的比重由1994年的61%下降到的18%左右,專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的比重也由31%下降到23%左右。其它補(bǔ)助的比重則上升到59%.在這59%的份額中,16%是用于補(bǔ)助地方財(cái)政日常運(yùn)轉(zhuǎn)的增發(fā)工資補(bǔ)助,7.9%是稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助,7.3%是用于平衡地區(qū)財(cái)力的一般性轉(zhuǎn)移支付。也就是說(shuō),在"其它補(bǔ)助"的范疇中,大部分都是用于平衡財(cái)力的,理論上主要面對(duì)中西部地區(qū)。由此看來(lái),隨著整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變,轉(zhuǎn)移支付越來(lái)越向中西部地區(qū)傾斜了?？墒侨绻嬲值貐^(qū)進(jìn)行考察,實(shí)際情況卻不是如此明顯。下面三個(gè)圖(圖6-8)分別是分地區(qū)的三大類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的年度變化情況,圖中的數(shù)據(jù)都是人均數(shù)據(jù)。有意思的是,在這三大類(lèi)補(bǔ)助中,東部和西部地區(qū)"輪流坐莊",中部地區(qū)在每一類(lèi)補(bǔ)助中幾乎都是處于最低位。東部地區(qū)的稅收返還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū),而西部地區(qū)則得到了最多的專(zhuān)項(xiàng)和其它補(bǔ)助。比較令人驚訝的是,中部地區(qū)即使在專(zhuān)項(xiàng)和其它補(bǔ)助中,也低于東部地區(qū)。,中部地區(qū)的人均稅收返還是44元(低于東部的97元和西部的45元);人均專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助是75元(低于東部的81元和西部的96元);其它補(bǔ)助是194元(低于東部的199元和西部的250元),能夠說(shuō)全部都處于下風(fēng),這很好地說(shuō)明了為何中部地區(qū)的人均財(cái)政支出處于一個(gè)最低的水平。至此,能夠看出,分稅制在集中了地方財(cái)政的收入、提高了中央財(cái)政占財(cái)政總收入的比重之后,經(jīng)過(guò)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的形式來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政的支出缺口。從全國(guó)總的形勢(shì)來(lái)看,基本是成功的?？墒欠值貐^(qū)來(lái)看,則存在著比較嚴(yán)重的地區(qū)不均衡現(xiàn)象。這無(wú)疑與分稅制制度設(shè)計(jì)的初衷是有差距的。因此能夠說(shuō),分稅制實(shí)行十年以來(lái),提高"兩個(gè)比重"和"國(guó)家能力"的目的基本達(dá)到了,可是弱化地區(qū)間因發(fā)展速度帶來(lái)的財(cái)力不均、公共服務(wù)水平不均的問(wèn)題卻不但沒(méi)有能夠解決,反而在一定程度上更加嚴(yán)重了。這主要是指中部地區(qū)嚴(yán)重落后于東部和西部地區(qū)而言。這只是分稅制的直接效應(yīng),還不包括這個(gè)制度的間接效應(yīng)。轉(zhuǎn)移支付雖然分配不均,可是從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象上來(lái)看,東中西部的實(shí)際差距要比轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)差異大得多。雖然東部地區(qū)的稅收返還比重在逐步減小,中西部地區(qū)接受的均等化轉(zhuǎn)移支付的比重在逐步加大,可是地區(qū)間的公共服務(wù)水平卻有天壤之別。東部地區(qū)的政府大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè):修路架橋、蓋豪華學(xué)校、醫(yī)院,號(hào)稱(chēng)"一百年不落后",而中西部地區(qū)的政府則維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)尚有困難,有許多地區(qū)的教育醫(yī)療、水利交通更是每況愈下,這難以用轉(zhuǎn)移支付的分配情況全部加以解釋。正如我們?cè)诰C述文獻(xiàn)時(shí)所指出的那樣,單純的討論財(cái)政的收入、支出和轉(zhuǎn)移支付的分配,只是財(cái)政的一個(gè)方面即"財(cái)"的方面,要真正全面理解這些收入分配背后的影響因素,還應(yīng)深入到政府行為的層面即"政"的方面。分稅制作為一次意義深遠(yuǎn)的制度變革,在集中財(cái)政收入、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),還對(duì)政府和企業(yè)的關(guān)系以及地方政府的預(yù)算外收入產(chǎn)生了巨大影響,這在很大程度上重新塑造了過(guò)去十年來(lái)地方政府的行為模式。四、政府、企業(yè)與預(yù)算外資金:分稅制的"驅(qū)趕"效應(yīng)政府和企業(yè)關(guān)系是中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵問(wèn)題,這其中最為重要的部分又是產(chǎn)權(quán)改革,即如何將國(guó)家、集體產(chǎn)權(quán)的企業(yè)轉(zhuǎn)型為私人產(chǎn)權(quán)企業(yè),以提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。我們既能夠?qū)⒋诉^(guò)程從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行理解,即一個(gè)以私營(yíng)企業(yè)家為主的群體如何興起的過(guò)程,也能夠?qū)⒋诉^(guò)程從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的角度去理解,即政府如何從市場(chǎng)中"淡出"的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,財(cái)政改革特別是分稅制改革的作用被普遍忽視。本文從財(cái)政制度方面來(lái)討論政府和企業(yè)的關(guān)系,以求對(duì)地方政府行為模式的轉(zhuǎn)變形成一個(gè)初步的理解,并回答上文提出的中央和地方、東部和中西部關(guān)系的問(wèn)題。分稅制改革在將稅務(wù)征收與財(cái)政分開(kāi)之后,更進(jìn)一步規(guī)定中央和地方政府共享所有地方企業(yè)的主體稅種——增值稅(中央占75%、地方占25%)。也就是說(shuō),中央和地方對(duì)企業(yè)稅收的劃分不再考慮企業(yè)隸屬關(guān)系——無(wú)論是集體、私營(yíng)企業(yè),或者是縣屬、市屬企業(yè),都要按照這個(gè)共享計(jì)劃來(lái)分享稅收。而在此之前,中央和地方是按照包干制來(lái)劃分收入的,只要完成了任務(wù),無(wú)論是什么稅種,地方政府能夠保留超收的大部分或者全部稅收。由于中央并不分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn),因此與過(guò)去的包干制相比,在分稅制下地方政府經(jīng)營(yíng)企業(yè)的收益減小而風(fēng)險(xiǎn)加大了。而且,由于增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅類(lèi),按照發(fā)票征收,無(wú)論企業(yè)實(shí)際上營(yíng)利與否,只要企業(yè)有進(jìn)項(xiàng)和銷(xiāo)項(xiàng),就要進(jìn)行征收。對(duì)于利潤(rùn)微薄、經(jīng)營(yíng)成本高的企業(yè),這無(wú)疑是一個(gè)相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。再者,增值稅由完全垂直管理、脫離于地方政府的國(guó)稅系統(tǒng)進(jìn)行征收,使得地方政府為保護(hù)地方企業(yè)而制定的各種優(yōu)惠政策統(tǒng)統(tǒng)失效。在這種形勢(shì)下,雖然中央出臺(tái)的增值稅的稅收返還政策對(duì)于增值稅貢獻(xiàn)大的地區(qū)有激勵(lì)作用,我們能夠合理地推想地方政府對(duì)于興辦工業(yè)企業(yè)的積極性會(huì)遭受打擊。在此之前,各級(jí)政府是按照企業(yè)隸屬關(guān)系組織稅收收入,導(dǎo)致地方政府熱衷于多辦"自己的企業(yè)",對(duì)于省市級(jí)政府,國(guó)有企業(yè)是其關(guān)注的重點(diǎn),而對(duì)于縣鄉(xiāng)級(jí)政府,集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則是政府扶助的重點(diǎn)。這些國(guó)有和集體企業(yè)一方面由于和政府存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系而難以搞活,另一方面也搞不"死",企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善虧損嚴(yán)重,照樣由政府搭救。另外,由于政府和企業(yè)聯(lián)系緊密,地方政府大多懷有"藏富于企業(yè)"的傾向,即對(duì)組織財(cái)政收入不積極,有意讓企業(yè)多留利潤(rùn),然后再經(jīng)過(guò)收費(fèi)攤派等手段滿足本級(jí)財(cái)力的需要[16].這不但造成國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重的"軟預(yù)算約束"問(wèn)題,也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所謂"關(guān)系合同"帶來(lái)的一系列問(wèn)題[17].而分稅制改革是影響這些關(guān)系的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。國(guó)有企業(yè)的股份制改革自1992年發(fā)動(dòng),到90年代中期開(kāi)始普遍推開(kāi),而此時(shí)也是地方政府紛紛推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制的高潮時(shí)期。到90年代末,雖然國(guó)有企業(yè)的改革并不十分成功,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾乎已經(jīng)名存實(shí)亡,完全變成了私營(yíng)企業(yè)。與此過(guò)程相伴隨的是地方政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)方式也發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變,即由過(guò)去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其它稅收特別是營(yíng)業(yè)稅。從分稅制實(shí)行十年的情況來(lái)看,對(duì)于縣鄉(xiāng)級(jí)的財(cái)政而言,增值稅收入在財(cái)政收入中的比重是呈下降的趨勢(shì)的。我們將增值稅、營(yíng)業(yè)稅和"其它收入"在稅收收入中的比重變化情況做成下面的圖表,這樣能夠一目了然地看出這種變化趨勢(shì)。圖9的三個(gè)大類(lèi)是占財(cái)政收入比重最大的三類(lèi)收入。值得說(shuō)明的是在統(tǒng)計(jì)口徑上,"其它收入"在1998年有一個(gè)比較大的變化,即在此之前,"其它收入"不包括各種雜項(xiàng)稅收(如印花稅、筵席稅等等),而在1998年以后則包括了各種雜項(xiàng)稅收和納入預(yù)算的非稅收入,因此在1998年,這個(gè)類(lèi)別有一個(gè)非常明顯的增長(zhǎng)。對(duì)比增值稅和營(yíng)業(yè)稅的變化情況,我們看到這兩者呈現(xiàn)出一種替代關(guān)系:1994年改革之初,兩者的比重差不多,增值稅占22%,營(yíng)業(yè)稅占20%;到,營(yíng)業(yè)稅已經(jīng)上升,占地方財(cái)政收入25%的比重,而增值稅下降到18%.與增值稅不同,營(yíng)業(yè)稅主要是對(duì)建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收,其中建筑業(yè)又是營(yíng)業(yè)稅的第一大戶。因此,地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展建筑業(yè)上是順理成章的事情。這種狀況在以后特別明顯。其中一個(gè)重要的原因在于,開(kāi)始中央進(jìn)一步實(shí)行所得稅分享改革,即將原來(lái)屬于地方稅收的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅變?yōu)楣蚕硎杖?中央占60%、地方占40%),這使得地方政府能夠從發(fā)展企業(yè)中獲得的稅收收入進(jìn)一步減少,同時(shí)使得地方政府對(duì)營(yíng)業(yè)稅的倚重進(jìn)一步加強(qiáng)。在圖9中能夠看到,以來(lái)營(yíng)業(yè)稅的比重迅速上升。從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象上看,地方政府在以來(lái)對(duì)于土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴(kuò)大地方建設(shè)規(guī)模的熱情空前高漲,其中地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)是一個(gè)重要的動(dòng)力機(jī)制[18].除了預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的地方財(cái)政增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變之外,分稅制改革對(duì)地方政府的預(yù)算外和非預(yù)算收入也有極大的影響。分稅制作為一種集權(quán)化的財(cái)政改革,使得地方政府開(kāi)始尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為自己財(cái)政增長(zhǎng)的重點(diǎn)。預(yù)算外資金的主體是行政事業(yè)單位的收費(fèi),而非預(yù)算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌與土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的土地轉(zhuǎn)讓收入。與預(yù)算內(nèi)資金不同,這些預(yù)算外和非預(yù)算的資金管理高度分權(quán)化。對(duì)于預(yù)算外資金,雖然需要層層上報(bào),可是上級(jí)政府一般不對(duì)這部分資金的分配和使用多加限制。而對(duì)于非預(yù)算資金,上級(jí)政府則常常連具體的數(shù)量也不清楚。分稅制改革以后,為了制止部門(mén)的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象,中央出臺(tái)了一系列預(yù)算外資金的改革辦法,其中包括收支兩條線、國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付制度改革等等,力圖將行政事業(yè)性收費(fèi)有計(jì)劃、有步驟地納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行更加規(guī)范的管理,可是對(duì)于非預(yù)算資金,卻一直沒(méi)有妥善的管理辦法,因此非預(yù)算資金開(kāi)始成為地方政府所主要倚重的財(cái)政增長(zhǎng)方式。對(duì)于中西部地區(qū)而言,在分稅制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制之后,農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其它的集資收費(fèi)成為政府財(cái)政工作的重點(diǎn)?？h鄉(xiāng)財(cái)政也逐漸發(fā)展出了明確的"內(nèi)部分工",即縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其它的集資收費(fèi)。這導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)在90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后突然變成了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言,農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及其它面對(duì)農(nóng)民的集資收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其它稅收,成為其財(cái)政收入的主體。這成為全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景。對(duì)于東部地區(qū)而言,非預(yù)算資金的主體是土地開(kāi)發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓收入。這些收入是地方政府經(jīng)過(guò)征地、開(kāi)發(fā)、出讓之后得到的收入。由于按照<土地管理法>的規(guī)定給予農(nóng)民的補(bǔ)償并不高,而商業(yè)開(kāi)發(fā)的地價(jià)能夠很高,因此在東部地區(qū)的許多地方,土地開(kāi)發(fā)收入是地方政府的主要生財(cái)之道。對(duì)于土地開(kāi)發(fā)收入的管理主要由地方政府決定,根據(jù)筆者的調(diào)查,不同的縣市對(duì)于土地開(kāi)發(fā)收入的管理非常不同。有的地方是土地管理部門(mén)進(jìn)行收繳和管理,有的地方則是由財(cái)政局負(fù)責(zé)。但總而言之,資金的分配和使用權(quán)幾乎完全歸地方政府進(jìn)行支配。這些資金的規(guī)模到底有多大,一直是一個(gè)謎。筆者于在浙江省的一個(gè)市、兩個(gè)縣做過(guò)實(shí)地調(diào)查,得到的結(jié)果見(jiàn)表4.①由于浙江實(shí)行的是"省管縣"的財(cái)政體制,因此在財(cái)政收入的分配和支出方面,地級(jí)市與縣屬于相同級(jí)別的省管單位。另外,兩個(gè)縣的土地凈收益分別在4億元和10億元左右,這三個(gè)單位(兩縣一市)在的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的規(guī)模基本上都在10億元到13億元左右,因此我們能夠粗略估計(jì),地方政府經(jīng)過(guò)土地開(kāi)發(fā)得到的凈收益少則相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入四分之一,多則幾乎能夠與預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入規(guī)模相當(dāng)。這種土地開(kāi)發(fā)的凈收益與企業(yè)上繳的稅收不同,其管理和使用相對(duì)自由得多,而且規(guī)模也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)稅收,在如此巨大的利益驅(qū)動(dòng)之下,我們能夠很容易理解地方政府的行為模式為何由發(fā)展企業(yè)轉(zhuǎn)移到以土地開(kāi)發(fā)為主的城市化上面來(lái)。當(dāng)然這并非是說(shuō)東部地區(qū)的地方政府不再熱衷于發(fā)展企業(yè)。工業(yè)化始終是城市化的基礎(chǔ)力量。沒(méi)有迅速增加的企業(yè)投資,就不可能進(jìn)行大規(guī)模的"圈地"和城市化建設(shè),因此招商引資一直是地方政府工作的重點(diǎn)?？墒桥c分稅制改革之前的情況不同之處在于,地方政府發(fā)展企業(yè)不再主要是為了直接從企業(yè)稅收和利潤(rùn)中得益,而是從隨著工業(yè)化展開(kāi)的城市化中獲得好處。至此為止,我們能夠看到,分稅制改革在重塑中央-地方關(guān)系的同時(shí),間接影響了地方政府的行為模式。分稅制的一個(gè)目的在于規(guī)范地方政府與企業(yè)的關(guān)系,這個(gè)目的是經(jīng)過(guò)稅收系統(tǒng)的獨(dú)立、中央和地方對(duì)企業(yè)稅收的分享兩個(gè)手段實(shí)現(xiàn)的?？墒?由于分稅制只是規(guī)范了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入的運(yùn)作方式,而沒(méi)有對(duì)預(yù)算外和非預(yù)算資金進(jìn)行更加規(guī)范化的管理,因此預(yù)算外和非預(yù)算資金的"軟預(yù)算約束"依然存在:地方政府并不在意這些資金的支出和使用是否有效率。因此,伴隨著分稅制的推進(jìn)和逐步完善,我們看到了這個(gè)制度對(duì)地方政府的一種"驅(qū)趕"效應(yīng):地方政府逐步將財(cái)政收入的重點(diǎn)由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外、由預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算,從收入來(lái)源上看,即從依靠企業(yè)到依靠農(nóng)民負(fù)擔(dān)和土地征收,從側(cè)重"工業(yè)化"到側(cè)重"城市化",這種行為模式改變的結(jié)果就是東中西部地區(qū)的財(cái)政收入差距預(yù)算外比預(yù)算內(nèi)更大。五、結(jié)論分稅制是改革開(kāi)放以來(lái)最重要的一次財(cái)政制度改革。經(jīng)過(guò)這個(gè)改革,中央財(cái)政有效提高了"兩個(gè)比重",增強(qiáng)了財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配的能力,規(guī)范了中央和地方的關(guān)系,走出了中央和地方就財(cái)政收入的再分配不斷討價(jià)還價(jià)的困境。與此同時(shí),分稅制改革對(duì)中央和地方關(guān)系、區(qū)域間關(guān)系以及政府和企業(yè)的關(guān)系也產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響,這些影響在分稅制實(shí)行十年以來(lái)逐步呈現(xiàn)出來(lái)。本文試圖分析這些影響,其表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先,在中央和地方的關(guān)系上,中央財(cái)政的實(shí)力以及所謂的"國(guó)家能力"不斷加強(qiáng)。中央財(cái)政不但獨(dú)立于地方財(cái)政,而且地方財(cái)力的近三分之一需要中央財(cái)政撥付轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助。經(jīng)過(guò)這種先集中財(cái)力、再進(jìn)行補(bǔ)助的方式,中央實(shí)際上掌握了對(duì)財(cái)政收入的再分配權(quán)力,加強(qiáng)了中央權(quán)威,比較徹底地消除了財(cái)政上"諸侯割據(jù)"的潛在危險(xiǎn)。另一方面,經(jīng)過(guò)設(shè)立獨(dú)立于財(cái)政、垂直管理的稅收征管系統(tǒng),在一定程度上解決了改革前"利稅"不分、地方政府"藏富于企業(yè)"的老問(wèn)題,能夠有效地保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的收益被國(guó)家財(cái)政分享。與此同時(shí),地方政府特別是中西部地區(qū)的地方政府在財(cái)政上對(duì)中央的依賴(lài)性也大大增強(qiáng)。分稅制實(shí)行以來(lái),中西部地區(qū)的地方政府可支配財(cái)力中中央補(bǔ)助所占的比重不斷提高,中部地區(qū)有些縣市這個(gè)比重超過(guò)50%,而西部的有些貧困地區(qū)中央補(bǔ)助能夠高達(dá)地方自身財(cái)政收入的10倍甚至20倍。在這些補(bǔ)助中,專(zhuān)項(xiàng)資金占了相當(dāng)大的比例,這些專(zhuān)項(xiàng)資金分配的隨意性較強(qiáng),因此在這些地區(qū),"跑項(xiàng)目、跑專(zhuān)項(xiàng)"的"跑部錢(qián)進(jìn)"成了地方財(cái)政工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其次,在東中西部的區(qū)域間關(guān)系上,分稅制對(duì)地區(qū)間的財(cái)力平衡也起著越來(lái)越深刻的影響。經(jīng)過(guò)本文的分析,我們發(fā)現(xiàn),認(rèn)為分稅制是造成中西部地區(qū)基層財(cái)政困難的原因的說(shuō)法有一定的片面性。分稅制雖然經(jīng)過(guò)稅收共享從地方政府集中了收入,可是轉(zhuǎn)移支付制度又將大部分集中的收入撥付到地方政府進(jìn)行支出,因此說(shuō)地方政府由于稅收分享造成的財(cái)政缺口大部分得到了彌補(bǔ)?？墒?由于轉(zhuǎn)移支付的分配存在區(qū)域間的不平衡,使得地區(qū)間的財(cái)力差距不但沒(méi)有越來(lái)越小,反而呈現(xiàn)出逐漸拉大的趨勢(shì)。從全國(guó)趨勢(shì)上來(lái)看,在過(guò)去的十年里,東部地區(qū)靠工業(yè)化、西部地區(qū)靠中央補(bǔ)助使得人均財(cái)力都有明顯而迅速的增長(zhǎng),唯有中部地區(qū)基層政府、特別是縣鄉(xiāng)政府的人均財(cái)力增長(zhǎng)緩慢,也與東部與西部的差距越來(lái)越大,這說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付制度還有待進(jìn)一步完善。最后,在政府和企業(yè)的關(guān)系上,分稅制產(chǎn)生了間接的、潛在的影響,這在一定程度上重塑了地方政府的行為模式。分稅制之前,企業(yè)按隸屬關(guān)系上繳稅收,使得地方工業(yè)化帶來(lái)的收益大部分保留在地方政府手中。我們也看到自80年代到90年代中期全國(guó)興盛一時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。眾所周知,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為一種集體產(chǎn)權(quán)的企業(yè)組織,其競(jìng)爭(zhēng)能力在很大程度上來(lái)自于地方政府的大力扶持。分稅制改革之后,所有企業(yè)的稅收都要與中央分享,而且稅收系統(tǒng)獨(dú)立于地方政府,這導(dǎo)致地方政府能夠從企業(yè)中得到的財(cái)政收入大為減少,辦集體企業(yè)的熱情迅速下降,我們看到90年代中期以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)制的現(xiàn)象。雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制和衰落有各種各樣的解釋,可是財(cái)政體制變革的影響無(wú)疑被大為忽視了。在企業(yè)稅收收益減少的情況下,地方政府開(kāi)始尋求新的收入增長(zhǎng)方式,因此十年來(lái)我們看到的幾種現(xiàn)象在一定程度上能夠用分稅制來(lái)加以解釋,這包括農(nóng)民負(fù)擔(dān)的迅速增加、地方擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政績(jī)工程的勃興、土地開(kāi)發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓高潮的出現(xiàn)。這三種現(xiàn)象帶來(lái)的收入,包括農(nóng)村的提留統(tǒng)籌、建筑業(yè)過(guò)熱帶來(lái)的巨額營(yíng)業(yè)稅、土地轉(zhuǎn)讓收入或者屬于地方稅收,或者屬于預(yù)算外或非預(yù)算收入,中央均不參與分享。由此我們看到,分稅制在集中企業(yè)收入的同時(shí),將地方政府的關(guān)注重點(diǎn)"驅(qū)趕"到了另外一些領(lǐng)域,即農(nóng)民負(fù)擔(dān)和城市化,當(dāng)然這也能夠說(shuō)成是地方政府在現(xiàn)行分稅制制度安排下主動(dòng)尋求的一些行為模式。在這些新的行為模式中,農(nóng)民負(fù)擔(dān)和土地轉(zhuǎn)讓的收入都屬于預(yù)算外和非預(yù)算的范疇。與高度集權(quán)化的預(yù)算內(nèi)資金管理體制相比,這些資金的管理是高度分權(quán)化的。對(duì)于下級(jí)政府非預(yù)算財(cái)政資金的總量,上級(jí)政府也無(wú)從確知。因此對(duì)于地方政府而言,軟預(yù)算約束的現(xiàn)象不但沒(méi)有經(jīng)過(guò)分稅制得到解決,而是更加嚴(yán)重了。預(yù)算外和非預(yù)算資金能夠說(shuō)是地方政府的"第二財(cái)政",這個(gè)財(cái)政幾乎沒(méi)有真正意義上的預(yù)算約束,地方政府不但用來(lái)補(bǔ)充預(yù)算內(nèi)的實(shí)際支出,甚至將部分資金調(diào)入預(yù)算內(nèi)充當(dāng)預(yù)算內(nèi)的稅收收入。我們看到無(wú)論東中西部的基層政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政總是處于一種"吃飯財(cái)政"的狀態(tài),其財(cái)政收入幾乎全部用于行政事業(yè)人員的工資支出,在許多地區(qū)連辦公經(jīng)費(fèi)都付諸闕如?？墒穷A(yù)算內(nèi)財(cái)政并非地方政府財(cái)政的全部,許多地區(qū)的地方政府擁有巨大的預(yù)算外和非預(yù)算財(cái)政資金。在這種"二元財(cái)政"的結(jié)構(gòu)之下,中央政府對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政愈加規(guī)范,地方政府對(duì)預(yù)算外財(cái)政就愈加重視。因此在這種情況下,分稅制帶來(lái)的財(cái)政集權(quán)并沒(méi)有起到真正規(guī)范地方財(cái)政行為的目的。過(guò)去描述的所謂中央與地方"一放就亂、一收就死"的關(guān)系在最近幾年里已經(jīng)不再適用,中央盡能夠加強(qiáng)規(guī)范、集中收入,可是地方政府和地方經(jīng)濟(jì)并不會(huì)因此被"管死",而是不斷挖掘出新的生財(cái)之道。因此,分稅制帶來(lái)的集權(quán)效應(yīng)并非全面而有效的,除去集中了部分地方的預(yù)算內(nèi)收入之外,最多只能算作"表面集權(quán)化".因此如果只討論分權(quán)和集權(quán)的優(yōu)劣之處而不討論預(yù)算約束,對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)意義是非常有限的。注釋:[1]王紹光:<分權(quán)的底線>,中國(guó)計(jì)劃出版社,1997年。[2]這六種辦法分別是收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成、上解額遞增包干、定額上解和定額補(bǔ)助。[3]JeanOi,FiscalReformandtheEconomicFoundationsofLocalStateCorporatism.WorldPolitics45(1)(October1992),pp.99-126.[4]趙陽(yáng)、周飛舟:<農(nóng)民負(fù)擔(dān)和財(cái)稅體制:從縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)稅體制看農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度原因>,<香港社會(huì)科學(xué)