《行政強(qiáng)制法》解讀----南陽(yáng)師范學(xué)院法學(xué)院黃維

1988年，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)《行政強(qiáng)制執(zhí)行條例》的起草1996年，行政立法組啟動(dòng)《行政強(qiáng)制法》試擬稿起草1999年，人大法工委啟動(dòng)《行政強(qiáng)制法》草案起草2005年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議一審2007年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議二審2009年，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第10次會(huì)議三審2011年，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第20次會(huì)議四審2011年，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第21次會(huì)議通過一、《行政強(qiáng)制法》的立法過程

1.該法涉及公權(quán)與私權(quán)的平衡，此種平衡很難拿捏；2.學(xué)者和實(shí)務(wù)界對(duì)該法涉及的重大問題存在不同觀點(diǎn)和主張，存在較多爭(zhēng)議；3.立法機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)立法特別慎重，反復(fù)啟動(dòng)公民參與程序和學(xué)者專家論證程序

該法為什么經(jīng)歷了那么長(zhǎng)的立法過程？二、《行政強(qiáng)制法》的立法背景和目的（一）《行政強(qiáng)制法》的立法背景1.我國(guó)行政強(qiáng)制法律制度的形成和發(fā)展行政強(qiáng)制規(guī)定+行政強(qiáng)制法律救濟(jì)規(guī)定文件類別總數(shù)（件）比例涉及行政強(qiáng)制的文件數(shù)所占比例法律3143%3310.5%行政法規(guī)158415%714.5%部門規(guī)章846982%1451.7%合計(jì)10367100%24916.7%2.我國(guó)原有法律法規(guī)中行政強(qiáng)制的基本情況1949-1999年間涉及行政強(qiáng)制的規(guī)范性文件統(tǒng)計(jì)表現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)數(shù)量地方性法規(guī)設(shè)定的行政強(qiáng)制措施設(shè)定的行政強(qiáng)制措施總數(shù)有上位法依據(jù)的數(shù)量自行創(chuàng)設(shè)的數(shù)量北京市12339663828重慶市16630622438湖南省約20037512526陜西省13827///廣西省1643634258深圳市13717//無(wú)部分省市地方性法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施的情況表

“逝者已逝，眾惡徒已正法，然天下居廟堂者與處江湖者，當(dāng)以此為鑒，牢記生命之重，人權(quán)之重，民主之重，法治之重，無(wú)使天下善良百姓，徒為魚肉?！?/p>

“人之死，有輕于鴻毛者，亦有重于泰山者，志剛君生前亦有大志，不想竟以生命之代價(jià)，換取惡法之終結(jié)，其死雖難言為舍身取義，然于國(guó)于民于法，均可比重于泰山?！?/p>

以生命為代價(jià)推動(dòng)中國(guó)法治進(jìn)程，值得紀(jì)念的人——孫志剛。

2011年11月15日，河南項(xiàng)城市民政局組織了100多人的執(zhí)法隊(duì)，將已經(jīng)下葬一個(gè)月的張勛峰尸體挖走。六日后家屬才被告知尸體已被火化?！稓浽峁芾?xiàng)l例》第二十條規(guī)定：將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟模擅裾块T責(zé)令限期改正；拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行。《河南省殯葬管理辦法》第37條規(guī)定，“違反本辦法，具有下列行為之一的，由民政部門責(zé)令限期改正；拒不改正，可以強(qiáng)制執(zhí)行"

（二）《行政強(qiáng)制法》的立法目的1.明確行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)，解決設(shè)定權(quán)的“亂”

2.統(tǒng)一行政強(qiáng)制方式，解決種類繁多的問題3.規(guī)范行政強(qiáng)制程序，保障行政強(qiáng)制的公正4.完善申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行制度，解決執(zhí)行難5.規(guī)范行政強(qiáng)制主體，解決執(zhí)法隊(duì)伍的“濫”三、行政強(qiáng)制法的價(jià)值取向——需要平衡的幾種關(guān)系行政權(quán)與公民權(quán)的和諧共存行政權(quán)與司法權(quán)的良性互動(dòng)中央地方共享強(qiáng)制權(quán)設(shè)定公共利益與個(gè)人利益共同保護(hù)公正與效率并重2006年8月11日下午，海淀城管大隊(duì)海淀分隊(duì)副分隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng)和同事在中關(guān)村科貿(mào)電子商城北側(cè)路邊執(zhí)法時(shí)，依法扣押了在那里違法賣烤腸的崔英杰的三輪車。當(dāng)執(zhí)法人員將崔英杰的三輪車抬上執(zhí)法車，崔英杰手持小刀將刀刺入李志強(qiáng)的頸部，崔英杰隨后逃走。2007年4月10日上午在北京市第一中級(jí)法院宣判，該院以被告崔英杰犯故意殺人罪一審判處其死刑，緩期二年執(zhí)行，剝奪政治權(quán)利終身。崔英杰案

“不能因?yàn)槁愤厰傌溫毟F、無(wú)組織，就讓他們應(yīng)享有的這些基本權(quán)利處于混亂狀態(tài)，也不能用不斷變化的行政規(guī)劃來決定他們的基本權(quán)利?！痹诓枚ㄐ碌吕矧?qū)逐小販行為違憲的判決書里，印度最高法院如此寫道。在此之外，最高法院還否定了政府部門（以保障行人自由行走為名）隨意發(fā)起“清理小販”的行為，對(duì)以維護(hù)市容市貌為名的清理行動(dòng)施以嚴(yán)肅限制。印度小販：權(quán)利在前，市容在后四、行政強(qiáng)制的界定及行政強(qiáng)制法的適用范圍（一）行政強(qiáng)制的界定1.關(guān)于“二行為說”與“三行為說”二行為說：行政強(qiáng)制措施行政強(qiáng)制執(zhí)行三行為說：行政強(qiáng)制執(zhí)行行政上的即時(shí)強(qiáng)制行政調(diào)查中的強(qiáng)制2.關(guān)于“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”——是否有確定義務(wù)的行政決定和法定義務(wù)存在行政強(qiáng)制措施行政決定法定義務(wù)行政強(qiáng)制執(zhí)行（二）《行政強(qiáng)制法》的適用范圍第三條行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，適用本法。發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。五、行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施的基本原則（一）平衡原則：保障行政權(quán)有效實(shí)施，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)社會(huì)公眾權(quán)益與保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的統(tǒng)一、平衡。（二）比例原則：行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制（必要性、適當(dāng)性、比例性）打狗隊(duì)嚴(yán)陣以待（左圖）鬧市區(qū)內(nèi)出現(xiàn)禁狗標(biāo)志（右圖）

妥當(dāng)性殺狗是否足以達(dá)到上述目的必要性殺狗是否是達(dá)到上述目的的最小侵害手段均衡性殺狗對(duì)公民個(gè)人利益的干預(yù)是否超過實(shí)現(xiàn)上述目的所追求的公共利益黑河殺狗事件的法理分析（三）法定原則：行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序（四）教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則：實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合（先教育，后強(qiáng)制；目的達(dá)，不強(qiáng)制）（五）正當(dāng)法律程序原則：行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用強(qiáng)制為單位、個(gè)人謀利；實(shí)施行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)說明理由，聽取相對(duì)人陳述、申辯。（六）救濟(jì)原則：相對(duì)人不服行政強(qiáng)制，有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟，因違法強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償六、行政強(qiáng)制的種類與設(shè)定

（一）行政強(qiáng)制措施的種類1.限制公民人身自由；2.查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；3.扣押財(cái)物；4.凍結(jié)存款、匯款；5.其他行政強(qiáng)制措施。（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類1.加處罰款或者滯納金；2.劃撥存款、匯款；3.拍賣或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或財(cái)物；4.排除妨礙、恢復(fù)原狀；5.代履行（代執(zhí)行）6.其他強(qiáng)制執(zhí)行方式（三）行政強(qiáng)制的設(shè)定設(shè)定權(quán)配置的爭(zhēng)議問題：國(guó)務(wù)院及其部委應(yīng)不應(yīng)有行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)？地方應(yīng)不應(yīng)有行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)？地方如應(yīng)授予行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)，應(yīng)授予多大范圍？是應(yīng)由地方性法規(guī)設(shè)定還是地方政府規(guī)章設(shè)定？如二者都有設(shè)定權(quán)，如何分配？比較行政處罰與行政許可設(shè)定權(quán)的配置行政處罰設(shè)定權(quán)：國(guó)務(wù)院：可以行政法規(guī)設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。國(guó)務(wù)院部委：可以規(guī)章設(shè)定警告、罰款（限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定）。地方人大：可以地方性法規(guī)設(shè)定除限制人身自由、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。地方政府：可以規(guī)章設(shè)定警告、罰款（限額由地方人大常委會(huì)規(guī)定）。行政許可設(shè)定權(quán)：國(guó)務(wù)院：尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定所有法定范圍的行政許可；決定可設(shè)定臨時(shí)性行政許可。國(guó)務(wù)院部委：不得以規(guī)章設(shè)定任何行政許可地方人大：尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定除資格、資質(zhì)、企業(yè)、組織設(shè)立登記及其前置性行政許可以外的行政許可。地方政府：可以規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性行政許可（一年后失效或提請(qǐng)制定地方性法規(guī)）?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定的設(shè)定權(quán)配置

國(guó)務(wù)院：尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，或者雖已制定法律，但法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施，且法律規(guī)定特定事項(xiàng)由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款和應(yīng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。行政法規(guī)不得設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。國(guó)務(wù)院部委：不得以規(guī)章設(shè)定任何行政強(qiáng)制。地方人大：尚未制定法律，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場(chǎng)所、設(shè)施或財(cái)物、扣押財(cái)物兩項(xiàng)行政強(qiáng)制措施。

地方性法規(guī)不得設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。地方政府：不得以規(guī)章設(shè)定任何行政強(qiáng)制。其他任何規(guī)范性文件均不得設(shè)定任何行政強(qiáng)制。七、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制的程序（一）行政強(qiáng)制措施程序?qū)嵤┑囊话阋?guī)則：1.違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會(huì)危害的，可不實(shí)施強(qiáng)制。2.行政強(qiáng)制措施由法定行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，不得委托。但行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可實(shí)施與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。3.嚴(yán)循程序：報(bào)告批準(zhǔn)；2人以上實(shí)施；出示證件；通知當(dāng)事人到場(chǎng)（當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見證人到場(chǎng)）；告知理由、依據(jù)、權(quán)利和救濟(jì)途徑；聽取陳述申辯；制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄等（第18條）。4.緊急情況當(dāng)場(chǎng)強(qiáng)制24小時(shí)內(nèi)報(bào)告，補(bǔ)辦手續(xù)。（二）實(shí)施行政強(qiáng)制措施的具體程序1.限制公民人身自由的特別程序（第20條）2.涉嫌犯罪移送程序（第21條）3.查封、扣押的特別要求（限于涉案場(chǎng)所、設(shè)施或財(cái)物；不得重復(fù)查封；制作和交付決定書及清單；查封扣押期一般不超30日；不應(yīng)或不需查封扣押的應(yīng)立即解除；造成損失應(yīng)補(bǔ)償?shù)?。見?2—28條）

4.凍結(jié)的特別要求（只限法定行政機(jī)關(guān)實(shí)施；凍結(jié)存款匯款一般限30日，30日后不批準(zhǔn)延長(zhǎng)的應(yīng)作出解凍決定。見第29—32條