從財政看統(tǒng)一王朝的經(jīng)濟增長與治理

從秦漢到民國，中國社會發(fā)展呈現(xiàn)出王朝的交替循環(huán)。國家經(jīng)歷了混亂和重復。文明形態(tài)建筑在物質(zhì)基礎之上,王朝循環(huán)也表現(xiàn)為一種經(jīng)濟過程。一、統(tǒng)一王朝的崛起及其利益(一)小農(nóng)文化決定國家的統(tǒng)一與穩(wěn)定古代中國經(jīng)濟,農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟居于主導,這種經(jīng)濟形態(tài)有社會統(tǒng)一與穩(wěn)定的內(nèi)在要求,中國統(tǒng)一王朝的反復形成與此種要求密不可分。以小農(nóng)經(jīng)濟為主導經(jīng)濟形態(tài)的古代中國社會,生產(chǎn)力落后和科技水平低下,小農(nóng)生產(chǎn)嚴重受縛于自然,靠天吃飯。在脆弱的小農(nóng)經(jīng)濟中,人民渴望有安定的社會環(huán)境作為生產(chǎn)的保障,而地區(qū)與國家統(tǒng)一,卻是社會安定的重要前提。為了經(jīng)受各種社會動蕩與經(jīng)濟因素的沖擊,及抵御自然災害的侵襲,社會和國家的統(tǒng)一成了中國歷史發(fā)展的必然歸宿與選擇。在小農(nóng)經(jīng)濟的基礎上,統(tǒng)一與穩(wěn)定也成為中國傳統(tǒng)文化的內(nèi)在要求,這種要求很快就成為國家一統(tǒng)的要求。小農(nóng)經(jīng)濟決定了小農(nóng)文化,小農(nóng)文化又決定了中央集權的大一統(tǒng)王朝文化。1對于中國大一統(tǒng)專制王朝的形成,治水社會理論作了解釋,魏特夫認為,古代特權文化都是治水文化,而治水社會形態(tài)主要起源于干旱和半干旱地區(qū),在此類地區(qū),人們只有利用灌溉,必要之時還要利用治水的辦法來克服供水不足或不調(diào),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能順利和有效維持。灌溉和治水工程,時刻需要大規(guī)模協(xié)作,紀律、從屬關系和強有力的領導是大規(guī)模協(xié)作的必然要求。要有效管理浩大的治水工程,必須建立遍及全國或至少覆蓋全國人口重要中心的組織網(wǎng)絡?？刂七@一組織網(wǎng)絡的人總是巧妙地行使最高政治權力,專制君主由此產(chǎn)生。2(二)統(tǒng)一朝的經(jīng)濟環(huán)境大一統(tǒng)王朝在經(jīng)濟方面有規(guī)模經(jīng)濟、外部經(jīng)濟與一般均衡經(jīng)濟的優(yōu)點。規(guī)模收益,表現(xiàn)為財稅方面,統(tǒng)一王朝疆域廣大,可使統(tǒng)治者在維持較低稅率的前提下,仍可獲取巨大的租稅總收入;外部經(jīng)濟,主要是交易成本降低,或是不明顯制度成本變?yōu)樨撝?這表現(xiàn)于度量衡、文字和車輛制式的統(tǒng)一,及交通的開辟和關卡的開放,這都有助于交易的進行與成本的降低。同時,對于有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的興修水力,統(tǒng)一王朝亦能帶來外部經(jīng)濟,因為,在分裂時期,對于涉及若干地域而難以和不可能興修的水利工程,在統(tǒng)一王朝中,卻可由中央政府統(tǒng)籌解決。中國歷史上的大型水利工程絕大部分是在統(tǒng)一王朝時期興建。統(tǒng)一的外部經(jīng)濟還體現(xiàn)在交通領域,王朝的漕運帶來了水運和陸運的便利;至于一般均衡經(jīng)濟,是指在大一統(tǒng)的情況下,擁有廣大的空間,只要經(jīng)濟趨于自由,則一般均衡遠較分疆裂土之時容易達成。此外,大一統(tǒng)條件下的經(jīng)濟的一般均衡還有另一層含義,即在統(tǒng)一中,區(qū)域經(jīng)濟可以互補,各區(qū)域可按照比較利益法則相互交易。3統(tǒng)一王朝經(jīng)濟上的收益,是推動中國走向統(tǒng)一的重要經(jīng)濟動因。(三)封建制向統(tǒng)一政權的轉(zhuǎn)變,為“家計財政”的出現(xiàn)提供了市場,是一個復雜的社秦統(tǒng)一中國后,中國的政治、社會及經(jīng)濟體制發(fā)生了巨變,首先,西周封建制度終結(jié),使中國政治趨于專制。從經(jīng)濟角度看,其實就是從競爭走向獨占,在專制體制下,人民失去了封建多元體制下享有的“用腳投票的權利”,而無所選擇只能逆來順受。同時,為加強統(tǒng)治而建立的官僚制度也加重了人民負擔;其次,大一統(tǒng)專制體制使整個社會走向管制,政治一統(tǒng)勢必導致“思想統(tǒng)一”,思想與言行也受到嚴重鉗制,整個社會都須“以上為意”;最后,大一統(tǒng)王朝使中國經(jīng)濟走向統(tǒng)制型經(jīng)濟,統(tǒng)治者往往強行干預人民的產(chǎn)業(yè)選擇,被秦統(tǒng)一后,中國逐步走向重農(nóng)抑商時代。漢代,則大量落實重農(nóng)抑商措施,產(chǎn)業(yè)競爭與經(jīng)濟自由受到嚴重干涉,西漢“七國之亂”其實就是中央政府管制經(jīng)濟與諸侯“經(jīng)濟自由”矛盾的產(chǎn)物。從封建制向統(tǒng)一王朝演變,沖擊了中國經(jīng)濟及經(jīng)濟結(jié)構。政治趨于專制,君主生活便走向侈糜,在財政上,表現(xiàn)為“家天下”的“家計財政”,非生產(chǎn)性“公共”開支與政府支出增加,這種非生產(chǎn)性公共支出并不具結(jié)構性投資意義,因生產(chǎn)性公共開支增加導致的國民生產(chǎn)乘數(shù)效應也無從談起;君主的侈糜開支,并非來自赤字預算——政府發(fā)行公債籌集的資金,而是來自賦稅徭役,這增加了人民負擔,打擊了生產(chǎn)性活動;與現(xiàn)代公共開支所需之物品與勞務均通過市場機制取得不同,君主侈糜開支通常通過掠奪獲取,前者所需越多,人民所得亦越多,而后者開支越大,財貨的正常生產(chǎn)與人民生活水平就越受干擾和減損。在專制王朝家計財政體制下,政府支出的增加,并不能刺激總需求和增加國民收入,而是壓抑總需求和減少國民收入。統(tǒng)制型經(jīng)濟還提倡公營事業(yè),公營事業(yè)往往扭曲資源分配而缺乏效率,統(tǒng)制經(jīng)濟或公營事業(yè)均可能導致官商勾結(jié),官吏本身亦因參與公營事業(yè)而貪瀆。在統(tǒng)一時期,政治趨向?qū)Ｖ?經(jīng)濟趨于統(tǒng)治,社會趨于管制,經(jīng)濟難有突破發(fā)展,統(tǒng)制經(jīng)濟諸多缺失的后果是,王朝運轉(zhuǎn)制度成本遞增、邊際收益遞減,且影響經(jīng)濟結(jié)構,為王朝崩潰和治亂循環(huán)埋下伏筆。大一統(tǒng)專制政體難以容忍獨立的政治和經(jīng)濟勢力,致力于削除封建邦國,也不容許工商業(yè)成長,使農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構中居于主導地位。由于缺乏工商活力,乃使中國長期處于靜態(tài)停滯的農(nóng)業(yè)社會,也難以負擔增長的人口。長期以來,大一統(tǒng)王朝使人民的生活水平僅維持在生存線水平,如遇社會波動或自然災害,人民勢必為生存鋌而走險,王朝治亂循環(huán)因而肇致。大一統(tǒng)王朝侈糜開支導致的沉重財政負擔,必須以改朝換代方式解除,任何一個王朝都不會自動退出歷史,武力解決不可避免,治亂循環(huán)更為明顯。二、公共物品的缺乏與王朝的混亂(一)向一切公眾受益的公共產(chǎn)品中國王朝走向崩潰之際,“公共產(chǎn)品”短缺是王朝統(tǒng)治危機最為嚴重的表現(xiàn)。公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對稱,亦稱“公共財貨”、“公共物品”。指能為絕大多數(shù)人共同消費或享用的產(chǎn)品或服務。如國防、公安、司法等方面所具有的財物和勞務,以及義務教育、公共福利事業(yè)等。它一般由政府或社會團體提供,具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性特點。這些特征,決定了不出資者也能受益,使人們都想讓他人出資出力而自己卻坐享其成。基于此,公共產(chǎn)品也可定義為:那些消費不具有排他性但收費存在困難的產(chǎn)品。為克服這種“白搭車”,最有效的辦法就是確立政府權威并向一切受益者征稅。因此,在任何社會中,政府都是必需的?？梢园颜闯墒窍蚱渚用裉峁氨Ｗo和公正”等公共產(chǎn)品,而以稅收作為報酬的組織。5大一統(tǒng)王朝與分裂的割據(jù)政權,都必須擔負為社會提供公共產(chǎn)品的社會經(jīng)濟職能。(二)統(tǒng)一政權的統(tǒng)治需要用經(jīng)濟之果“分久必合”產(chǎn)生大一統(tǒng)王朝是中國王朝體制的特征。公共產(chǎn)品的提供具有規(guī)模經(jīng)濟效益的原理和現(xiàn)象可解釋這一特點。一般情況,隨著統(tǒng)治區(qū)域的擴張,邊際收益呈遞增態(tài)勢,而邊際費用和成本卻增加甚少。如果增加的純收益能在各階層間恰當分配,將是整個社會的雙贏。這將增強統(tǒng)治者擴張的欲望,也會贏得被統(tǒng)治者對統(tǒng)一的支持。長久分裂后,總能由某一政權一統(tǒng)江山,重要原因在于統(tǒng)一王朝生產(chǎn)的公共產(chǎn)品具有規(guī)模經(jīng)濟效益而較為便宜,統(tǒng)一戰(zhàn)爭導致的規(guī)模收益也大于為此而付出的成本。此外,在割據(jù)分裂的長時段中,提供公共產(chǎn)品的公共部門在各地已被構建。統(tǒng)一王朝通過兼并戰(zhàn)爭建立時,只需推翻各割據(jù)政權的上層建筑,對統(tǒng)治機構和基層組織可直接接收,而毋需重構,所需的社會管制或治理成本大大降低。歷史中的“分久必合”趨勢,其機理正在于此。(三)秦、隋的制度變遷,使其與社會利益的沖突,為社會提供公共產(chǎn)品的來源,在一定的基礎上降低了經(jīng)濟發(fā)展的成本,三回顧歷史,秦、隋兩大統(tǒng)一王朝都通過兼并戰(zhàn)爭而建立,都亡于因統(tǒng)一戰(zhàn)爭引發(fā)的波及全國的“社會性起義”,都國祚不長。秦、隋雖是短命王朝,不過中國歷史上最大的基礎設施工程卻經(jīng)它們之手完成,它們提供了使全社會長期獲益的“公共產(chǎn)品”:統(tǒng)一的制度、安全防御體系、交通與運輸網(wǎng)絡。秦構建了統(tǒng)一的政治、經(jīng)濟、軍事和文化制度,修建了全國性交通網(wǎng)絡,并修建軍事防御體系長城;隋朝開挖京杭大運河,溝通南北經(jīng)濟,降低經(jīng)濟發(fā)展運輸成本。秦、隋實施了產(chǎn)生長期巨大收益的決策行為,不過卻難以承受決策帶來的巨大成本。從新制度經(jīng)濟學的視角看,組織的決策者在實施長期降低成本的行為時,決策行為引致的短期成本也須考慮,特別當組織實施強制性制度變遷時,制度變遷的短期成本是巨大的,并常伴隨著爆炸性的社會裂變,使當期組織不堪重負。強制性制度變遷的巨大收益往往為后人所獲,巨額費用卻由當期組織承擔。秦、隋對制度的結(jié)構性解構和建構,及實施的浩大工程,是對既有利益格局的顛覆,亦使自身擔負巨大成本,并導致不能提供當期社會所需公共產(chǎn)品及引起公共產(chǎn)品供給嚴重不足,從而激化社會矛盾。為社會提供公共產(chǎn)品并獲得稅收是國家和政府的基本職能,通過兼并而建立的王朝,在地方政權被消滅后,自然要向居民收取提供公共產(chǎn)品的報酬,并不會免除或減輕被統(tǒng)一地區(qū)的賦稅。為完成浩大的社會工程,還會加征賦稅。兼并王朝不僅難能給被統(tǒng)一地區(qū)帶來額外實際利益,且自身提供公共產(chǎn)品的能力亦大為減弱。通過兼并贏得統(tǒng)一的王朝在統(tǒng)治初期往往難以得到全國人民的支持,還會招致人民或強或弱的反抗。(四)起義被壓制,分裂劃分的局面歷史上,在波及全社會的“社會性大起義”之后,較大的力量中心形成,由其完成國家統(tǒng)一。西漢、東漢、唐、元、明,皆由“社會性大起義”造就?！吧鐣源笃鹆x”向來由社會各階層共同參與,起義領袖容易整合社會各階層力量,起義農(nóng)民、地主階級及知識分子,都能為其所用。在“社會性大起義”中,參加者無根本利害沖突,相互接受或融入對方并不困難。經(jīng)“社會性大起義”,造就統(tǒng)一王朝,緣由就在于此。與“社會性大起義”鑄就統(tǒng)一相對照,王朝末期的單純“農(nóng)民起義”都被鎮(zhèn)壓,并引致分裂割據(jù)。鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義的是專制王朝和地主階級的聯(lián)合力量。地主武裝借鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義極力擴充勢力,力圖重建秩序。在古代小農(nóng)經(jīng)濟社會中,農(nóng)民是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎力量。但靠鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義起家的軍事集團,與起義農(nóng)民根本對立,故不能直接利用起義的農(nóng)民。它們力量發(fā)展的每一步,都要付出高額代價,發(fā)展艱難,大都只能割據(jù)一方。在農(nóng)民起義被鎮(zhèn)壓后,虛弱的中央政府無力控制各地軍閥和恢復統(tǒng)一秩序,喪失了為全社會提供“安全“與”秩序”等公共產(chǎn)品的能力。在社會整合期,建立提供“安全”、“秩序”的全國性組織需要巨額的交易費用,而鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義起家的軍閥對農(nóng)民無號召力,無力建立提供公共產(chǎn)品的各級機構,也難能承擔建立全國性組織所需的交易成本。全國分裂割據(jù)的局面就此形成。農(nóng)民起義不能獲得成功,還有重要原因,即攻城掠地的農(nóng)民軍由于不能長期為當?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品,只能流動作戰(zhàn),很難建立穩(wěn)固基地,在其他武裝集團的聯(lián)合反撲下,而終走向失敗。黃巢與李自成的失敗就是例證。總之,能否有力量承擔建立統(tǒng)一政權所需的巨額交易費用,是形成“統(tǒng)一王朝”還是“分裂割據(jù)”的關鍵。三、土地全面落實及自耕農(nóng)發(fā)揮其作用公共產(chǎn)品短缺是中國王朝治亂分合循環(huán)的直接表現(xiàn)和原因。王朝既得利益階層給國家稅收帶來的巨額損失是導致公共產(chǎn)品短缺的主要原因。既得利益者掏空國家公共財政,使政府無力承擔提供公共產(chǎn)品的職責,從而摧毀王朝統(tǒng)治的基石。既得利益階層與國家公共財政之間的關系緊張向來是中國傳統(tǒng)社會的基本問題。審視歷代王朝晚期經(jīng)濟上出現(xiàn)的問題,有幾點癥候是共通的。稅收大量短缺。王朝定鼎之初,大都輕徭薄賦、與民休息而享有一段時間的安寧和繁榮。但由于缺乏有效的貨幣、商業(yè)及法律制度,好景都難能持續(xù),“盛世”、“中興”之后,在稅收提取量的增加或維持方面,及稅收制度的維護上,都很艱難,到王朝后期,國家都被嚴重的財政赤字所困。6自耕農(nóng)劇減。7王朝肇建之初,都會打破既有土地占有格局、按照人口重新平均分配土地,使“耕者有其田”。其結(jié)果是自耕農(nóng)階層的形成,這一階層在王朝初期構成農(nóng)民的大多數(shù)。但休養(yǎng)生息階段過去后,國家賦稅征收與日俱增,使自耕農(nóng)耕種土地的凈收益逐日銳減。由于難以承擔稅負的壓力,大量自耕農(nóng)拋荒棄地、或是將土地轉(zhuǎn)讓給大地主,自己最終淪為佃農(nóng)。8到王朝后期,自耕農(nóng)終淪為少數(shù),同時,流民數(shù)量激增,成為農(nóng)民起義軍的力量補充。土地嚴重集中?；蕶鄷r代,平均地權只是王朝初始時的景象。在農(nóng)業(yè)社會中,土地占有量是財富的標志。在一個權力統(tǒng)治財富的社會里,在專制政治下的“地主權貴二位一體”的社會體制中,與政治權力相勾結(jié)的大地主,通過對自耕農(nóng)的高利貨盤剝很快累積起龐大地產(chǎn),而自耕農(nóng)階層在逐日加重的徭役賦稅和高利貨的盤剝下,漸次失去土地而淪為大地主的附庸。王朝后期,占人口絕對少數(shù)的官僚和地主攫取了國家地產(chǎn)的大部分。9土地集中造成自耕農(nóng)減少,而自耕農(nóng)減少導致稅收不暢,而后者將直接導致公共財政的緊張和公共產(chǎn)品的匱乏。三者中,自耕農(nóng)減少最需關注,其始終伴隨王朝的盛衰,二者互為因果。傳統(tǒng)中國,農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的基礎,農(nóng)民是繳納稅賦的主體,自耕農(nóng)遞減必導致稅收和財政短缺,假如土地不被集中、自耕農(nóng)占農(nóng)民大多數(shù),國家稅收一般不會發(fā)生短缺,也能保持收支平衡。但由于沒有實現(xiàn)“數(shù)目字管理”,10使國家稅收不暢,難以保證稅收都能落實,此外,也難管理有權力背景的土地權貴。當自耕農(nóng)不堪稅負而喪失地權,土地被集中于豪強,在權貴庇護下,自成整體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,常使國家稅收制度失效。而破產(chǎn)農(nóng)民蔭庇于豪強,變成影戶,將影響國家賦稅、徭役和兵役。在傳統(tǒng)中國社會,自耕農(nóng)占人口總數(shù)的比重,是衡量社會經(jīng)濟生活運轉(zhuǎn)是否良好的試金石。但“自耕農(nóng)遞減律”無不貫穿每一王朝的盛衰。這與傳統(tǒng)中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟缺乏商業(yè)和市場機制的單一化及政治體制缺乏彈性密切關聯(lián)。不少朝代的最高統(tǒng)治者都看到了中國社會的基本問題,都曾致力于著手解決,但局限于小農(nóng)社會的經(jīng)濟政治條件,所有努力無不歸于失敗。每一代王朝在建制伊始都曾著手解決土地問題,平均地權,防止土地集中,努力保持自耕農(nóng)在人口總量中的主體地位,但最終結(jié)果,卻仍是自耕農(nóng)銳減、土地集中、稅負增加而公共財政短缺,如此反復。這正是新制度經(jīng)濟學家張五常所說的那種“按社會等級排序的社會”11所表現(xiàn)出的典型特征:政治經(jīng)濟體制開放性的缺乏、人的權力的不相等與人在法律面前的不平等,使形式上看起來利國利民的經(jīng)濟政策,不僅難以切實履行,更是惶論長久維持。對于依靠土地獲取主要經(jīng)濟來源的封閉性小農(nóng)社會,國家安寧依賴于土地平均,這是維持龐大自耕農(nóng)隊伍和國家稅收的關鍵。但等級性的政治制度又注定平均地權的經(jīng)濟安排不能貫徹始終。在稅收銳減和公共財政不足的情況下,維系王朝統(tǒng)治的官僚體系和軍隊將無法維持,王朝自身從體制上走向瓦解,而不堪盤剝的農(nóng)民揭竿而起,加上外族趁內(nèi)亂而武力相犯,經(jīng)內(nèi)外夾擊,王朝走向崩潰。四、土地關系的立法使土地私有制成為法律的管理基礎秦統(tǒng)一中國后,“使黔首自實田”,確立了形式上的土地私有制,承認農(nóng)民占有土地的權利。此后,私人占有土地只需向國家登記并繳納賦稅,就取得了合法的土地“所有權”。秦漢之后,土地“私有化”步伐加快,但國家對土地和土地上戶籍的控制從未放松,國家對土地有主宰權,對公私土地有“終極所有權”。在法權意義上,私人土地所有權是有限而不徹底與不完全的。12“中國皇權專制社會中的自耕農(nóng),在生活上,并沒有完整的私有制經(jīng)濟制度的支持,依然在國有制或王有制經(jīng)濟濃厚的社會框架中艱難度日,就實質(zhì)而言,自耕農(nóng)基本被束縛為‘國家佃農(nóng)’的性質(zhì)”。13自耕農(nóng)對土地只有占有、使用而非所有權。因為,“自由的土地私有權這一歷史形態(tài)是古典的古代和近代的土地所有權的形態(tài),而不是封建的土地所有權的形態(tài)”。14對于王朝的命運而言,這種土地所有制所造成的后果是嚴重的。在以農(nóng)為本的社會中,土地私有制在形式上的確立及在社會中成為支配形態(tài),預示著獲取地產(chǎn)是人們生活的最重要目標。由于中國土地私有缺乏近現(xiàn)代意義上的嚴格法律保障,土地或地契的獲取及土地私有的維持往往是憑借政治權力。在中國傳統(tǒng)社會中,土地關系發(fā)展的邏輯表現(xiàn)為:土地私有制的確立,導致地主及官僚追逐土地欲望的增強,地主與官僚憑借政治權力展開土地兼并,并依靠政治權力維持土地私有,造成政治特權階層土地私有制的事實。中國王朝治亂的結(jié)癥也正在這里。首先,在皇權社會中,土地兼并勢力并非是私人經(jīng)濟力量自然成長的結(jié)果,與純粹的土地買賣市場亦無關,而是政治經(jīng)濟特權的產(chǎn)物。土地兼并固然表現(xiàn)為土地買賣形式,但其背后總存在著某種具有支配性的權力背景,土地兼并只是權力對土地的掠奪,土地私有化,相當部分是經(jīng)權力掠奪而成。其次,凡是被兼并的土地,絕大部分是被隱占的。對土地的隱占又與對人口的隱占相聯(lián)系。結(jié)果是,絕大部分被兼并的土地,并不承擔賦稅和徭役,從而形成大量“法外”私有土地。因為兼并勢力可通過土地和人口的隱占,逃避國家的賦稅和徭役,從而使國家財政陷于困頓,也加重了人民負擔。相較之下,“蓋因國家費用增長具有很大的不可逆性,輕徭薄賦和減輕賦稅實難長久和可能,國家困于財用不足,不得不把由于土地和人口的隱占而脫漏的賦役,轉(zhuǎn)嫁給仍在自己控制下的人民,結(jié)果必然是使兼并者更加瘋狂地兼并和隱占土地和人口,造成惡性循環(huán)?！?5再次,土地集中于地主豪強,