稅收在試點(diǎn)小城市培育中的作用發(fā)揮與政策取向【摘要】2010年，浙江省確定了27個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)為小城市培育試點(diǎn)，其中嘉興市入選3個(gè)。經(jīng)過近兩年的發(fā)展，我市試點(diǎn)小城市培育已取得了一定成效，入選的三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)王江涇、姚莊、崇福各具特色，在接受周邊大城市輻射、推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)集聚、促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面取得較大突破。而稅收具有調(diào)控經(jīng)濟(jì)、助推轉(zhuǎn)型、服務(wù)發(fā)展的職能，在扶持培育試點(diǎn)小城市發(fā)展中有著不可或缺的作用。本課題根據(jù)三個(gè)試點(diǎn)小城市的發(fā)展現(xiàn)狀和目標(biāo)定位，并借鑒國內(nèi)外小城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，努力實(shí)現(xiàn)稅收與培育發(fā)展規(guī)劃的政策對接和工作對接，進(jìn)而立足小城市的長遠(yuǎn)發(fā)展對完善相關(guān)財(cái)稅政策提出粗淺的建議?！娟P(guān)鍵詞】試點(diǎn)小城市培育稅收政策取向

2010年，浙江省確定了27個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)為小城市培育試點(diǎn)，并提出了2011-2013年小城市培育發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃，這是我省推進(jìn)新型城市化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大創(chuàng)新舉措，更是實(shí)現(xiàn)從工業(yè)化主導(dǎo)的外向型經(jīng)濟(jì)向城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的內(nèi)源性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的積極探索。經(jīng)過近兩年實(shí)踐，我省試點(diǎn)小城市培育已初見成效，在接受周邊大城市輻射、推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)集聚、促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面取得較大突破。嘉興位于長三角區(qū)域的中心，在接受上海、杭州、蘇州等大都市輻射方面具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，并在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面取得了積極的成效，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在一些方面甚至已走在了全國前列。在這次浙江首批27個(gè)試點(diǎn)小城市中嘉興共入選3個(gè)，如何抓住這有利機(jī)遇，有效借鑒國內(nèi)外小城市建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，研究促進(jìn)小城市培育并進(jìn)一步帶動(dòng)嘉興產(chǎn)業(yè)集聚、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、與滬杭同城戰(zhàn)略實(shí)施的政策取向和作用發(fā)揮，顯得尤為迫切。一、嘉興試點(diǎn)小城市培育的發(fā)展現(xiàn)狀及目標(biāo)定位城市化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然選擇。當(dāng)前，我國即將進(jìn)入城鎮(zhèn)主導(dǎo)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)增長將圍繞包容性增長展開，浙江省開展首批試點(diǎn)小城市培育無疑符合了這一規(guī)律。而嘉興的城市化進(jìn)程更有其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，為三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的小城市培育打下了基礎(chǔ)。（一）嘉興城市化進(jìn)程積累的基礎(chǔ)與優(yōu)勢。嘉興地處長三角的中心區(qū)域，憑借獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢和改革開放的先發(fā)優(yōu)勢，在城市化進(jìn)程中積累了很多經(jīng)驗(yàn)。一是早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)下塊狀經(jīng)濟(jì)集聚的基礎(chǔ)良好。早在改革開放之初，在蘇南模式的影響下，嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，帶動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化行動(dòng)，形成了以各鎮(zhèn)為集聚、特色鮮明的塊狀經(jīng)濟(jì)模式。比較突出的有桐鄉(xiāng)的皮草、羊毛衫，嘉善的紐扣、木業(yè)，海寧的皮革、經(jīng)編，嘉興的絲綢、紡織等。這些塊狀經(jīng)濟(jì)的集聚和壯大，帶動(dòng)了以城鎮(zhèn)為中心的人口、要素、資源的集聚，加速了以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。目前，嘉興所轄五個(gè)縣市均進(jìn)入了全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣前50名、所有鎮(zhèn)都進(jìn)入了全國千強(qiáng)鎮(zhèn)行列，這為小城市的試點(diǎn)培育打下良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。二是融入長三角都市圈的地理優(yōu)勢明顯。當(dāng)前，以上海為龍頭的長三角都市圈正逐漸成為世界第六大都市圈，除了核心區(qū)域的提升，都市圈的另一個(gè)典型特征就是衛(wèi)星城市和小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展，在各類要素向大城市核心區(qū)域集聚的整體趨勢中，出現(xiàn)了向周邊衛(wèi)星城和小城鎮(zhèn)集聚的小分散態(tài)勢。而嘉興地處江浙滬交界，在接受上海、蘇州、杭州等大都市輻射和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面有著獨(dú)特的區(qū)域優(yōu)勢。試點(diǎn)小城市培育剛好符合了長三角都市圈形成和擴(kuò)張的需要。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略下新市鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來，嘉興的城市化呈現(xiàn)出以農(nóng)村城鎮(zhèn)化為先導(dǎo)，經(jīng)歷了農(nóng)村工業(yè)化推動(dòng)、農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動(dòng)、城市化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展三個(gè)階段。特別是近幾年，嘉興市積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，加快新市鎮(zhèn)建設(shè)，根據(jù)不同區(qū)域的資源稟賦、基礎(chǔ)條件，將全市各鎮(zhèn)分為五類,形成了不同的新市鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展特色。如與主副城區(qū)緊密相連的新市鎮(zhèn)，逐步融入城區(qū)承擔(dān)居住、休閑等職能；與滬杭相臨的新市鎮(zhèn)，利用區(qū)位優(yōu)勢主動(dòng)承接先進(jìn)制造業(yè)的轉(zhuǎn)移；沿杭州灣北岸的新市鎮(zhèn)，主要發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)；沿滬杭線的新市鎮(zhèn)，利用交通優(yōu)勢主要發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)；沿申嘉湖高速公路的新市鎮(zhèn)，主要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游休閑業(yè)。這種新市鎮(zhèn)布局跳出了原有小城鎮(zhèn)的思路，而立足于以產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化為基礎(chǔ)的城市帶功能整合，為試點(diǎn)小城市的培育積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。（二）嘉興三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀與特色。這次嘉興入選的三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)分別為秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)、嘉善縣姚莊鎮(zhèn)、桐鄉(xiāng)市崇福鎮(zhèn)。從產(chǎn)業(yè)布局看，王江涇鎮(zhèn)與江蘇交界，屬于沿申嘉湖高速公路的新市鎮(zhèn)，其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為絲織業(yè)，擁有浙北最大的紡織專業(yè)市場和豐富的濕地資源、農(nóng)業(yè)資源。姚莊鎮(zhèn)是浙江省唯一既與上海接壤又與江蘇相鄰的鎮(zhèn)，受到上海大都市的輻射帶動(dòng)，形成了以新能源、精密機(jī)械為主導(dǎo)的新興產(chǎn)業(yè)和生態(tài)高效農(nóng)業(yè)兩大特色。崇福鎮(zhèn)原為古縣邑，與杭州相鄰，擁有深厚的歷史文化底蘊(yùn)，并是全國著名的以裘皮制衣為龍頭的皮毛加工制造業(yè)基地和以皮毛市場為依托的皮毛集散中心。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模看，三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的地區(qū)生產(chǎn)總值、建成區(qū)面積、人口集聚水平、農(nóng)村居民人均純收入水平較為接近（表一），在全省27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中處于中上水平，但與建城區(qū)面積要達(dá)到８平方公里以上、常住人口規(guī)模超過10萬人、年財(cái)政收入10億元以上、農(nóng)村居民人均純收入2萬元的小城市培育目標(biāo)相比，還有一定差距。2012年上半年，三鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值增速分別居全省第7（姚莊）、第10（崇福）和第11位（王江涇）。其中崇福建成區(qū)常住人口數(shù)量和集聚率分別為全省第4位和第9位；王江涇中國南方紡織城實(shí)現(xiàn)紡織品交易額38.2億元，同比增長14％；姚莊光伏新能源和精密機(jī)械兩大產(chǎn)業(yè)上半年分別實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值30.14億元、26.3億元，占全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值的一半以上。從三鎮(zhèn)發(fā)展勢頭看，將吸納更多的人才、資本、技術(shù)等要素向建成區(qū)集聚。表一：三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本情況主要指標(biāo)王江涇鎮(zhèn)姚莊鎮(zhèn)崇福鎮(zhèn)管轄面積（平方公里）127.3074.50100.14建成區(qū)面積（平方公里）7.87.38.5戶籍人口（萬人）8410外來人口（萬人）3.4322011年GDP（億元）50.650.558.52011年財(cái)政總收入（億元）6.365.189.522011年農(nóng)民人均純收入（元）1598818891165202011-2013三年投資計(jì)劃(億元)86.1122.5105.0主要支柱產(chǎn)業(yè)紡織、機(jī)械家具制造業(yè)光伏產(chǎn)業(yè)精密機(jī)械皮革、皮毛紡織、建材（三）嘉興三個(gè)小城市培育的定位與目標(biāo)。按照“人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、要素集約、功能集成”的培育標(biāo)準(zhǔn)，三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)將通過三年行動(dòng)計(jì)劃，總投資300多億元，推進(jìn)集聚集約發(fā)展和人口有序集中，初步建成具備城市功能和形態(tài)的小城市，成為“經(jīng)濟(jì)繁榮、功能完備、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)、社會(huì)和諧”的縣域副中心。各鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)域發(fā)展定位和自身?xiàng)l件，分別打造不同類型的小城市，其中王江涇鎮(zhèn)傳承織造名鎮(zhèn)的特色，利用得天獨(dú)厚的濕地生態(tài)條件，全力打造“中國織造名鎮(zhèn)、江南濕地新城”；姚莊鎮(zhèn)充分發(fā)揮毗鄰上海的洼地效應(yīng)，依托光伏能源、精密機(jī)械優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，著力構(gòu)建“臨滬新區(qū)、幸福小城”；崇福鎮(zhèn)依托皮草產(chǎn)業(yè)，弘揚(yáng)江南古鎮(zhèn)文化底蘊(yùn)，明確了“中國皮草之都、江南運(yùn)河文化名城”功能定位。三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)在從“鎮(zhèn)”向“城”的跨越中，結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，推動(dòng)三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，并以產(chǎn)業(yè)集群為抓手推動(dòng)人口和勞動(dòng)力集聚。王江涇鎮(zhèn)在引導(dǎo)傳統(tǒng)紡織業(yè)向高檔、綠色發(fā)展的同時(shí)，積極培育新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展?jié)竦剞r(nóng)業(yè)。姚莊鎮(zhèn)則積極延長光伏能源、精密機(jī)械產(chǎn)業(yè)鏈，并發(fā)揮與上海一衣帶水的優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑旅游和物流業(yè)。崇福鎮(zhèn)將建起皮草產(chǎn)業(yè)專業(yè)化協(xié)作體系與區(qū)域創(chuàng)新體系，集設(shè)計(jì)、研發(fā)、生產(chǎn)、出口于一體，將皮草產(chǎn)業(yè)園建設(shè)成為中國最大生產(chǎn)加工基地、研發(fā)設(shè)計(jì)高地和展示展覽中心。根據(jù)小城市培育三年行動(dòng)計(jì)劃，到2013年，王江涇鎮(zhèn)生產(chǎn)總值將達(dá)到63億元，成為浙北重要的商貿(mào)重鎮(zhèn)；姚莊鎮(zhèn)生產(chǎn)總值達(dá)到73億元，成為上海都市圈核心層內(nèi)的現(xiàn)代化田園小城市；崇福鎮(zhèn)生產(chǎn)總值達(dá)到77億元，成為桐鄉(xiāng)市政治、經(jīng)濟(jì)、文化副中心。二、從經(jīng)濟(jì)與稅收角度看試點(diǎn)小城市培育中存在的問題目前，國內(nèi)外對小城市還沒有一個(gè)明確規(guī)范的定義，也沒有具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。浙江省的小城市培育是參照基本相似中等城市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，將按照城市的理念實(shí)施服務(wù)管理，比照城市經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模要求，推進(jìn)集聚集約發(fā)展和人口有序集中，主動(dòng)承接大中城市的轉(zhuǎn)移，并有效帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展。對照這一標(biāo)準(zhǔn)，我們從經(jīng)濟(jì)與稅收角度出發(fā)，對嘉興三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)2010年以來的主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)和稅收財(cái)政結(jié)構(gòu)規(guī)模進(jìn)行了粗淺分析，綜合來看，試點(diǎn)小城市已經(jīng)具有一定水平和功能，不過整體發(fā)展水平仍不高，尚處于粗放式擴(kuò)張階段。（一）農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)起步較晚，特色產(chǎn)業(yè)支柱作用有待增強(qiáng)。從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，近年來三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的第三產(chǎn)業(yè)比重逐步上升。2011年嘉興市三次產(chǎn)業(yè)比例為5.5：57.6：36.9，而三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)比例均低于全市（表二），其中姚莊鎮(zhèn)最低，其一產(chǎn)和二產(chǎn)比重高于其他兩個(gè)鎮(zhèn)，主要原因是姚莊是一個(gè)新興鎮(zhèn)，其興起之初依靠的是工業(yè)的強(qiáng)力拉動(dòng)。崇福鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)比重最低，第三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步攀升，主要原因是崇福原是古縣城，其城市形態(tài)發(fā)展基礎(chǔ)較好，無論是建成區(qū)面積還是人口集聚均高于王江涇和姚莊。而王江涇則依托南方紡織市場的集聚效應(yīng)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其三次產(chǎn)業(yè)比例保持相對穩(wěn)定。據(jù)浙江省發(fā)展和改革研究所2011年對全省27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的實(shí)證分析表明：27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的第二產(chǎn)業(yè)比重平均為65％，其中最高為81.8％，嘉興三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)均處于中間位置，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不盡合理，在較長時(shí)期內(nèi)仍將維持以第二產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一是農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展水平不高。三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)雖然都是立足于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來的，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中更多的是依靠工業(yè)化拉動(dòng)，在較長時(shí)期內(nèi)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的投入不足，造成農(nóng)業(yè)集約發(fā)展水平明顯滯后于工業(yè)發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)高科技產(chǎn)業(yè)起點(diǎn)低、數(shù)量少、技術(shù)含量不高，農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展水平仍然較低。二是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)尚處于起步階段。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很大程度上依賴城市人口集聚和城市規(guī)模的提升，小城市在這方面具有先天的局限性。雖然三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)都在積極探索現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展路徑，也取得了一定成效，如姚莊鎮(zhèn)憑借與上海接軌的區(qū)位優(yōu)勢，選擇積極培育物流業(yè)。但隨著大都市圈的擴(kuò)張和成熟，服務(wù)業(yè)將更加集中于大城市中，小城市服務(wù)業(yè)發(fā)展更容易受到大都市的虹吸效應(yīng)。如上海先行試點(diǎn)的交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營業(yè)稅改增值稅”，其虹吸效應(yīng)日益凸現(xiàn)。僅三地接受來自上海部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)服務(wù)折算可抵扣稅額，對三地增值稅收入減少的總體影響在1.26％左右。三是特色產(chǎn)業(yè)鏈和新興產(chǎn)業(yè)有待做長做強(qiáng)。國內(nèi)外的城市化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，特色產(chǎn)業(yè)對小城市培育的支撐作用至關(guān)重要，但嘉興三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)仍帶有較重的塊狀經(jīng)濟(jì)烙印，產(chǎn)業(yè)鏈不長、結(jié)構(gòu)不合理、缺乏區(qū)域品牌、產(chǎn)業(yè)支撐作用弱化等問題或多或少地存在，制約著小城市的進(jìn)一步發(fā)展。因此，如何加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，做長做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的品牌化和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的高端化，打造以小城市為區(qū)域品牌的特色產(chǎn)業(yè)群是三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)面臨的關(guān)鍵問題。表二：三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況單位：億元地區(qū)2010年2011年2012年上半年地區(qū)生產(chǎn)總值三次產(chǎn)業(yè)比例地區(qū)生產(chǎn)總值三次產(chǎn)業(yè)比例地區(qū)生產(chǎn)總值三次產(chǎn)業(yè)比例王江涇鎮(zhèn)42.67.2：61.5：31.350.67.1：60.4：32.528.16.0：59.8：34.2姚莊鎮(zhèn)42.010.0：70.0：20.050.59.5：68.5：22.029.97.7：68.3：24.0崇福鎮(zhèn)50.76.5：63.9：29.658.54.4：63.1：32.532.14.3：60.9：34.8（二）人均GDP和城鄉(xiāng)居民收入不平衡，城市化水平有待加快。據(jù)浙江省發(fā)展與改革研究所的實(shí)證分析，全省27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)2011年平均人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入分別為43326元、27197元、14415元。嘉興三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的這三項(xiàng)指標(biāo)均高于全省平均水平，但并不均衡（表三）。一是從人均GDP來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有待提高。三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的GDP總量較為接近，但人均GDP姚莊鎮(zhèn)最高、崇福鎮(zhèn)最低，這與試點(diǎn)鎮(zhèn)形成的基礎(chǔ)和歷史有關(guān)，姚莊在三個(gè)鎮(zhèn)中歷史最短，其第二產(chǎn)業(yè)比重最高，由此帶來了GDP規(guī)模擴(kuò)張最快。而崇福鎮(zhèn)由于形成歷史最久，皮草產(chǎn)業(yè)發(fā)展較早，反而近三年GDP規(guī)模擴(kuò)張速度較慢。這表明小城市在快速擴(kuò)張階段，其GDP規(guī)模也隨之快速擴(kuò)張，當(dāng)小城市發(fā)展到一定階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度會(huì)放慢，此時(shí)更需要加快產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平。二是從人口集聚來看，城市化進(jìn)程有待加快。人口的集聚是小城市培育的關(guān)鍵之一，從三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的情況看，建成區(qū)的人口集聚率仍然偏低。自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，嘉興農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移較多地強(qiáng)調(diào)“離土不離鄉(xiāng)”，較多地強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的“蓄水池”作用，忽視了中心城鎮(zhèn)的集聚功能。由于工業(yè)布局分散，產(chǎn)業(yè)層次較低，造成嘉興城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模偏小，使有限的資源得不到合理利用，削弱了中心城鎮(zhèn)對人口、產(chǎn)業(yè)的承載力。同時(shí)，外來人口的急劇增加和快速流動(dòng)也不利于人口的集聚，如姚莊鎮(zhèn)戶籍人口4萬，而外來人口已達(dá)到3萬，大量外來低成本勞動(dòng)力進(jìn)入試點(diǎn)鎮(zhèn)，影響了當(dāng)?shù)厝丝诩鄣恼Ｍ緩?。三是從居民人均收入來看，城鄉(xiāng)差異有擴(kuò)大趨勢。近年來，三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入均保持了兩位數(shù)增長，但城鄉(xiāng)收入的差距有擴(kuò)大態(tài)勢。從就業(yè)結(jié)構(gòu)分析，目前三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)就業(yè)人員比例均大于農(nóng)業(yè)占GDP的比重，這說明仍有相對較多的勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)主要集中于制造業(yè)、建筑業(yè)和部分商業(yè)和服務(wù)業(yè)，就業(yè)結(jié)構(gòu)的差異造成了收入水平的差異。一方面，農(nóng)業(yè)集約化、現(xiàn)代化發(fā)展水平較低，使得農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收不足；另一方面，三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的城市發(fā)育水平仍然偏低，產(chǎn)業(yè)集聚率不高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，影響了相關(guān)產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納渠道，導(dǎo)致農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)收入增長較慢。表三：三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)人均GDP及城鄉(xiāng)居民收入情況項(xiàng)目2010年2011年2012年上半年王江涇姚莊崇福王江涇姚莊崇福王江涇姚莊崇福GDP（億元）42.642.050.750.650.558.528.129.932.1人均GDP（元）533916129845000633387345650000352704272026000城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（元）245002800028000287003224932080151701800021184農(nóng)民人均純收入（元）139671597614360159881889116520896090399271（三）稅收負(fù)擔(dān)率和占財(cái)政收入的比重不平衡，小城市財(cái)力保障有待提升。隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)張，三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)政收入、稅收收入和宏觀稅負(fù)也呈逐年上升態(tài)勢，鎮(zhèn)級財(cái)政初步形成了以稅收為主體的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，但對小城市培育的保障能力仍顯不足。一是稅收占GDP的比重不斷提高，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平負(fù)相關(guān)。據(jù)浙江省發(fā)展與改革研究所的數(shù)據(jù)分析表明，全省27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中，人均GDP水平最低的5個(gè)鎮(zhèn)稅收負(fù)擔(dān)高于27個(gè)鎮(zhèn)的平均值，而人均GDP最高的5個(gè)鎮(zhèn)稅收負(fù)擔(dān)低于27個(gè)鎮(zhèn)的平均值，形成了明顯的稅收負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平倒掛的現(xiàn)象。從嘉興三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的人均GDP、宏觀稅負(fù)及地方可用財(cái)力分析，宏觀稅負(fù)較高的王江涇鎮(zhèn)，其地方可用財(cái)力明顯低于姚莊鎮(zhèn)和崇福鎮(zhèn)；而宏觀稅負(fù)最低的姚莊鎮(zhèn)，其人均GDP明顯高于其他兩個(gè)鎮(zhèn)。這說明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的小城市稅收負(fù)擔(dān)相對較重。二是稅收占財(cái)政的比重相對合理，但各級財(cái)政對小城市的支持力度相對不足。小城市試點(diǎn)培育三年計(jì)劃實(shí)施以來，省、市層面均出臺了對試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)力扶持政策，如省政府在《關(guān)于開展小城市培育試點(diǎn)的通知》中明確，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步理順縣（市、區(qū)）與試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)力分配關(guān)系，建立小城市培育試點(diǎn)專項(xiàng)資金，并鼓勵(lì)縣（市、區(qū)）政府加大對試點(diǎn)鎮(zhèn)的稅費(fèi)支持力度。嘉興市出臺了小城市財(cái)政管理改革的意見，決定加大財(cái)力下沉，下放小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行地方財(cái)政收入，提高城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)等專項(xiàng)收入的鎮(zhèn)分成比例；自2011年起對在試點(diǎn)鎮(zhèn)新辦的大型商貿(mào)企業(yè)，自營業(yè)當(dāng)年度起三年內(nèi)，其繳納的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅地方留成部分全額返補(bǔ)；對在試點(diǎn)鎮(zhèn)新辦的金融保險(xiǎn)企業(yè)，自營業(yè)當(dāng)年度起三年內(nèi)，營業(yè)稅地方留成50％部分返補(bǔ)等。但這些政策針對的僅是新辦金融保險(xiǎn)業(yè)、大型商貿(mào)企業(yè)，政策的范圍過于狹窄，其作用在短期內(nèi)不能立即顯現(xiàn)。而在小城市培育初期，除了給予專項(xiàng)資金扶持外，更應(yīng)該加快建立稅基穩(wěn)定的一級財(cái)政體制，適當(dāng)擴(kuò)大對試點(diǎn)鎮(zhèn)的稅收分成和轉(zhuǎn)移支付力度。表四：三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)宏觀稅負(fù)及財(cái)政稅收結(jié)構(gòu)情況項(xiàng)目2010年2011年2012年上半年王江涇姚莊崇福王江涇姚莊崇福王江涇姚莊崇福GDP（億元）42.642.050.750.650.558.528.129.932.1財(cái)政總收入（億元）5.073.307.606.365.189.523.763.34.88其中：地方財(cái)政（億元）0.921.281.801.271.903.300.641.201.19稅收收入（億元）5.072.904.646.364.746.223.763.003.69其中：國稅收入（億元）3.91.73.164.763.434.012.652.002.42稅收占GDP的比重（％）11.906.919.1512.579.3910.6313.3410.0311.49三、稅收在試點(diǎn)小城市產(chǎn)業(yè)培育中的作用及缺陷小城市培育是城市化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)，而產(chǎn)業(yè)的支撐是小城市培育的基礎(chǔ)。從全省27個(gè)小城市試點(diǎn)來看，這些試點(diǎn)鎮(zhèn)大都是以塊狀經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以特色化產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶發(fā)展起來的，并且仍處于工業(yè)化帶動(dòng)城市化的初級階段。這個(gè)階段也是塊狀經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)集聚提升、服務(wù)業(yè)起步發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化集約發(fā)展的關(guān)鍵階段，其中稅收對產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用顯得尤為重要。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，包括美國在內(nèi)的許多國家都在小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中給予了諸多稅收優(yōu)惠。如美國亞利桑那州不征存貨稅和法人專利稅，并對以該州為基地的企業(yè)免征紅利所得稅；愛達(dá)荷州實(shí)行低稅率政策，對在該州內(nèi)的新投資給予3％的稅收優(yōu)惠；蒙大拿州對新創(chuàng)辦企業(yè)最初五年的財(cái)產(chǎn)稅減半征收。法國為扶持老工業(yè)區(qū)發(fā)展，通過對行業(yè)稅、勞工稅、不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅、公司稅、所得稅等稅收不同程度和時(shí)間的減免來吸引外來企業(yè)進(jìn)入老工業(yè)區(qū)；埃及則規(guī)定凡在衛(wèi)星城落戶的企業(yè)，在10年內(nèi)免收海關(guān)稅和企業(yè)所得稅。這些政策在各國的城市化進(jìn)程中特別是城市化的初級階段發(fā)揮了極其重要的促進(jìn)作用。從我國現(xiàn)行的稅收政策來看，稅收優(yōu)惠政策正逐步向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠轉(zhuǎn)變，但尚未形成完備的政策體系，其中在支持小城市培育發(fā)展方面還沒有特定的政策優(yōu)惠，稅收的政策作用有待進(jìn)一步完善。（一）對專業(yè)化園區(qū)的政策支持力度不足，不利于小城市特色產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)的特色化是嘉興的三個(gè)試點(diǎn)小城市的生命力所在，而產(chǎn)業(yè)的集聚需要相應(yīng)的空間和平臺。相對于市域和縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，試點(diǎn)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚的載體一般為專業(yè)化園區(qū)，其定位就是小城市賴以發(fā)展的塊狀經(jīng)濟(jì)，如崇福鎮(zhèn)的皮草產(chǎn)業(yè)園、王江涇鎮(zhèn)的南方紡織市場等。當(dāng)專業(yè)化園區(qū)發(fā)展到一定水平，將形成并發(fā)揮其集聚、孵化和輻射功能，進(jìn)而帶動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展，為小城市化集聚有效的資源。如崇福皮草產(chǎn)業(yè)園以市場為龍頭，規(guī)劃通過5-10年的發(fā)展，建設(shè)成為集產(chǎn)品交易、商務(wù)、服務(wù)、設(shè)計(jì)、展示、物流、文化、休閑于一體的商旅文化產(chǎn)業(yè)綜合體，為崇福鎮(zhèn)1500余家皮草企業(yè)提供更大的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展空間。在這個(gè)過程中，稅收支持十分重要。但我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策缺乏針對專業(yè)化園區(qū)的支持：一是對園區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)的減稅力度不足。塊狀經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)就是中小企業(yè)眾多，但現(xiàn)行減稅政策在流轉(zhuǎn)稅方面僅將起征點(diǎn)提高到2萬元，所得稅方面僅對年納稅額6萬元以下的企業(yè)減半減半征收所得稅，受惠面過于狹窄，不利于中小企業(yè)做大做強(qiáng)。二是對園區(qū)內(nèi)企業(yè)投資的優(yōu)惠不足。除對企業(yè)投入的生產(chǎn)設(shè)備給予增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣外，沒有對企業(yè)投資改造給予相應(yīng)的所得稅抵免優(yōu)惠，不利于企業(yè)擴(kuò)大投資和技術(shù)更新改造。三是對園區(qū)內(nèi)提供技術(shù)支持、融資服務(wù)、信息咨詢、市場開拓、人才培訓(xùn)等生產(chǎn)性配套服務(wù)，缺乏相應(yīng)的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅優(yōu)惠，不利于吸引更多的同行業(yè)企業(yè)集聚。（二）對農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的支持力度不足，不利于小城市服務(wù)業(yè)發(fā)展。非農(nóng)就業(yè)是小城市人口集聚的一個(gè)主要途徑，也是推進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。但目前，我國現(xiàn)行促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)的優(yōu)惠政策主要是針對殘疾人安置和失業(yè)就業(yè)人員再就業(yè)的，這些政策一方面優(yōu)惠的額度太小，如安置殘疾人僅給予每人明年不超過3.5萬元的增值稅返還和殘疾職工工資100％加計(jì)扣除；對符合條件的企業(yè)當(dāng)年度新招用持就業(yè)失業(yè)登記證的人員，在三年內(nèi)給予定額依次扣減營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加和企業(yè)所得稅，浙江省扣減定額為每人每年4800元，這對企業(yè)安置就業(yè)的吸引力不大。另一方面是優(yōu)惠的面太窄，把大量的失地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)排除在外，而試點(diǎn)鎮(zhèn)的絕大部分企業(yè)首先吸納的就是周邊農(nóng)民，這些企業(yè)在農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)方面發(fā)揮著極其重要的作用，卻不能享受到相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，這不利于小城市的人口集聚。同時(shí)，在浙江省出臺的小城市培育試點(diǎn)意見中對服務(wù)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠力度也不足，僅鼓勵(lì)縣（市、區(qū)）政府對試點(diǎn)鎮(zhèn)新辦的大型商貿(mào)企業(yè)自營業(yè)當(dāng)年度起三年內(nèi)，實(shí)行房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅地方分成部分按收入級次予以全額撥補(bǔ)。但從試點(diǎn)鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)際來看，一方面，縣、鎮(zhèn)兩級政府的財(cái)力畢竟有限，對大型商貿(mào)企業(yè)的財(cái)政返還力度不夠；另一方面，其服務(wù)業(yè)仍處于起步階段，大型商貿(mào)企業(yè)屈指可數(shù)，更多的是中小批發(fā)零售企業(yè)以及餐飲、住宿、生態(tài)旅游等，這些中小服務(wù)業(yè)企業(yè)由于門檻低、起步快，正逐漸成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)的首選，其在初創(chuàng)時(shí)期更需要稅收優(yōu)惠政策的扶持。（三）對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支持力度不足，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化集約發(fā)展。在小城市的發(fā)展中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集約化發(fā)展是一個(gè)趨勢。浙江省出臺的小城市培育試點(diǎn)意見明確指出，在發(fā)展小城市經(jīng)濟(jì)中，除了要發(fā)展服務(wù)業(yè)、推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集群外，還要大力發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、旅游觀光農(nóng)業(yè)，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。嘉興的三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展上已形成了一定的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，如姚莊大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，先后被授予“浙江省黃桃之鄉(xiāng)”、“中國番茄之鄉(xiāng)”、“中國蘑菇之鄉(xiāng)”，王江涇鎮(zhèn)充分利用濕地資源，開發(fā)濕地農(nóng)業(yè)和文化生態(tài)旅游，全力打造“濕地新城”。但從現(xiàn)行的稅收體制來看，在支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化集約化發(fā)展方面仍存在著較大缺陷。一是增值稅稅制缺陷，增值稅的鏈條沒有延伸至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)資料進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)前各加工環(huán)節(jié)的增值稅稅額得不到抵扣，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的稅負(fù)較重，不利于農(nóng)民增收。二是現(xiàn)行政策對農(nóng)民自產(chǎn)自銷農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)免征增值稅，雖已延伸至農(nóng)村專業(yè)合作社，但沒有將稅收優(yōu)惠的范圍延伸至農(nóng)產(chǎn)品深加工領(lǐng)域，使得農(nóng)產(chǎn)品深加工和初加工企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)不平衡，不利于提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。三是現(xiàn)行優(yōu)惠支持主要針對國家重點(diǎn)龍頭企業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品初加工，為數(shù)眾多的中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)無法享受優(yōu)惠，不利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力。四是對旅游觀光農(nóng)業(yè)缺乏應(yīng)有的稅收支持，影響到了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)意愿。四、著眼小城市長遠(yuǎn)發(fā)展完善相關(guān)財(cái)稅政策的建議小城市的發(fā)展離不開財(cái)稅政策的支持，但現(xiàn)行的財(cái)稅體制仍存在著一定的缺陷。著眼于小城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)稅體制改革，在財(cái)政稅收政策導(dǎo)向上要充分體現(xiàn)對人口與產(chǎn)業(yè)集聚、加快工業(yè)化與城市化、發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)與培育新增長極的激勵(lì)和支持，同時(shí)充分考慮人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。（一）加快增值稅擴(kuò)圍進(jìn)程，促進(jìn)試點(diǎn)小城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚。1994年的稅制改革，對工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)零售業(yè)征收增值稅，而對建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)其他行業(yè)征收營業(yè)稅。從18年改革實(shí)踐看，增值稅的“中性”效應(yīng)有效消除了貨物和勞務(wù)重復(fù)征稅的問題，使征收增值稅的行業(yè)GDP增長明顯好于征收營業(yè)稅的行業(yè)增長。因此，無論是從完善稅制的角度還是從促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，都應(yīng)加快推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍改革，消除現(xiàn)行稅制對服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約。今年1月1日起，上海率先在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實(shí)施“營改增”試點(diǎn)，新增了11％和6％兩檔稅率，有效降低了試點(diǎn)行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。但試點(diǎn)在促進(jìn)上海服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、壯大服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的同時(shí)，對周邊地區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展形成了一定的政策洼地，嘉興三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)更是首當(dāng)其沖。目前，中央已經(jīng)確定到年底前將增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)從上海擴(kuò)大到北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、廣東、湖北等8個(gè)省和直轄市，這將有效減輕上海試點(diǎn)的虹吸效應(yīng)，大大有利于嘉興三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)以及全市打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，更好地融入長三角區(qū)域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)一體化發(fā)展。（二）健全稅收優(yōu)惠政策體系，促進(jìn)試點(diǎn)小城市特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。特色產(chǎn)業(yè)是小城市發(fā)展的支撐。目前，嘉興三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)在謀求傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時(shí)，正逐步向先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，并更加注重產(chǎn)業(yè)鏈的延伸拉長和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這也是小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。在稅收優(yōu)惠政策的導(dǎo)向上，應(yīng)以提高園區(qū)集聚功能和資源要素配置效率為方向，強(qiáng)化對自主創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等的支持，并加大投資抵免、加速扣除、稅前列支等間接優(yōu)惠力度，以進(jìn)一步加快特色產(chǎn)業(yè)的集聚和產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。對光伏能源、精密機(jī)械等新興產(chǎn)業(yè)，要充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向作用，鑒于目前小城市的新興產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，應(yīng)更注重對科研開發(fā)、設(shè)備更新、風(fēng)險(xiǎn)投資和孵化期等環(huán)節(jié)的稅收扶持，促進(jìn)其科技創(chuàng)新能力和成果轉(zhuǎn)化。同時(shí)，加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)向生態(tài)建設(shè)的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化對節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用包括公共污水處理、公共垃圾處理、節(jié)能減排技術(shù)改造等方面的稅收政策支持，促進(jìn)小城市的可持續(xù)發(fā)展。（三）完善涉農(nóng)、就業(yè)等優(yōu)惠政策，促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。非農(nóng)就業(yè)是加快小城市進(jìn)程的重要路徑，按照配第—克拉克就業(yè)規(guī)律，勞動(dòng)力遷移分為兩個(gè)階段，即在滿足基本生存需求后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力會(huì)先從第一產(chǎn)業(yè)遷移到第二產(chǎn)業(yè)，當(dāng)收入水平進(jìn)一步提高后，再遷移到第三產(chǎn)業(yè)。在稅收政策上應(yīng)體現(xiàn)對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城市集聚的鼓勵(lì)和引導(dǎo)，對失地農(nóng)民就業(yè)