德國大型活動安保策略及其啟示

改革開放后，北京市經(jīng)歷了20多年的滄桑和巨大變化，成為經(jīng)濟(jì)全球化的重要交叉點，成為一個國際大城市。如何讓市民在享受大都市各種文化娛樂便利的同時確保安全,成為首都公安機(jī)關(guān)亟待進(jìn)行理論和實踐創(chuàng)新的課題。受北京市公安局委派,筆者于2004年赴德國柏林進(jìn)行了為期一年的專門警務(wù)考察。作為德國的首都,柏林的警務(wù)與北京具有許多可比性。柏林警察平均每年處置2250起游行示威,德國歷史上兩次舉辦奧運(yùn)會,目前正籌備2006年足球世界杯賽,這其中的經(jīng)驗、教訓(xùn)及其安保理念給我們以許多啟示。一、統(tǒng)一的專門化隊伍,培養(yǎng)專業(yè)的處置隊伍柏林市警察局將各種特殊警種和各種特種裝備資源進(jìn)行整合,將其統(tǒng)一歸屬于中心任務(wù)分局。如警備隊、犬隊、騎警隊、直升機(jī)梯隊、水警特種車輛隊(隸屬警備隊)等特殊隊伍,都被整合到中心任務(wù)分局中,由中心任務(wù)分局獨自完成或幫助各屬地分局完成各分局無法以自身資源處置的事件。通過資源的優(yōu)化配置,實現(xiàn)了大型活動處置的專業(yè)化,并形成了一支擅長處置大型活動的專門行動隊伍——警備隊。近年來,柏林每年的大型活動均在2000起以上(柏林對大型活動數(shù)量不做官方統(tǒng)計),尤以2003年為最多,共3000余起。要全面應(yīng)付所有大型活動,屬地分局將不堪重負(fù),社區(qū)正常管理將受到較大沖擊。因此,柏林早在上個世紀(jì)六、七十年代就有了警備隊的設(shè)置?，F(xiàn)在,柏林有警備一支隊和警備二支隊兩個支隊,歸中心任務(wù)分局管理。同時,德國上至聯(lián)邦有聯(lián)邦警備隊,下至分局有分局警備隊,甚至派出所也有由年輕警員組成的特別勤務(wù)臨時緊急警備隊,以應(yīng)不時之需。警備支隊對全市負(fù)責(zé),不受地域管理限制(一支隊和二支隊有不成文協(xié)定,在日常巡邏中,以南北為界),主要負(fù)責(zé)柏林市一級的大型勤務(wù),如重要國事訪問、節(jié)日、演唱會、集會游行、大型足球賽等,實行24小時備班制。在德國每個城市都有警備隊,其裝備由聯(lián)邦統(tǒng)一采購,統(tǒng)一配置,不僅裝備精良,更重要的是各警備隊在硬件上可兼容,在軟件即科目動作上也相一致,以滿足經(jīng)常性的勤務(wù)互助及協(xié)勤需要。這種專業(yè)的處置隊伍給我們兩點啟示。第一,采用這種機(jī)制,可以打破由于區(qū)與區(qū)之間的空間分割造成的勤務(wù)上的諸多不便。比如天安門地區(qū)的大型勤務(wù),往往涉及天安門、東城、西城、宣武、崇文五個區(qū)及治安總隊和武警警力的調(diào)度,輻射空間不大,卻在一定程度上形成了各自為戰(zhàn)的局面。雖然有天安門勤務(wù)臨時指揮部統(tǒng)一規(guī)劃,但一個人指揮其他四個人,是不能和一個人指揮自己的四肢相提并論的。所以,由一支統(tǒng)一的專門化隊伍處置大型勤務(wù),從各種執(zhí)法成本與效率來看,都是很合算的,也可以從根本上解決“邊緣交接”地帶互相推脫的尷尬局面。第二,處警能力和處置專業(yè)性的增強(qiáng)。作為警備隊,勤務(wù)訓(xùn)練的機(jī)會比處理日常警務(wù)的隊伍多得多,隊伍結(jié)構(gòu)也較之年輕,裝備較之精良,戰(zhàn)術(shù)較之專業(yè),大型勤務(wù)經(jīng)驗較之豐富。沒有固定日常警務(wù)任務(wù)及指標(biāo)的負(fù)擔(dān),上勤精力也較之集中。特別是在大都市,城市的大型防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi),要求北京以外的其他城市警察也參與支持。如果所有警備力量采取同一標(biāo)準(zhǔn)(技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、戰(zhàn)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)),那么互相兼容的問題就能迎刃而解。二、德國法上的保留中國傳統(tǒng)的社會治理模式在一定程度上造成了警方大攬大包的局面。其結(jié)果是,一方面,警方不堪重負(fù),天天疲于應(yīng)付,有時甚至出現(xiàn)一個民警在同一地點同時應(yīng)付兩個甚至三個勤務(wù)的現(xiàn)象;另一方面,警方介入過多,非角色行為過多,將矛盾轉(zhuǎn)向自身。比如一些民事商事糾紛,警方如果過分陷于其中,甲乙雙方的問題就變?yōu)榧追?、乙方和警方的問題。德國所有大型活動的主辦者都有義務(wù)通知屬地派出所。如果在街道舉行大型活動,還要向交通指揮中心遞交線路圖,再由指揮中心授予有保留性的許可。在許可中會明文提示,該許可是基于主辦方自身的責(zé)任授予的,也就是表明,當(dāng)出現(xiàn)傷亡損害事件后,不能基于該許可而歸責(zé)于柏林市政府/公共安全部門。德國警方的先禮后兵思維,在較大程度上利用了私法權(quán)利也就是主辦單位的民事權(quán)利,即讓財產(chǎn)所有人最大范圍行使并發(fā)揮其所有權(quán)內(nèi)涵中延伸出的外延權(quán)利。如舉辦方可以拒絕其不歡迎的人進(jìn)入,想進(jìn)入民事財產(chǎn)領(lǐng)地的人必須遵守內(nèi)部管理規(guī)定,舉辦人有權(quán)力并有義務(wù)對活動秩序進(jìn)行管理等等。如果搗亂者接受管理,則平安無事;如逾越該界限,就造成了違法事實,警方就有充足法律依據(jù)對其進(jìn)行管理。這種有所為有所不為的警務(wù)理念,節(jié)約了執(zhí)法成本,避免了不必要的糾紛。德國警方特別注重發(fā)揮私力安保力量的作用,注重上勤界限,在總預(yù)案中明確警方介入的“時機(jī)”,明確舉辦方的安保責(zé)任和雙方的配合。比如:2004年德國足協(xié)杯決賽當(dāng)天,上勤警力有480人(按照預(yù)案等級,因為沒有柏林本地甲A球隊參賽,所以采取的是中級預(yù)案),而德國足協(xié)雇傭的安保雇員(德文為ORDNER,即秩序維護(hù)者的意思)將近1000人。德國的私力救濟(jì)安保力量很發(fā)達(dá),比如,柏林公交總公司BVG就有自己的專門雇員,身著制服在地鐵或城軌站巡邏,維護(hù)秩序,有時還攜帶警犬;奧林匹克體育場每逢重大賽事,主要由組織者的私人保安力量進(jìn)行安檢和秩序維護(hù)。雖有大批警察前往,但警察是以中立和觀察者、震懾者的角度來防止違法犯罪行為或騷亂行為的發(fā)生。三、調(diào)查分析中心警情分析中心(LAGEZENTRUM)是柏林警察局的大腦和心臟,其主要工作方法和職責(zé)是對重大警情進(jìn)行分析,對重大案(事)件做出決斷,對情報進(jìn)行研判。警情分析中心的具體職能為:第一,對110重要警情進(jìn)行篩選,并決定是否上報局長;第二,接手重大勤務(wù)警務(wù)指揮;第三,作為柏林警局在高層政府機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦意義上的信息通信聯(lián)絡(luò)人及對話平臺;第四,警情分析中心是柏林有關(guān)內(nèi)政安全重要信息的收集和分析中心;第五,全權(quán)代理市局以局長名義進(jìn)行勤務(wù)指揮、決策、協(xié)調(diào);第六,負(fù)責(zé)全年警情總結(jié)和來年展望;第七,針對大型體育賽事特別設(shè)立體育賽事警情分析中心。柏林實現(xiàn)了接警、布警和重大警情分析參謀的剝離。警情分析中心的建立,是為了適應(yīng)城市和社會全球化、信息化的發(fā)展趨勢。作為警方的中樞機(jī)構(gòu),警情分析中心對各種警情進(jìn)行去粗取精、去偽存真、由表及里的透析工作,針對重大警情對各單位進(jìn)行決策指揮,對局領(lǐng)導(dǎo)和政府領(lǐng)導(dǎo)做出參謀。此外,還承擔(dān)聯(lián)邦層面與州之間以及柏林警局內(nèi)部的情報信息交換。大型活動無疑是警情分析中心關(guān)注的焦點。作為具體指揮執(zhí)行機(jī)構(gòu),大型活動現(xiàn)場指揮部一般由屬地分局牽頭。而分局需集中精力關(guān)注現(xiàn)場,其接觸面和輻射范圍有限,所以警情分析中心作為一級決策和情報信息機(jī)構(gòu),對所有與該大型活動有關(guān)的警情信息進(jìn)行評估,并以此為基礎(chǔ)對現(xiàn)場指揮部做出指示,但不插手指揮部具體的運(yùn)作與操辦。特別是當(dāng)活動中發(fā)生危機(jī)時,警情分析中心將啟動危機(jī)管理機(jī)制,協(xié)調(diào)各有關(guān)單位的危機(jī)處置,并有可能將其作為現(xiàn)場以外的總指揮中心。四、安全保障機(jī)制的三級指揮系統(tǒng)柏林警方在市局和6個分局都建立了首長指揮室,并配備了相應(yīng)設(shè)備。柏林警方認(rèn)為,首長指揮室一般都是基于緊急事件而開通的,所以指揮室內(nèi)的位置設(shè)置、布局等都是統(tǒng)一的,以便能保證現(xiàn)開現(xiàn)用,省去磨合的麻煩。在處置特殊大型活動和重大突發(fā)性事件時,警方一般成立三級指揮系統(tǒng)。第一級指揮系統(tǒng)為前線指揮系統(tǒng),在現(xiàn)場設(shè)立指揮部,由一線指揮員直接決定勤務(wù)的具體戰(zhàn)術(shù)和策略,提出解決問題方案。第二級指揮系統(tǒng)為警方高級指揮員組成的指揮系統(tǒng),一般設(shè)在案發(fā)地的屬地分局或市局的警情中心,一般不對前線指揮部在具體戰(zhàn)術(shù)上作出過多干涉和指示(因為前線人員都是處理問題的專家),而是在勤務(wù)方針和原則上作出指示,對前線提供的解決方案進(jìn)行審核和決策,對政治高層提供咨詢。第三級指揮系統(tǒng)為高層指揮系統(tǒng),一般設(shè)在市局警情分析中心或內(nèi)政安全部門的聯(lián)合指揮中心,由警方的高層領(lǐng)導(dǎo)和政府首腦及部門領(lǐng)導(dǎo)組成,主要對案(事)件從高層政治方面做出決策和考慮,一般不插手警方具體的操作過程。柏林警方的獨到之處是,德國人的理性思維也運(yùn)用在了安全保衛(wèi)的微觀處理上。例如,柏林市局指揮中心的聲像監(jiān)控處負(fù)責(zé)大型活動現(xiàn)場錄像的傳送,考慮不同層面指揮部門不同的特點和需求,他們將微觀角度(如某個小群體的動態(tài),某處個別的混亂)的畫面?zhèn)魉徒o現(xiàn)場處置指揮部,以使隱患盡快得到排除;把宏觀角度拍攝的場面(如直升機(jī)攝像)傳送給高層指揮部,從而盡量避免局部場面影響高級指揮員的整體和宏觀構(gòu)思。五、對部分外企的安全等級分類進(jìn)行嚴(yán)格的處置柏林警方從不同角度對各種大型活動進(jìn)行科學(xué)的評估分類,從而為警方的布警提供方向性指導(dǎo)。比如,柏林警方將足球比賽雙方的關(guān)系分為敵對型、競爭型、中性型、友好型四類,為警方的上勤規(guī)模做出提示。又比如,將球迷進(jìn)行分類:A類球迷為普通球迷,就是為觀球而來,他們的標(biāo)志是著俱樂部隊服,有組織前來,當(dāng)然還有偶爾買票看球賽不穿隊服的觀眾,這些人的暴力傾向基本可以排除;B類球迷叫做ERLEBNISORIENTIERT,也就是想要經(jīng)歷一些事情,有暴力傾向的球迷,他們的特征是球賽前很可能喝酒,酒后鬧事;C類球迷完全為暴力而來,他們的唯一目標(biāo)就是到場尋找暴力對象OPFER,而且他們往往為了在安檢時不被警察發(fā)現(xiàn)而被禁止入場,所以衣著外貌很普通,更不會喝酒,但他們有時會攜帶斗毆器械或護(hù)拳。再比如,對世界杯賽程進(jìn)行分類,柏林警方把2006年足球世界杯期間的警情從宏觀角度分為當(dāng)天在本地有比賽、當(dāng)天在其他城市場地有比賽、當(dāng)天無比賽三種類型,以此作為上勤警力的初級依據(jù)。借鑒柏林的做法,我們可以從多方面對上訪人員進(jìn)行分類,實施不同的處置措施;在奧運(yùn)會期間可以對各個國家的安全等級分類,采取不同的警衛(wèi)級別;在奧運(yùn)會期間結(jié)合分析每日賽況和每日警情,做出預(yù)警和布警等等。六、“我為主”的職業(yè)理念德國警察勤務(wù)一般由屬地分局或市一級警備隊牽頭,中、小勤務(wù)以屬地分局為主。其理由在于屬地分局熟悉情況、資源利用便利、與當(dāng)?shù)仃P(guān)系疏通等?！拔逡弧惫?jié)暴亂,全聯(lián)邦范圍都派員支持柏林,但柏林警方讓授助力量只完成守衛(wèi)型、儲備型任務(wù),跟控型、攻擊型任務(wù)由柏林警方自己完成,充分體現(xiàn)了以我為主的本地化理念。外地警方長途奔襲而來,體力上不如本地力量,地理位置、人文傳統(tǒng)方面也比較生疏;再者,案件真正的管轄權(quán)還是屬于本地警方。在我國,亞運(yùn)會安保已經(jīng)有外地警力參與援助,奧運(yùn)會時不僅將有外地警力前來,還將存在廣泛的國際警務(wù)合作。如何分配各方任務(wù),如何理性分配“角色”,也將是我們要考慮的問題之一。大型活動的開展,有時不是在固定地點,而是跨區(qū)進(jìn)行,如狂歡節(jié)、游行示威等。德國強(qiáng)調(diào)勤務(wù)牽頭單位的承繼性,即前后一致性。勤務(wù)延續(xù)過程中,一般不進(jìn)行指揮部結(jié)構(gòu)和人員的更改(一般情況下也不進(jìn)行搬遷),以避免信息的丟失和場面的失控。德國警方在街道節(jié)日活動和游行示威時,采用“終點/目的地原則”,即由目的地區(qū)的屬地分局負(fù)責(zé)由起點到終點整個勤務(wù)的牽頭工作,以此保證首尾貫通。與之相反,在發(fā)生重特大暴力刑事案件、嫌犯攜人質(zhì)逃跑時,原則上由案發(fā)地而不是嫌犯停留地警方負(fù)責(zé)牽頭工作。七、德國警察的高度關(guān)注警方在處置大型活動及重大案(事)件時,須注意把握輿論的導(dǎo)向。德國警方采取的是“主動”型媒體/公共關(guān)系工作方針,即通過緊跟勤務(wù)進(jìn)度的專業(yè)化的媒體服務(wù),爭取發(fā)布對外口徑的主動,從而發(fā)揮對輿論的導(dǎo)向作用,一來有利于勤務(wù)的進(jìn)展,二來保證公眾的合理知情權(quán),三來維護(hù)警方的形象和榮譽(yù)。在處置大型活動時,德國警方會根據(jù)實際情況設(shè)置固定的警務(wù)信息發(fā)布站或流動的新聞車,主動將警務(wù)活動置于媒體的視線之中,從而有效避免了媒體的失真報道和胡編亂造。在這點上,柏林市局外宣處處長格達(dá)施克女士很有感觸。她認(rèn)為,在媒體無孔不鉆的現(xiàn)代信息社會