中韓土地征收補(bǔ)償制度比較研究

補(bǔ)償制度是土地征用制度的重要組成部分?？茖W(xué)合理的補(bǔ)償制度有利于監(jiān)督和管理土地征用權(quán)的行使，保護(hù)被征用人的合法權(quán)益。韓國(guó)2002年將《土地征收法》和《關(guān)于公共事業(yè)用土地等的取得與補(bǔ)償法》合并為《土地取得補(bǔ)償法》,進(jìn)一步完善了土地征收補(bǔ)償制度。本文擬通過(guò)對(duì)中韓兩國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的比較研究,以期為完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度提供借鑒和啟示。一、中韓土地恢復(fù)原則的比較(一)關(guān)于被侵害人的補(bǔ)償韓國(guó)現(xiàn)行憲法第23條第3款規(guī)定,因公需要,對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)需征收、使用或限制及由此付的補(bǔ)償,均由法律規(guī)定,并應(yīng)支付正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。此即憲法所規(guī)定的征收正當(dāng)補(bǔ)償原則。但是正當(dāng)補(bǔ)償是一個(gè)不確定性的法律概念,關(guān)于何為正當(dāng)補(bǔ)償,韓國(guó)有完全補(bǔ)償說(shuō)和相當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)兩種觀點(diǎn)。完全補(bǔ)償說(shuō)認(rèn)為,對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是完全的補(bǔ)償。對(duì)此又有兩種觀點(diǎn):一是認(rèn)為損失補(bǔ)償是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償,因此應(yīng)按被侵害財(cái)產(chǎn)的市價(jià)、交易價(jià)格的客觀價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償;二是認(rèn)為損失補(bǔ)償?shù)哪康氖菍?shí)現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)的平等原則,因此要補(bǔ)償發(fā)生的全部損失,包括附帶損失。相當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)也有兩種觀點(diǎn):一是認(rèn)為依據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)一般觀念,在客觀上認(rèn)為公正、妥當(dāng)就可以;二是認(rèn)為原則上是完全補(bǔ)償,但作為例外,可以否認(rèn)完全補(bǔ)償。學(xué)界一般認(rèn)為,土地征收是在被征收人沒(méi)有歸責(zé)事由,完全是為公益而向被征收人賦課的特別犧牲,這種特別犧牲有違財(cái)產(chǎn)權(quán)保障原則和公共負(fù)擔(dān)平等原則,因此應(yīng)給被征收人完全補(bǔ)償,補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容也不限于被侵害財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值,還應(yīng)包括附帶的損失。之所以包括附帶損失,是因?yàn)檗D(zhuǎn)移費(fèi)、營(yíng)業(yè)損失等也是因?yàn)檫`反本人意圖的土地強(qiáng)制取得發(fā)生的損失。從韓國(guó)土地取得補(bǔ)償法規(guī)定的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,土地征收補(bǔ)償采取的是完全補(bǔ)償原則。(二)土地征收補(bǔ)償原則規(guī)定的是補(bǔ)償原則,不是補(bǔ)償原則我國(guó)2004年憲法修正案規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定實(shí)行土地征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹诋?dāng)時(shí)通過(guò)的憲法修正案中,特地刪除了草案中“并給予補(bǔ)償”前的逗號(hào),明確了“依照法律規(guī)定”同樣規(guī)范“補(bǔ)償行為”。這種表述要求土地征收必須“依法補(bǔ)償”,但“依法補(bǔ)償”并不是補(bǔ)償原則,因?yàn)槠渲皇且笠勒辗傻囊?guī)定進(jìn)行補(bǔ)償,強(qiáng)調(diào)的是立法者在制訂土地征收法律時(shí)必須規(guī)定補(bǔ)償,至于給予何種程度的補(bǔ)償則不明確;同時(shí)從比較法的角度來(lái)看,各國(guó)征收的補(bǔ)償原則有完全補(bǔ)償、充分補(bǔ)償、合理補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償?shù)仍瓌t,并無(wú)依法補(bǔ)償原則,因此我國(guó)憲法沒(méi)有明確規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t。比較兩國(guó)土地征收補(bǔ)償原則,不難發(fā)現(xiàn):我國(guó)憲法沒(méi)有明確規(guī)定土地征收的補(bǔ)償原則,這使得立法者擁有更大的自主權(quán)確定補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍偏窄,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且缺乏科學(xué)性。而韓國(guó)憲法明確規(guī)定了正當(dāng)補(bǔ)償原則,立法者在確定土地征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須遵循該補(bǔ)償原則,因此其補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)更具科學(xué)性和合理性。二、比較中韓土地征用補(bǔ)償和標(biāo)準(zhǔn)(一)韓國(guó)土地征用補(bǔ)償和標(biāo)準(zhǔn)1.公示地價(jià)格形成的前提對(duì)土地的補(bǔ)償是以協(xié)議成立或征收裁決當(dāng)時(shí)的價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn),即所謂時(shí)價(jià)補(bǔ)償。其標(biāo)準(zhǔn)是以事業(yè)認(rèn)定公告當(dāng)時(shí)的公示地價(jià)為基準(zhǔn),為了排除開(kāi)發(fā)利益,同時(shí)必須參考下列事項(xiàng)后評(píng)估的適當(dāng)價(jià)格:即“由于該公示地價(jià)在自基準(zhǔn)日至協(xié)議成立時(shí)或裁決時(shí)的相應(yīng)土地利用計(jì)劃或公益事業(yè)而使地價(jià)沒(méi)有變動(dòng)的地域地價(jià)變動(dòng)率,生產(chǎn)者物價(jià)上升率,及該土地的位置、形狀、環(huán)境、利用情況等”。2.轉(zhuǎn)移費(fèi)地面費(fèi)地上物件是被征收土地上的建筑物、工作物、設(shè)施、果樹(shù)或其他立木等。對(duì)于物件,原則上補(bǔ)償轉(zhuǎn)移物件所需的費(fèi)用。轉(zhuǎn)移費(fèi)是指保證物件原用處的前提下,把它轉(zhuǎn)移、移設(shè)、移植到公益事業(yè)施行區(qū)域以外地區(qū)所需的費(fèi)用。但物件轉(zhuǎn)移明顯困難或由于轉(zhuǎn)移而不能使用到以前的目的時(shí),所有者可以請(qǐng)求該物件的征收。另外,當(dāng)轉(zhuǎn)移費(fèi)超過(guò)該物件的價(jià)格時(shí),事業(yè)施行者可以請(qǐng)求該物件的征收。對(duì)該物件征收的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)考慮與同種物件附近的交易價(jià)格等的合理的價(jià)格。3.殘余地的征收(1)殘余地征收補(bǔ)償。由于征收屬于同一所有者的一塊土地的一部分,使殘余地明顯難以用于以前的目的時(shí),土地所有者可以請(qǐng)求事業(yè)施行者把整塊土地征收。(2)殘余地價(jià)格下降補(bǔ)償。由于征收屬于同一所有者的一塊土地的一部分,使殘余地的價(jià)格減少或出現(xiàn)其他損失時(shí),事業(yè)施行者應(yīng)當(dāng)根據(jù)差價(jià)計(jì)算方式計(jì)算補(bǔ)償金。(3)殘余地工程費(fèi)補(bǔ)償。由于征收屬于同一所有者的一塊土地的一部分,需要在殘余地上新建道路、溝渠、圍墻時(shí),應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償其所需費(fèi)用。4.測(cè)量和研究造成的損失的賠償在事業(yè)準(zhǔn)備或事業(yè)認(rèn)定后,事業(yè)施行者可以出入他人土地,進(jìn)行測(cè)量、調(diào)查、清除障礙物或試掘土地等,對(duì)因此造成的損失,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。5.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和企業(yè)廢除造成的損失事業(yè)認(rèn)定公告后,由于事業(yè)施行者全部或部分廢止、變更事業(yè),或由于事業(yè)認(rèn)定、裁決失效而使土地所有者或相關(guān)人受到的損失,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。6.土地?zé)o法發(fā)揮功能間接損失補(bǔ)償是指雖然土地、建筑物等沒(méi)有直接提供給公益事業(yè)使用,但因位于事業(yè)地區(qū)外的土地?zé)o法發(fā)揮原來(lái)的功能,對(duì)其所有者的損失進(jìn)行的補(bǔ)償。主要包括:(1)工事費(fèi)用補(bǔ)償;(2)對(duì)宅基地等的補(bǔ)償;(3)對(duì)建筑物的補(bǔ)償;(4)對(duì)少數(shù)殘存者的補(bǔ)償;(5)對(duì)工作物的補(bǔ)償;(6)對(duì)漁業(yè)損失補(bǔ)償;(7)對(duì)營(yíng)業(yè)損失的補(bǔ)償;(8)對(duì)農(nóng)業(yè)損失的補(bǔ)償。(二)土地規(guī)范和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低根據(jù)我國(guó)土地管理法的規(guī)定,征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi),征收其他土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)是耕地的前三年平均年產(chǎn)值(以下簡(jiǎn)稱年產(chǎn)值)的6至10倍,安置補(bǔ)助費(fèi)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算,其標(biāo)準(zhǔn)是每人為該耕地被征收前年產(chǎn)值的4至6倍,但每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前年產(chǎn)值的15倍。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。從兩國(guó)的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,我們發(fā)現(xiàn):一是我國(guó)土地征收的補(bǔ)償范圍明顯窄于韓國(guó)。我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍僅限于土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等與被征收客體有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上損失。不僅對(duì)那些難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的附隨損失未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?而且那些可以量化的財(cái)產(chǎn)上損失,比如殘存地?fù)p失、經(jīng)營(yíng)損失等通常所受的損失,也未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。二是我?guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,缺乏科學(xué)性,有些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不具體。以年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是考慮了被征土地的原有用途和原產(chǎn)值,沒(méi)有考慮土地本身的價(jià)值,更沒(méi)有考慮土地的預(yù)期收益,沒(méi)有科學(xué)依據(jù)。其規(guī)定的各種具體倍數(shù)也沒(méi)有科學(xué)依據(jù),而且倍數(shù)過(guò)低。同時(shí),對(duì)征收其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及地上附著物、青苗的補(bǔ)償和安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只作了授權(quán)規(guī)定而未作具體規(guī)定,這時(shí)常導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的層層降低,影響土地征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行,損害被征收人的合法權(quán)益。而韓國(guó)對(duì)土地補(bǔ)償采取的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是公示地價(jià),對(duì)地上物件征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與同種物件附近的交易價(jià)格等的合理的價(jià)格,這些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更具科學(xué)性,且明顯高于我國(guó)。三、中韓土地征收補(bǔ)償方式比較(一)體或其他公共團(tuán)體韓國(guó)土地征收以金錢補(bǔ)償為原則,例外規(guī)定了債券補(bǔ)償方式。當(dāng)事業(yè)施行者為國(guó)家、地方自治團(tuán)體或其他公共團(tuán)體時(shí),在以下情況下,可以采取債券補(bǔ)償方式:(1)土地所有者及相關(guān)人要求時(shí)。(2)不在該地區(qū)的土地所有者的土地或非業(yè)務(wù)用土地補(bǔ)償金超過(guò)3000萬(wàn)元。采取債券補(bǔ)償時(shí),為了正當(dāng)?shù)剡M(jìn)行補(bǔ)償,要把償還期限限定為5年以內(nèi),并支付定期存款滿3年以上的利息。(二)征地農(nóng)民的安置我國(guó)的土地征收補(bǔ)償原則上以金錢方式為之,如《土地管理法》第47條的規(guī)定。但在某些特殊情況下也使用其他方式,如農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、實(shí)物的產(chǎn)權(quán)調(diào)換、移民安置補(bǔ)償?shù)?。針?duì)農(nóng)民的安置問(wèn)題,《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定了以下補(bǔ)償方式:(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置。征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地,應(yīng)當(dāng)通過(guò)利用農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開(kāi)發(fā)整理新增加的耕地等,首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地,繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(2)重新?lián)駱I(yè)安置。應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件,向被征地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動(dòng)技能培訓(xùn),安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下,用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地,應(yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無(wú)地的農(nóng)民,納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,并建立社會(huì)保障制度。(3)入股分紅安置。對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地,在農(nóng)戶自愿的前提下,被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商,可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股,或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過(guò)合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。(4)異地移民安置。本地區(qū)確實(shí)無(wú)法為因征地而導(dǎo)致無(wú)地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的,在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶意見(jiàn)的前提下,可由政府統(tǒng)一組織,實(shí)行異地移民安置。從補(bǔ)償方式來(lái)看,兩國(guó)補(bǔ)償方式都存在局限性,都以金錢補(bǔ)償為原則,其他補(bǔ)償方式有限,韓國(guó)例外規(guī)定采取債券補(bǔ)償?shù)确绞?而我國(guó)盡管《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定了一些較為理想的安置方式,但其僅為“指導(dǎo)意見(jiàn)”,要在實(shí)踐中有效運(yùn)行尚需完善一系列相關(guān)制度。四、中韓土地承包糾紛解決機(jī)制的比較(一)補(bǔ)償數(shù)額無(wú)減在土地征收補(bǔ)償糾紛中,被征收人與征收主體的糾紛主要集中在補(bǔ)償數(shù)額上。對(duì)此糾紛,韓國(guó)提供了行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種手段。根據(jù)土地征收取得法的規(guī)定,當(dāng)事人對(duì)土地征收委員會(huì)有關(guān)補(bǔ)償數(shù)額的裁決不服的,可以在收到裁決書(shū)正本之日起30日內(nèi)向中央土地征收委員會(huì)申請(qǐng)異議,請(qǐng)求增減補(bǔ)償額。當(dāng)事人也可不經(jīng)異議申請(qǐng)程序,而直接提起行政訴訟中的當(dāng)事人訴訟,即如果訴訟提起人是土地所有者或相關(guān)人時(shí),以事業(yè)施行者為被告,如果訴訟提起人是事業(yè)施行者時(shí),以土地所有人或相關(guān)人為被告,這是因?yàn)橛嘘P(guān)補(bǔ)償金的數(shù)額爭(zhēng)議“不是公益性的問(wèn)題,而是對(duì)土地等的經(jīng)濟(jì)性評(píng)估問(wèn)題,因此,該法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)性當(dāng)事人,土地所有者與事業(yè)施行者,各自成為原、被告,這是解決問(wèn)題的理想方案”。(二)法律適用的依據(jù)我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第三款規(guī)定,“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施?！钡安脹Q”究竟是行政裁決還是行政復(fù)議,學(xué)界則有不同看法,一般認(rèn)為是行政復(fù)議。此規(guī)定實(shí)際上將政府裁決置于終局性裁決之地位,將司法救濟(jì)途徑拒之門外?？赡苷腔谶@一規(guī)定的出臺(tái),最高人民法院在1999年出臺(tái)的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》將1991年解釋中的“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的,可以依法提起行政訴訟”之規(guī)定予以廢止,這使得土地征收補(bǔ)償糾紛是否可接受司法審查缺乏明確的法律依據(jù)。兩國(guó)土地征收補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制有所不同,我國(guó)雖然提供了行政復(fù)議救濟(jì)方式,但沒(méi)有規(guī)定司法救濟(jì)途徑,這不能不說(shuō)