第一章公務(wù)員制度概述一、基本概念1、公務(wù)員指的是依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。2、公務(wù)員制度是指黨和國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行科學(xué)管理而建立的一套法律、法規(guī)和制度體系，即公務(wù)員制度是通過(guò)制定法律和規(guī)章，對(duì)公務(wù)員依法進(jìn)行管理的總稱。3、公務(wù)員管理體制指的是公務(wù)員管理權(quán)力的配置和劃分，公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及由此而構(gòu)成的公務(wù)員管理系統(tǒng)。4、公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)是指根據(jù)公務(wù)員管理事務(wù)需要而專門設(shè)置的組織，它代表國(guó)家或政府對(duì)公務(wù)員事務(wù)實(shí)施管理，以保證和幫助政府實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。二、重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題解析（一）在我國(guó)同時(shí)具備哪些條件才能稱作是公務(wù)員？1、依法履行公職。這是從職能上對(duì)公務(wù)員規(guī)定的條件，也是公務(wù)員最本質(zhì)的特征。按照這個(gè)條件，公務(wù)員必須是依照憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定從事公務(wù)活動(dòng)的人員，他們承擔(dān)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理等職能，通過(guò)履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)，為國(guó)家、社會(huì)和全體公民服務(wù)，通常也稱之為“人民公仆”；2、納入國(guó)家行政編制。行政編制的使用與國(guó)家的政治活動(dòng)密切相關(guān)，與國(guó)家行政預(yù)算有直接關(guān)系。公務(wù)員作為依法履行國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理等職能的人員，納入國(guó)家行政編制；3、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利。也即“吃皇糧”，由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)。（二）在我國(guó)哪些人員屬于公務(wù)員？1、中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織由中央組織、地方組織、基層組織三部分組成。黨的機(jī)關(guān)中的下列人員是公務(wù)員：（1）中央和地方各級(jí)黨委、紀(jì)檢委的領(lǐng)導(dǎo)人員；（2）中央和地方各級(jí)黨委工作部門的工作人員；（3）中央和地方各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作人員；（4）街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委機(jī)關(guān)的工作人員；2、人大機(jī)關(guān)的工作人員。我國(guó)人大組織包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常務(wù)委員會(huì)）。人管理，十多年來(lái)的實(shí)踐證明，公務(wù)員制度完全適用于政黨機(jī)關(guān)的干部人事管理。依法治國(guó)，首先是依法管理各級(jí)干部。如果不能將政黨機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員范圍，便會(huì)造成在我國(guó)的機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍中，一部分人實(shí)行依法管理，另一部分人的管理則無(wú)法可依。這將不利于依法治國(guó)方略的貫徹，不利于樹(shù)立法律和法治的權(quán)威。我國(guó)的機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍一直是一個(gè)統(tǒng)一的整體，如果政黨機(jī)關(guān)的工作人員不劃入公務(wù)員范圍，不利于對(duì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍實(shí)行統(tǒng)一政策和統(tǒng)一管理，不利于各機(jī)關(guān)之間的干部交流。綜上所述，將中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)工作人員劃入公務(wù)員范圍，不僅是可行的，而且是必要的。這是從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，從客觀實(shí)際出發(fā)作出的一個(gè)必然的選擇，也是維護(hù)和發(fā)展中國(guó)特色的政治體制的必要措施。公務(wù)員包括政黨機(jī)關(guān)工作人員，這是有中國(guó)特色的公務(wù)員制度的又一個(gè)重要特點(diǎn)。3、不實(shí)行“兩官分途”。西方國(guó)家公務(wù)員制度的一個(gè)特點(diǎn)是實(shí)行“兩官分途”?！皟晒佟奔凑?wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，或稱政務(wù)官和事務(wù)官。這樣一種制度安排，是與西方國(guó)家的政治體制和政黨制度相適應(yīng)的，既適應(yīng)了多黨競(jìng)爭(zhēng)輪流執(zhí)政的需要，又保證了國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性。我國(guó)的黨政干部根據(jù)管理體制可分為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和黨政機(jī)關(guān)干部。前者包括中央和地方各級(jí)黨委、紀(jì)委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員，黨委、政府、人大的工作部門或工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，也包括各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)成員。后者指上述各機(jī)關(guān)中的工作人員，包括擔(dān)任這些機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作人員。按照我國(guó)現(xiàn)行干部管理體制，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部除民主黨派領(lǐng)導(dǎo)成員外，一般都由各級(jí)黨委按干部管理權(quán)限推薦提名，由各級(jí)黨委及其組織部門管理。而黨政機(jī)關(guān)干部由各機(jī)關(guān)自行管理。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)實(shí)行選任制，但也有一部分實(shí)行委任制。黨政機(jī)關(guān)干部的職務(wù)則全部實(shí)行委任制。在我國(guó)的政治理念中，無(wú)論是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部還是黨政機(jī)關(guān)干部，都是人民的公仆，都必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。在選拔任用的條件上，根據(jù)不同的職位和所負(fù)的職責(zé)，對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、擔(dān)任較低領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和擔(dān)任較高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，在思想水平和工作能力方面的要求有所不同，但都實(shí)行德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt的標(biāo)準(zhǔn)和原則。無(wú)論是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部還是黨政機(jī)關(guān)干部，都把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，同樣，也都要求他們具備一定的專業(yè)知識(shí)和事務(wù)能力。機(jī)關(guān)干部也要講政治，領(lǐng)導(dǎo)干部也要懂事務(wù)，對(duì)他們沒(méi)有也不可能提出截然不同的標(biāo)準(zhǔn)要求和截然不同的選拔任用條件。與西方國(guó)家中主要通過(guò)多黨制、選舉制、議會(huì)制來(lái)承擔(dān)對(duì)政務(wù)類官員的選拔、管理、監(jiān)督功能不同，在我國(guó)，更多的是通過(guò)干部人事制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、管理、監(jiān)督。從我國(guó)干部管理的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和對(duì)機(jī)關(guān)干部的管理，在一些具體管理環(huán)節(jié)，例如任用方式、考核、交流、辭職等環(huán)節(jié)上有所區(qū)別。但這種區(qū)別是具體做法和具體要求的不同，而不是制度模式的不同。管理的基本原則和基本方法是一樣的。對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和黨政機(jī)關(guān)干部，完全可以適用同一套制度進(jìn)行管理，而不需要另創(chuàng)一套制度分別管理。更主要的是，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和黨政機(jī)關(guān)干部之間的交換任職是經(jīng)常的。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部主要來(lái)源于黨政機(jī)關(guān)干部，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿不再連任的，大部分仍然留在公務(wù)員隊(duì)伍中，繼續(xù)以擔(dān)任公職為職業(yè)，而并不是都要退出公務(wù)員隊(duì)伍。如果將這兩部分人截然分開(kāi)，互不貫通，勢(shì)必帶來(lái)一些難以克服的困難和矛盾，而不利于穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍。因此，在我國(guó)沒(méi)有必要?jiǎng)澐终?wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，而可以根據(jù)所任職務(wù)，對(duì)公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員作出區(qū)分。公務(wù)員法既要規(guī)范非領(lǐng)導(dǎo)成員的管理，也要規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)成員的管理。這一點(diǎn)，與西方國(guó)家的公務(wù)員制度和公務(wù)員法不同，是我國(guó)公務(wù)員制度的特點(diǎn)之一。（五）西方國(guó)家公務(wù)員制度具有哪些特點(diǎn)？1、政治中立。西方國(guó)家既要堅(jiān)持“政黨輪流執(zhí)政”，又要避免“政黨分贓”的腐敗現(xiàn)象，因而特別強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)類公務(wù)員得保持政治中立：必須忠于政府，不得帶有黨派傾向和其他政治傾向，不得參與黨派活動(dòng)，同時(shí)其管理也不受政黨干預(yù)；2、分類管理。西方國(guó)家公務(wù)員制度普遍實(shí)行“兩官分途”，“兩官”即將公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，或稱政務(wù)官和事務(wù)官。政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員在產(chǎn)生方式、任用條件、職責(zé)范圍和管理辦法等方面屬于兩種不同的類型，互相之間不能交替任職，因之稱為“兩官分途”。這樣一種制度安排，是與西方國(guó)家的政治體制和政黨制度相適應(yīng)的，既適應(yīng)了多黨競(jìng)爭(zhēng)輪流執(zhí)政的需要，又保證了國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性；3、公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)。公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則是在公務(wù)員制度中落實(shí)憲法規(guī)定的公民權(quán)的基本要求。作為國(guó)家人事管理的一項(xiàng)重要制度，在公務(wù)員制度的各個(gè)環(huán)節(jié)上都體現(xiàn)了該原則；4、功績(jī)制。功績(jī)制強(qiáng)調(diào)的是實(shí)實(shí)在在的工作成績(jī)，而不是年資高低、親疏關(guān)系、黨派關(guān)系等其他因素。它要求必須按照公開(kāi)考試的成績(jī)錄用公務(wù)員，必須按照工作的成績(jī)提升公務(wù)員；5、保障公務(wù)員權(quán)益。西方公務(wù)員制度都很重視保障公務(wù)員的合法權(quán)益。公務(wù)員除享有一般公民的權(quán)利以外，還享有保障公務(wù)員身份的特殊權(quán)利，主要包括：就職平等權(quán)、合理報(bào)酬權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)權(quán)、帶薪休假權(quán)、辭職權(quán)、申訴權(quán)等。（六）我國(guó)的公務(wù)員制度是如何加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督約束的？1、明確了公務(wù)員的義務(wù)和紀(jì)律，規(guī)范公務(wù)員的行為；2、加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的考核，通過(guò)定期考核和平時(shí)考核，促進(jìn)公務(wù)員不斷改進(jìn)工作，提高工作質(zhì)量和工作效率；3、確立了懲戒制度。公務(wù)員因違法違紀(jì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依法給予處分；4、規(guī)定了公務(wù)員的辭職辭退制度；5、對(duì)公務(wù)員的回避制度作了規(guī)定；6、對(duì)公務(wù)員辭職、退休后的從業(yè)限制作了規(guī)定。（七）我國(guó)的公務(wù)員制度是如何完善和強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)保障的？1、明確了公務(wù)員的權(quán)利；2、規(guī)定了公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)制度；3、在公務(wù)員的職務(wù)晉升上，注重工作實(shí)績(jī)，鼓勵(lì)公務(wù)員在工作崗位上勤奮努力工作；4、規(guī)定了公務(wù)員的培訓(xùn)制度，機(jī)關(guān)根據(jù)公務(wù)員工作職責(zé)的要求和提高公務(wù)員素質(zhì)的需要，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分級(jí)分類培訓(xùn)；5、規(guī)定了公務(wù)員的工資、福利和保險(xiǎn)制度以及退休養(yǎng)老制度；6、規(guī)定了公務(wù)員的申訴控告制度。當(dāng)公務(wù)員的權(quán)益受到侵犯的時(shí)候，公務(wù)員可以提出申訴控告，維護(hù)自己的合法權(quán)益。（八）我國(guó)是如何對(duì)公務(wù)員依法進(jìn)行管理的？1、要做到有法可依。嚴(yán)格按照公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員進(jìn)行管理，并盡快制定與公務(wù)員法相配套的若干法規(guī)，將有關(guān)法律具體化；2、要做到有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)。管理的主要內(nèi)容就是執(zhí)法，執(zhí)法必須嚴(yán)格，要通過(guò)各種執(zhí)法檢查，促使公務(wù)員法的落實(shí)；3、要做到違法必究。公務(wù)員法設(shè)專章規(guī)定了法律責(zé)任，對(duì)違反公務(wù)員法的，要依法糾正并追究相關(guān)人員的責(zé)任。（九）在實(shí)踐中，認(rèn)定公務(wù)員公務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)有哪些？1、職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。即機(jī)關(guān)工作人員根據(jù)法律賦予的職責(zé)權(quán)限實(shí)施的行為屬公務(wù)行為；2、時(shí)空標(biāo)準(zhǔn)。即機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)、履行職責(zé)的時(shí)間、地域范圍內(nèi)實(shí)施的行為通常都認(rèn)定為公務(wù)行為；3、身份標(biāo)準(zhǔn)。即在通常情況下，凡以機(jī)關(guān)工作人員的身份和名義實(shí)施的行為都是執(zhí)行公務(wù)的行為；4、目的