論中央對特別行政區(qū)授權(quán)與行使權(quán)責(zé)的行使

一、澳門特區(qū)高度自治權(quán)突出的人與地之間的矛盾是阻礙澳門經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要原因。為了緩解這一矛盾,向海拓展成為澳門多年來的解決對策。與香港不同的是,澳門特區(qū)并非成立當日即具有海域管轄面積,而是自2015年12月20日國務(wù)院頒布第665號令后,才具有85平方千米海域。在國務(wù)院令頒布后,澳門特區(qū)行政長官崔世安隨即向媒體表示,未來澳門填海將向中央申報因此,在填海造地問題上,澳門特區(qū)高度自治權(quán)以一種新的形式與中央管治權(quán)進行結(jié)合:中央政府調(diào)整澳門特區(qū)的行政區(qū)域,授予澳門特區(qū)海域管轄權(quán),但澳門特區(qū)向海拓展仍需上報中央。隨即帶來的問題是,第一,國務(wù)院透過國務(wù)院令的形式調(diào)整澳門特區(qū)行政區(qū)域是否合法?第二,國務(wù)院令中并無規(guī)定澳門特區(qū)在具有海域面積后,如若填海需要向中央人民政府申報,那么如何理解澳門的本地立法?申言之,中央全面管治權(quán)與澳門高度自治權(quán)有機結(jié)合的憲法角色應(yīng)當如何分配?澳門特區(qū)能否自行附加義務(wù)?本文擬以上述問題為出發(fā)點,探究中央全面管治權(quán)與澳門高度自治權(quán)有機結(jié)合的新范式。二、授權(quán)：調(diào)整澳門開發(fā)區(qū)的合法性(一)習(xí)慣水域范圍的規(guī)范依據(jù)《澳門基本法》在序言中開門見山,明確澳門包括澳門半島、氹仔島和路環(huán)島。在1993年3月31日第八屆全國人大會第一次會議通過的關(guān)于設(shè)立中華人民共和國澳門特別行政區(qū)的決定(以下簡稱《決定》)中,亦指出“澳門特別行政區(qū)的區(qū)域包括澳門半島、氹仔島和路環(huán)島”。因此,澳門特區(qū)區(qū)域的描述本身并沒有包括海域的部分。這與全國人大設(shè)立香港特區(qū)的決定中所使用的“以及所轄的島嶼和附近海域”完全不同?！稕Q定》第二條亦規(guī)定澳門特區(qū)的行政區(qū)域圖由國務(wù)院另行公布,但當時國務(wù)院公布的第275號令中也沒有對海域做出明確界定,只是模糊性地規(guī)范“澳門特別行政區(qū)維持澳門原有的習(xí)慣水域管理范圍不變”。但究竟何為習(xí)慣水域,不得而知。追根溯源,《澳門基本法》與《決定》中未規(guī)定海域是歷史原因?！墩雇叵愀劢缰穼l》中規(guī)定把九龍半島“舊界”以外的其余部分,即從深圳灣到大鵬灣的九龍半島,連同這兩個海灣的海面和二百多個島嶼租與英國,故香港的行政區(qū)域中包括了附近海域故依據(jù)中葡未有達成澳門邊界協(xié)議而否定澳門對其周邊海域的管理并不符合澳門的實踐需要,但承認澳門具有海域則損害了中國主權(quán)。因此,全國人大在解決該問題時,既堅持了維護國家主權(quán)的基本原則和立場,又做出了符合澳門實際需求的調(diào)整。首先,在《澳門基本法》和《決定》中明確澳門行政區(qū)域不包括海域。其次,在審查澳門原有法律時,亦因澳門不具有海域而沒有采納第6/86/M號法律(水域公產(chǎn)制度)為澳門特區(qū)的法律。透過上述兩點表明了澳門不具有海域的立場。另一方面,在《決定》中規(guī)范了“原有的習(xí)慣水域管理范圍不變”條款,回應(yīng)了澳門社會的實際需要。從本質(zhì)上而言,全國人大對于習(xí)慣水域的規(guī)范是對澳門特區(qū)的授權(quán),但從程度而言,其遠不及《澳門基本法》中的高度自治權(quán),而是一種基于高度自治權(quán)的延伸性權(quán)力內(nèi)容,具有強烈的附屬性。申言之,澳門特區(qū)所能夠管理的水域范圍應(yīng)當是其在治理過程中,由于相鄰關(guān)系而產(chǎn)生的權(quán)力與責(zé)任。也因此,澳門特區(qū)在習(xí)慣水域時期,必須和周圍地區(qū)進行商議,并在有利于生產(chǎn)、生活和公平合理的原則下進行。(二)維護特區(qū)內(nèi)進行區(qū)域性調(diào)整的法律基礎(chǔ)隨著經(jīng)濟社會進步,無論是中央政府,還是澳門政府,都意識到既有發(fā)展模式的弊端,要解決這一問題就需要拓展澳門的空間。除行政區(qū)域的調(diào)整外,中央亦透過授權(quán)租賃的方式,將橫琴島的土地用以促進澳門高等教育事業(yè)的發(fā)展。作為一種新型區(qū)域合作模式,特區(qū)租管地成為推動內(nèi)地與港澳實現(xiàn)雙贏、互惠、多元參與的重要路徑導(dǎo)向但該模式亦存在問題。第一,碎片化、零星式的授權(quán)使得澳門難以進行全局規(guī)劃,不利于整體利益實現(xiàn)。第二,特區(qū)租管地涉及地緣利益的分配與角逐,中央、其他省區(qū)市與澳門之間將面臨長期的合意過程。所以在必要時,國家需要對行政區(qū)域進行調(diào)整,確保地方作為政治主體的相對獨立性,形成資源的有效流動和利用,提升中央權(quán)威而行政區(qū)域的調(diào)整即會出現(xiàn)行政路徑與法律路徑兩種不同的模式。我國歷史上多是透過皇帝詔書的行政手段推行,奠定了行政區(qū)域調(diào)整的路徑依賴。但隨著社會利益的多元化,行政區(qū)域的調(diào)整手段更加需要科學(xué)性和民主性,需要發(fā)揮法制的公正優(yōu)勢,因此法律路徑成為當下發(fā)展的主流方向《憲法》第三十一條規(guī)定,國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定;第六十二條第十四項規(guī)定,全國人民代表大會具有決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度的職權(quán)。因此,特區(qū)是否設(shè)立、設(shè)立后采用何種制度都是全國人大的職權(quán)。盡管《憲法》第三十一條和第六十二條第十四項并未規(guī)定特區(qū)的區(qū)域劃分由何機關(guān)決定,但是按照文義解釋的一般方法,所謂決定特區(qū)的設(shè)立必然包括決定特區(qū)的具體區(qū)域,從而確保該建置的成功落實,否則空無的設(shè)立是沒有任何意義的。所以全國人大通過的《決定》具有確立澳門特區(qū)行政區(qū)域的法律依據(jù)。但在澳門特區(qū)成立后,其行政區(qū)域調(diào)整的法律依據(jù)則需進一步分析。《憲法》第三十一條、第六十二條、第六十七條、第八十九條并沒有規(guī)定關(guān)于調(diào)整特區(qū)區(qū)域的職權(quán)。從另一個角度而言,相關(guān)海域應(yīng)當是對廣東的區(qū)域進行調(diào)整,因此國務(wù)院有權(quán)進行。但僅依據(jù)《憲法》第八十九條,難以推斷出國務(wù)院有權(quán)直接將該調(diào)整的部分劃撥予特區(qū)。申言之,國務(wù)院僅能批準省、自治區(qū)、直轄市之間的區(qū)域劃分,當所涉及的區(qū)域一方為特區(qū)時,《憲法》本身并無授權(quán)。不過中央對特區(qū)除了具有管理、監(jiān)督等職能外,同樣不可忽視的是支持功能從授權(quán)的主體而言,既然所涉區(qū)域調(diào)整為澳門特區(qū),那么理應(yīng)由全國人大予以行使?！稇椃ā分幸?guī)定全國人大決定特區(qū)及其制度,《澳門基本法》第二條規(guī)定全國人大授權(quán)澳門特區(qū)依照本法實行高度自治,因此可以理解為“國家在必要時”對相關(guān)海域采取的制度進行了新的授權(quán)決定,并將原有的澳門特區(qū)和新的部分“設(shè)立”為澳門特區(qū)。而新的澳門特區(qū)依然適用《澳門基本法》所構(gòu)建的法律制度。至于《澳門基本法》序言中所述澳門的組成部分未包含海域,則可理解為是對原有澳門特區(qū)的描述。實踐中所采取的國務(wù)院令變更的模式建基于《決定》中全國人大對國務(wù)院的授權(quán)。然而該授權(quán)面臨的問題是授權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當僅為公布行政區(qū)域圖。換言之,國務(wù)院是按照全國人大的決定來做出具體說明,但本身不能調(diào)整行政區(qū)域的范圍,其應(yīng)當就所指澳門半島、氹仔島和路環(huán)島做出清晰的界定,否則國務(wù)院即具有調(diào)整特區(qū)行政區(qū)域的權(quán)力,這與全國人大的初衷相背離。全國人大有必要在適當時候及時制定相應(yīng)授權(quán)的法律文件。從長遠而言,未來不排除仍然需要調(diào)整特區(qū)行政區(qū)域或?qū)μ貐^(qū)的授權(quán)進行調(diào)整,如2018年就香港西九龍高鐵站運行問題中有關(guān)“一地兩檢”實踐中的核心法律問題就是對香港特區(qū)部分區(qū)域的授權(quán)變更。全國人大常委會最終以決定的形式解決了這一問題,但從法治的角度而言,中央應(yīng)當建立一套完整的制度。最為直接的辦法固然是修改基本法,不過缺乏可行性。其次亦可以制定中央與地方關(guān)系法,對于行政區(qū)域的調(diào)整進行法治化規(guī)范;或者透過全國人大及其常委會的決定,運用憲法慣例的方式對中央授權(quán)進行體系化的構(gòu)建。程序上應(yīng)當包括議案的提出、審議和表決,這不僅包含由國務(wù)院提出的可能,也包含由特區(qū)提出的可能,在合理論證的前提下予以審議。最終將有關(guān)授權(quán)制度置于人大制度的框架下。此外,根據(jù)設(shè)置基本法委員會的初衷,其在于對中央管理的事務(wù)或涉及中央和特區(qū)關(guān)系的事務(wù)發(fā)揮重要的溝通作用,也應(yīng)就調(diào)整行政區(qū)域問題向基本法委員會咨詢。三、有機結(jié)合：中央和經(jīng)濟特區(qū)的自動行使(一)中央與特區(qū)高度自治權(quán)的關(guān)系《憲法》第三條第四款規(guī)定,“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”,因此我國地方行政區(qū)域,無論是一般建制還是特殊建制都需要接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從權(quán)力配置的角度而言,中央對地方領(lǐng)導(dǎo)的正當性則來源于中央對地方的授權(quán)。充分發(fā)揮地方的主動性、積極性意味著中央將根據(jù)地方行政區(qū)域的自身特征設(shè)置其具體制度。除了特別行政區(qū)制度外,我國亦根據(jù)民族特征建立了民族區(qū)域自治制度。與此同時,遵從中央領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揮地方主動性與積極性也意味著中央與地方之間需要建立良好的互動關(guān)系。既要堅持“一國”之本,又要發(fā)揮“兩制”之利的關(guān)鍵是中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)既要有分工,又要有合作《澳門基本法》中對于中央監(jiān)督權(quán)的行使做出了多處規(guī)范,可以將其劃分為人事監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督兩個方面但傳統(tǒng)的中央與特區(qū)關(guān)系可能出現(xiàn)兩種問題。第一是中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)缺乏結(jié)合實踐。盡管《憲法》和基本法都對中央與特區(qū)地位進行了明確的規(guī)范,特別指出了特區(qū)是下轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域,中央對特區(qū)授予了廣泛而高度的自治權(quán),然而對于基本法中業(yè)已規(guī)范的中央監(jiān)督權(quán),卻較少予以行使和發(fā)揮。中央的自我謙抑是對特區(qū)高度自治權(quán)的充分保障,但過于謙抑可能出現(xiàn)的結(jié)果是二者關(guān)系結(jié)構(gòu)的模糊。一旦形成某種不當?shù)膽椫茟T例,那么強勢權(quán)力可能出現(xiàn)擴權(quán)和越權(quán)的風(fēng)險。第二是中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)的結(jié)合程度不高。既有的制度與實踐多關(guān)注于保障高度自治權(quán)的理論體系。然而單方的保障難以持久,權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性需要透過相互保障的建立來予以實現(xiàn)。申言之,中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)結(jié)合的規(guī)范基礎(chǔ)是第一層次,但兩權(quán)共同保障的結(jié)合機制則是第二層次,是法治化目標予以實現(xiàn)的核心要素。從發(fā)展順序而言,這包括了首先雙方要承認對方的權(quán)力,其次雙方要接受對方的權(quán)力,再次是雙方要配合對方行使權(quán)力(二)中央與特區(qū)的關(guān)系在澳門填海造地中,中央對澳門特區(qū)的新授權(quán)是展開權(quán)力結(jié)合的基石。在此基礎(chǔ)上,中央得對所授予的高度自治權(quán)行使監(jiān)督權(quán)。這包括了全國人大常委會透過《澳門基本法》第十七條對澳門立法會所通過的第7/2018號法律《海域管理綱要法》進行備案審查監(jiān)督。此乃第一層次上的中央與特區(qū)權(quán)力結(jié)合,與澳門特區(qū)的其他地方別無二致,保障了澳門特區(qū)的高度自治權(quán)。但另一方面,在國務(wù)院令調(diào)整澳門特區(qū)行政區(qū)域的文件中,并沒有在授權(quán)的同時附加相關(guān)的條件,申言之,有關(guān)澳門特區(qū)填海造地以及海洋功能區(qū)劃的報備都是在澳門特區(qū)的本地立法中予以明確的,是澳門特區(qū)高度自治權(quán)行使的結(jié)果。所以,從這個意義上而言,這是澳門特區(qū)主動透過自身立法權(quán)維護中央管治權(quán)、維護國家整體利益的重要體現(xiàn)。如果說中央政府與澳門特區(qū)政府在實踐中存在一定的非正式互動是促進中央管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)和諧化發(fā)展的隱形機制,那么澳門特區(qū)透過本地立法主動維系的做法則是一種顯性機制,是新時代下特別行政區(qū)制度的重要發(fā)展。其創(chuàng)新性就在于特別行政區(qū)高度自治權(quán)主動維護與保障中央管治權(quán),在于特別行政區(qū)正視與國家的憲制關(guān)系,將自身融入國家發(fā)展的整體格局。(三)澳門居民身份的憲制基礎(chǔ)在澳門特區(qū)具有海域管轄面積前,澳門特區(qū)如欲填海造地需要向中央人民政府報批,其正當性在于澳門特區(qū)并無特定海域管轄權(quán)。而在行政區(qū)域調(diào)整后,從既有的法律文件中可知,中央并無就此問題做出說明,主要是由澳門特區(qū)行政長官的承諾,并透過本地立法予以規(guī)范。這種“澳門自主+與內(nèi)地合作管理”的制度模式確立了澳門為管理主體,并以“與內(nèi)地合作”為原則,其重點在于澳門需忠實履行向中央政府的承諾,與內(nèi)地、香港水域管理制度均不相同從憲法理論上而言,作為傳統(tǒng)的單一制國家,我國地方行政區(qū)域的權(quán)力來自于中央。中央為了地方管治需要,對其進行相應(yīng)授權(quán)。因此對于中央未授予的權(quán)力,應(yīng)當由中央來行使。這是全面管治權(quán)理論的法理邏輯,其重要作用在于為區(qū)域法律合作提供法律基礎(chǔ),為解決區(qū)際法律沖突提供法律方法,也是高層次合作平臺的重要理論支撐從憲法條文上而言,《憲法》在序言中寫道,要推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展,第二十六條第一款則提出國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害的要求。上述兩項明晰了我國對生態(tài)文明發(fā)展的高度重視,并對生態(tài)文明的國家義務(wù)提出了憲制要求,國家必須對此進行法治化規(guī)范,從而確?？偰繕说膶崿F(xiàn)。根據(jù)《澳門基本法》第一條,作為中華人民共和國不可分離的部分,澳門理應(yīng)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的區(qū)域,并透過法治化的方式予以實現(xiàn)?！稇椃ā返诎耸艞l第六項進一步規(guī)定,國務(wù)院行使領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)。所以國務(wù)院需要對包括澳門特區(qū)在內(nèi)的整體進行生態(tài)文明建設(shè)的管理。填海造地除了工程建設(shè)等技術(shù)要求外,更重要的影響在于對生態(tài)環(huán)境的塑造。不恰當、不合理的填海造地很有可能造成重大破壞,產(chǎn)生對國家的不良影響。故國務(wù)院需要對填海造地進行法律規(guī)制,而規(guī)制的主要手段和方法就在于行政許可和審批。因此,雖然中央在相關(guān)法律文件中并未就澳門海域調(diào)整后的填海造地問題進行特別說明,尤其是沒有對許可審批的權(quán)限進行劃分,但根據(jù)全面管治權(quán)的理論,中央沒有對澳門授予填海造地的審批權(quán),意味著由中央保有。澳門特區(qū)透過第7/2018號法律《海域管理綱要法》規(guī)范填海造地的程序與職權(quán),實際上遵循了《憲法》中有關(guān)國務(wù)院的職權(quán)要求。與其說澳門本地立法規(guī)范了中央職權(quán),不如說澳門在用立法表達《憲法》對于澳門的實際效力,是其主動建立與中央全面管治權(quán)結(jié)合的憲制路徑,是《憲法》和《澳門基本法》共同構(gòu)成澳門特區(qū)憲制基礎(chǔ)的生動體現(xiàn),也是中央支持澳門發(fā)展的結(jié)果。從另一個角度印證則為根據(jù)《澳門基本法》第十七條,全國人大常委會需要對澳門特區(qū)制定的法律進行備案審查,如其認為《海域管理綱要法》不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款,則可以將其發(fā)回,令其失效。目前全國人大常委會未就該問題予以發(fā)回,這表明全國人大常委會肯定了澳門本地立法的相關(guān)內(nèi)容,說明澳門特區(qū)在填海造地審批權(quán)問題上主動構(gòu)建的結(jié)合機制符合《憲法》和《澳門基本法》的法治要求。所以,澳門特區(qū)主動構(gòu)建與中央管治權(quán)有機結(jié)合的法律基礎(chǔ)是《憲法》和《澳門基本法》。《憲法》中有關(guān)國家發(fā)展、中央國家機構(gòu)職權(quán)等諸多內(nèi)容為二者的結(jié)合提供根本性的憲法依據(jù)。而《澳門基本法》則對其中的具體制度進行了補充。對于《憲法》和《澳門基本法》中有明確法律依據(jù)的機制,澳門特區(qū)責(zé)無旁貸,是履行憲制責(zé)任的體現(xiàn)。但“一國兩制”與特別行政區(qū)制度并不能因此局限于上