南昌市城鎮(zhèn)低保住房保障問題研究

為了解決城市低收入家庭的住房問題，國務(wù)院近年來發(fā)布了一些文件，要求各地加快落實廉潔自律建設(shè)。江西省南昌市政府對廉租房的建設(shè)給予了大量的資金支持和政策扶持,近幾年僅城市住房公積金增值收益就累計為廉租房提供政策補貼2800萬元。2007年南昌市廉租房工作將重點放在擴(kuò)大覆蓋面上,對人均住房使用面積低于8m2(含8m2)的低保家庭,和家庭人均年收入5500元以下(含5500元)的低收入住房困難家庭,將保障其人均住房使用面積達(dá)10m2。今年南昌市已下達(dá)了新增2000戶廉租家庭的指標(biāo),而且將繼續(xù)追加對廉租房建設(shè)的配套資金。此舉還得到了國務(wù)院和建設(shè)部的肯定和表揚。但是在欣喜之余,我們也看到南昌市在廉租房體系的建設(shè)過程中仍有許多尚待完善之處,其中如何完善廉租房融資模式,以保證廉租房事業(yè)健康、有序發(fā)展,就是一個十分重要且急需解決的重要課題。1目前，南昌農(nóng)村保險投資模式為2003年,《南昌市城市廉租房制度實施細(xì)則(試行)》明確了南昌市廉租房建設(shè)的資金來源。具體包括以下幾個方面:1.1規(guī)范階段,確保材料上的社會救濟(jì)廉租房政策是國家為解決低收入家庭的住房問題所采取的社會保障措施。南昌市堅持“財政主導(dǎo)、資源整合”的原則,多方籌措廉租房投入資金,對改善困難家庭住房條件,促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展起到了積極的作用。自1997年起,南昌市采取租金核減、租金配租和實物配租三種形式,建立了廉租住房制度,每年為13000多戶社會救濟(jì)對象減免住房租金700多萬元,累計為2428戶“雙困”家庭發(fā)放租房補貼1150萬元,228戶孤老、重殘家庭享受到了住房實物配租。從2003年5月起至今,市政府每年都對廉租住房資金給予了統(tǒng)籌安排,采取由政府下達(dá)抄告單、財政部門核撥的方式,確保廉租資金按時足額到帳。三年多來,南昌市共核撥廉租住房資金6740多萬元。1.2中小型城市廉政住房建設(shè)補充資金符合以下2.南昌市廉租房保障資金的另一個來源是住房公積金的增值收益。住房公積金增值收益是指住房公積金業(yè)務(wù)收入與業(yè)務(wù)支出的差額,其分配順序為:住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金→上交財政的公積金中心管理費用→城市廉租房住房建設(shè)補充資金。隨著住房公積金逐年增長,其增值收益也將逐年擴(kuò)大。2003—2006年,南昌市投入6740多萬元用于廉租房購置與租金補助等方面,其中395萬元來自于住房公積金增值收益。1.3加大支持力度,解決基本“雙困”家庭的住房問題根據(jù)2006年財政部、建設(shè)部、國土資源部聯(lián)合下發(fā)通知的精神,南昌市將城市土地出讓凈收益的5%左右作為廉租住房發(fā)展資金。2006年南昌市出讓金凈收益5.2億元,其中2380萬元用于廉租房的購置和建設(shè)。除此之外,2007年南昌市財政局還通過積極協(xié)調(diào),從銀行融資1400萬元用于廉租房建設(shè)。南昌市的廉租房目前主要提供給兩類人群,一類是“雙困”對象:連續(xù)享受低保待遇6個月以上,人均住房使用面積低于7m2;另一類是二級重殘和孤寡老人、特困家庭。他們的租金補助標(biāo)準(zhǔn)也是按照7m2來確定的。按照這一標(biāo)準(zhǔn)計算,通過上述的融資渠道籌集的廉租房建設(shè)資金已經(jīng)能夠基本解決南昌市絕大部分低保戶的住房問題。但是,仍然還有更多低收入家庭的住房問題無法得到有效解決,仍需通過市政府完善城鎮(zhèn)住房保障體系,增加廉租房的供給加以解決。但是隨著廉租房政策覆蓋面的擴(kuò)大,就出現(xiàn)了巨大的資金缺口和融資乏力的困境有待探索。2南昌市清潔貸款模式的缺陷目前,南昌市現(xiàn)有的廉租房融資模式所暴露的缺陷主要有以下幾方面:2.1廉政的資金來源并不依職權(quán)進(jìn)行融資。在外資金短缺是南昌市在推進(jìn)廉租房建設(shè)進(jìn)程中遇到的一個主要問題。按照傳統(tǒng)的理念,廉租房建設(shè)資金的籌措主要依賴市級財政支出。因為廉租房建設(shè)屬于我國社會保障制度中的重要組成部分。廉租房作為一種公共產(chǎn)品理應(yīng)由政府財政安排解決。但是,廉租房并不是嚴(yán)格意義的純公共產(chǎn)品,而是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,具有部分的排他性和競爭性,其資金來源并不應(yīng)該完全依靠財政絕對承擔(dān),在產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)范交易的前提下,還可以通過市場經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)行融資。況且南昌市財力并不充裕,僅靠市級財政安排廉租房建設(shè)所需資金,尤如杯水車薪,如不轉(zhuǎn)變觀念、完善融資模式將無法保證南昌市廉租房建設(shè)的健康、有序和長遠(yuǎn)發(fā)展,將不利于城鎮(zhèn)住房保障體系的構(gòu)建。2.2影響城鎮(zhèn)住房保障體系的構(gòu)建目前,南昌市城鎮(zhèn)廉租房投融資的主體都是當(dāng)?shù)卣?。主要原因?(1)城鎮(zhèn)廉租房具有典型的社會福利性,在投資廉租房建設(shè)的過程中會產(chǎn)生一定的正外部性,對于這部分“外溢”的社會效益私人企業(yè)無法得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。(2)廉租房建設(shè)周期長、規(guī)模大、所需資金量大。這對于追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人而言,廉租房建設(shè)的投資回報率并不具有吸引力,因而他們并不熱衷于對廉租房市場的投資。如果南昌市廉租房建設(shè)資金全部由政府財政承擔(dān),那么長此以往必然會造成廉租房建設(shè)對其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目的“擠出效應(yīng)”,同時對于并不富裕的南昌市政府而言也會感到“力不從心”,從而導(dǎo)致地方政府在廉租房建設(shè)方面的積極性下降,最終影響整個城鎮(zhèn)住房保障體系的構(gòu)建。更為關(guān)鍵的是南昌市城鎮(zhèn)廉租房投融資主體的合而為一是不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律的。實現(xiàn)投資主體與融資主體分離,規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu),是完善廉租房融資模式必須要解決的一個基本問題。2.3建設(shè)資金的主要來源目前,南昌市廉租房建設(shè)資金的絕大部分來源于市級政府的財政支出和少量的銀行貸款,資金來源單一且狹窄。其中,財政撥款部分作為南昌市廉租房建設(shè)資金的主要來源,其數(shù)額與建設(shè)所需金額相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。至于住房公積金的增值收益則更有限,按照現(xiàn)行規(guī)定提取了不得少于60%風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費用后,剩余資金非常有限。此外,通過土地出讓金補貼廉租房建設(shè)也存在現(xiàn)實困難,長期以來以預(yù)算外收入的形式作為地方政府“第二財政”的土地出讓金一直是地方政府經(jīng)營城市、招商引資和搞地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源,能夠擠出來用于廉租房建設(shè)的比例一定是十分有限的。2.4資本市場的產(chǎn)品和廉政目前,南昌市的廉租房建設(shè)投資屬于財政支出范疇,沒有充分利用資本市場的閑散資金和各種金融工具,金融機(jī)構(gòu)沒有在廉租房建設(shè)過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。資本市場的某些金融產(chǎn)品和廉租房具有一些相同的特性:如期限較長、收益較穩(wěn)定、流動性較弱等特點。此外廉租房還具有良好的保值增值性,是一種優(yōu)質(zhì)的抵押品或擔(dān)保品。因此,如果南昌市政府在籌集廉租房建設(shè)資金時,能夠借鑒國外的成功經(jīng)驗,進(jìn)行融資創(chuàng)新,充分利用資本市場的各種金融工具優(yōu)勢,將單一的政府直接主導(dǎo)型融資方式轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的市場化運作模式是完全有可能的。3完善南昌清潔貸款模式的一些建議3.1房建設(shè)過程中政府對土地資本的投入南昌市政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形勢,堅持與時俱進(jìn),注重觀念創(chuàng)新。根據(jù)廉租房的特性和市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律,政府在廉租房建設(shè)過程中的主要職責(zé)是明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范交易、引導(dǎo)投資和加強監(jiān)管。至于投資方面,政府每年的直接財政投入只需用來保障廉租房租金和資本市場回報率之間的差額即可。政府應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建完備的信用平臺、信息平臺和擔(dān)保機(jī)制,積極引導(dǎo)各類專業(yè)金融機(jī)構(gòu)、社會資本參與到廉租房建設(shè)的融資體系中來,完善現(xiàn)有的融資模式,以更好地解決廉租房建設(shè)的資金“瓶頸”問題,為南昌市廉租房事業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展奠定良好的資金基礎(chǔ)。3.2規(guī)范廉政資金培訓(xùn),規(guī)范操作主體(1)根據(jù)廉租房的特性及政府在廉租房供給過程中兼顧效率與公平的原則,南昌市廉租房建設(shè)過程中,市政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任,應(yīng)當(dāng)作為一個重要的投資主體,但不是唯一投資主體。除政府外,還有商業(yè)銀行、社保基金、保險基金、房地產(chǎn)信托基金、海外投資基金等可能進(jìn)入廉租房投融資體系。這些投資主體有一些共同的特性:一是有大量的閑置資本;二是投資風(fēng)險控制重于投資收益;三是存在保值增值的要求;四是目前沒有找到較佳的投資項目。因此這些投資主體進(jìn)入具有穩(wěn)定收益且安全性較高的廉租房市場是完全有可能的。這樣不僅可以給他們帶來長期和穩(wěn)定的收益,而且對某些商業(yè)銀行來說還可以有效增加銀行低風(fēng)險資產(chǎn)的規(guī)模,同時這筆資金又會從房地產(chǎn)及其帶動的相關(guān)行業(yè)中,以工資和利潤的方式轉(zhuǎn)回銀行,增加銀行的存款,稀釋壞帳的比例。(2)要改變廉租房建設(shè)投資主體與融資主體合而為一的現(xiàn)狀,將投資主體與融資主體分離,按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律建立具有獨立法人資格的國有專業(yè)廉租房開發(fā)公司。明確政府主要職責(zé),理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系,規(guī)范市場交易,實施有效監(jiān)管。同時利用政府信譽和廉租房的產(chǎn)權(quán)抵押作為擔(dān)保,并以政府的直接投資作為引導(dǎo),充分調(diào)動上述投資主體的投資積極性,明確債權(quán)人和債務(wù)人的法律關(guān)系及地位,增強債權(quán)、債務(wù)關(guān)系的可操作性,實現(xiàn)投、融資主體兩者的有效分工與合作。3.3擴(kuò)大資金渠道(1)開發(fā)廉政車首先建立有效的激勵約束機(jī)制,通過市場化手段從商業(yè)銀行、政策性銀行、社?；鸷捅ｋU基金等處獲得建設(shè)資金;其次政府可以通過優(yōu)先提供土地、水、電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和部分地價優(yōu)惠,鼓勵開發(fā)商投資建設(shè)廉租房或配套開發(fā)廉租房;再次可以考慮以股份制的形式和優(yōu)惠的住房分配方案引導(dǎo)在城市擁有富余土地的國有企事業(yè)單位投資廉租房建設(shè),這樣不僅可以增加資金來源,而且可以有效盤活城市閑置土地和充分利用現(xiàn)有的公共設(shè)施。(2)集的住房款的本質(zhì)直管公房是住房領(lǐng)域的社會公共資產(chǎn),出售直管公房所歸集的住房款實質(zhì)是對社會公共資金的回收。因此,建設(shè)南昌市政府從其凈歸集資金和拆除舊公有住房的補償資金中提出一定比例,納入到廉租房專項基金,形成有效的資金補充。(3)高收入群體征收特別住房保障稅政府可以考慮向購買別墅、高檔商品房的高收入群體征收特別住房保障稅。通過財稅的轉(zhuǎn)移支付功能,將該部分稅收專門用于廉租房建設(shè)、修繕和租金補貼。(4)籌資款的提取由于南昌市廉租房目前提供的對象同樣也是社會福利救助的主要對象。因此,從社會福利彩票的籌集款中適當(dāng)提取一定比例,專項用于廉租房,也符合發(fā)行社會福利彩票的初衷。福利彩票銷售額巨大且資金來源持續(xù)穩(wěn)定,這也符合廉租房建設(shè)資金缺口巨大、需要長期融資的特點。(5)金、房地產(chǎn)的使用原則政府應(yīng)倡導(dǎo)社會愛心捐助,捐助的資金或房產(chǎn)必須堅持專款專用、公開公正、量入為出,任何單位和個人不得改變資金的用途,不得坐支、截留和挪用。3.4充分利用各種金融工具(1)房地產(chǎn)投資信托信托不動產(chǎn)證券化具有不易滅失、風(fēng)險低、安全性好的特點,再加上房地產(chǎn)的保值增值性,可吸納部分儲蓄和股票市場的資金。其中房地產(chǎn)投資信托就是一種國際上通用的有效形式。房地產(chǎn)投資信托有兩大特點:①房地產(chǎn)投資信托通過投資銀行出售房地產(chǎn)證券籌措資金,用這些資金投資商業(yè)地產(chǎn)或廉租房,同時,將大部分收益分配給房地產(chǎn)證券持有者;②投資者一方面可通過投資銀行購買房地產(chǎn)證券,另一方面可通過證券交易所進(jìn)行交易,使房地產(chǎn)證券具有很強的流動性和變現(xiàn)性。具備上述特點的房地產(chǎn)信托將成為社保資金、保險資金保值增值的很好渠道。因此,通過這種金融產(chǎn)品可以把對直接增量市場的投資資金聚集起來,引入到更有需要的廉租房體系中,從而減少市政府廉租房建設(shè)的投資壓力。(2)住宅租賃方面在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家,居民的住房自有率僅為50%左右。例如,美國的住房自有率為65.5%,瑞典為42%,西班牙為20%左右,法國高達(dá)50%,而瑞士更有70%的居民是租房。這些發(fā)達(dá)國家的住宅私有化率之所以較低,是因為它們拿出了相當(dāng)數(shù)量的公房用于廉租房,以解決特困戶的住房需要。事實也證明這些國家當(dāng)初實施的住宅消費保障制度有利于充分發(fā)揮市場和政府各自在效率和公平的作用。而據(jù)2006年7月3日,建設(shè)部公布的《2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計公報》顯示,2005年我國住宅私有化率達(dá)到81.62%。相比之下,我國住宅私有化率過高。這當(dāng)然是一個成績,但是也顯示了一些缺陷。因此,大力發(fā)展房地產(chǎn)租賃業(yè),尤其是加快廉租房租賃方式的創(chuàng)新,具有十分重要的意義和作用。我國的廉租房具有只租不售的特點,經(jīng)營租賃、委托租賃等都是可以考慮的租賃方式。目前,由于廉租房本身的特征和國家提供優(yōu)惠政策的吸引,許多租賃公司已經(jīng)表現(xiàn)出對廉租房市場的極大關(guān)注,這對于廉租房開發(fā)和管理走向高效的市場化運作提供了非常有利的條件。(3)特許權(quán)融資生