南四湖水資源管理體制研究

南四湖位于江蘇省和山東省的交界處。它由南陽、昭陽、獨(dú)山和微山組成。湖區(qū)總面積為280km2，總面積為53.72億米。南四湖是集盆地內(nèi)53條河流匯入的出口湖泊。防洪、蓄水、灌溉、城市供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖、客運(yùn)和旅游等功能。這是中國的第六座淡水湖泊和中國北方最大的淡水湖泊。這是中國北方和南方最重要的淡水湖泊。它也是蘇魯兩省的重要儲水水庫。公里2南四湖供水區(qū)的主要水源。南四湖周邊地區(qū)多年平均降雨量為692.6mm,多年平均降水深712mm.1956~1997年南四湖流域多年平均天然年徑流量為29.20億m3,與1956~1979年系列的35.50億m3相比減少了17.75%.1980年以來,流域徑流量銳減,1980~1997年流域內(nèi)多年平均年徑流量僅為20.8億m3,較1956~1979年減少了41.41%.流域內(nèi)多年平均地下水資源量為50.15億m3,可開采量36.65億m3,多年平均水資源總量為67.95億m3.南四湖流域水旱災(zāi)害頻發(fā),20世紀(jì)80年代后,流域內(nèi)出現(xiàn)干旱年份11次,其中6次干湖,特干旱年份2次.流域內(nèi)人均水資源量不足300m3,其中人均地表水資源量僅128m3,按照國際人均水資源量不足500m3為嚴(yán)重缺水的控制線,屬資源性嚴(yán)重缺水地區(qū).隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,流域上游水資源用量不斷增加,入湖水量越來越少,加之供水區(qū)用水需求的增加,供水區(qū)水資源供需缺口越來越大,致使南四湖近年來干涸現(xiàn)象頻發(fā),并導(dǎo)致南四湖生物種類多樣性遭到破壞.2002年12月,湖區(qū)再一次干涸,國家不得不啟用江蘇省江水北調(diào)工程向南四湖進(jìn)行應(yīng)急生態(tài)補(bǔ)水,補(bǔ)水量達(dá)1億多立方米.1水的重復(fù)利用率低a.缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,管理薄弱.南四湖水資源為蘇魯兩省共同使用,存在分水與用水的問題.水資源有效配置缺乏必要的工程措施和有力的法制保障,導(dǎo)致該區(qū)水事矛盾不斷,國家的分水計(jì)劃不能有力地貫徹落實(shí),每到用水高峰季節(jié)就出現(xiàn)搶水現(xiàn)象.流域內(nèi)盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì),超過了水資源的承載力,無節(jié)制地超用有限的水資源,導(dǎo)致該區(qū)水資源嚴(yán)重短缺,出現(xiàn)湖區(qū)干涸的局面.b.節(jié)水意識淡薄,水資源浪費(fèi)嚴(yán)重.區(qū)內(nèi)人口密集,城市集中,工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá),一方面需水量很大,另一方面用水效率低,水資源浪費(fèi)嚴(yán)重,突出表現(xiàn)在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中.區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)工業(yè)單位產(chǎn)品耗水量都要高于先進(jìn)國家的數(shù)倍甚至10余倍,水的重復(fù)利用率低,普遍不到55%;在農(nóng)業(yè)用水方面,由于缺乏節(jié)水意識,農(nóng)民習(xí)慣于大水漫灌,新的節(jié)水灌溉技術(shù)推廣緩慢,渠灌區(qū)水的利用率普遍在50%以下,水資源浪費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重.c.水污染嚴(yán)重,水生態(tài)環(huán)境惡化.工業(yè)廢水和農(nóng)業(yè)、生活污水的排放量逐年增加,污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后,不僅地表水受到了污染,地下水在一定程度上也受到了污染,流域內(nèi)汛期綜合評價(jià)水質(zhì)為Ⅳ類至Ⅴ類,非汛期為Ⅴ類或超Ⅴ類,主要超標(biāo)項(xiàng)目為CODMn,BOD5,NH3-N和石油類,水質(zhì)污染嚴(yán)重,不僅惡化了生態(tài)環(huán)境,也造成水質(zhì)型缺水.d.缺乏有效的管理和監(jiān)督機(jī)制,水事矛盾突出.蘇魯兩省湖區(qū)群眾為防洪、排澇、灌溉及爭奪湖田、湖產(chǎn)而屢起糾紛,甚至發(fā)生械斗.為處理好該地區(qū)的水事問題,1980年國家有關(guān)部門以文件形式明確規(guī)定了蘇魯兩省在南四湖的分水原則,即上級湖用水以山東為主,下級湖用水以江蘇為主.但是,由于現(xiàn)狀南四湖的水資源管理體制依然是分行政區(qū)域、分部門管理,兩省各自為政,國家在宏觀管理上缺乏有效的監(jiān)督措施,這個(gè)宏觀用水計(jì)劃并沒有被真正落實(shí).南四湖地區(qū)的水事矛盾至今未能徹底解決,追根溯源是缺乏一個(gè)統(tǒng)一的管理體制和有效的運(yùn)行機(jī)制.由于現(xiàn)行的管理體制實(shí)際上是對水資源的分割管理,打斷了流域水資源天然的相互關(guān)聯(lián)性,導(dǎo)致流域所轄各地區(qū)均從本地區(qū)利益出發(fā),最大限度地利用區(qū)內(nèi)水資源,水資源人為流失嚴(yán)重,同時(shí)也造成上下游、省際水資源開發(fā)利用以及部門之間的許多用水沖突.在這種分割管理的模式中,流域管理機(jī)構(gòu)僅在流域防洪事務(wù)中發(fā)揮著指揮協(xié)調(diào)作用,在流域水資源的綜合管理中僅有有限的監(jiān)控權(quán)和執(zhí)行權(quán),控制流域水資源分配的實(shí)際權(quán)力也有限,不能直接介入地方水資源開發(fā)、利用與保護(hù).同時(shí),由于流域機(jī)構(gòu)缺乏有關(guān)部門和地方的共同參與,其議事、協(xié)調(diào)和仲裁的能力也很欠缺.2流域水管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置a.美國.對水管理,美國越來越突出以流域?yàn)閱卧?將流域各方面問題綜合起來進(jìn)行集成管理.流域內(nèi)設(shè)流域委員會,由公眾代表、州政府與聯(lián)邦政府人員共同組成;對流域水質(zhì)的保護(hù),由聯(lián)邦、州環(huán)保局制定標(biāo)準(zhǔn),并提供資金,流域委員會負(fù)責(zé)具體實(shí)施,由地方政府處理當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題.在水資源保護(hù)工作中,由各部門進(jìn)行分工協(xié)作,通過多部門合作進(jìn)行管理.b.英國.英國的水事物管理由政府有關(guān)部門分別承擔(dān),起宏觀控制和協(xié)調(diào)作用,負(fù)責(zé)制定和頒布有關(guān)水的法規(guī)政策及管理辦法,并監(jiān)督實(shí)施.較大的河流都設(shè)有流域委員會、流域管理局、水務(wù)局或公司,統(tǒng)一流域水資源的規(guī)劃和水利工程的建設(shè)與管理,直至供水到用戶,然后進(jìn)行污水回收與處理,形成一條龍服務(wù)體系,但該水務(wù)公司的管理模式僅在英格蘭和威爾士地區(qū)實(shí)行.c.法國.法國的水管理體制分5級,即國家級、流域級、地區(qū)級、地方級和國際級,起主要作用的是環(huán)境部.流域級的管理機(jī)構(gòu)主要是流域水務(wù)局和流域委員會.它是一個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu),采取“三三制”的組織形式,其中1/3是用戶和專業(yè)協(xié)會代表,1/3是地方當(dāng)局代表,其余1/3是政府有關(guān)部門代表.法國水資源管理的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在流域水資源統(tǒng)一管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、流域委員會或水管局以及它的主要管理職能上.在水資源的開發(fā)利用和保護(hù)過程中,采取了“以水養(yǎng)水”的政策,通過法律手段確定了流域委員會穩(wěn)定和充足的資金來源,使流域委員會有財(cái)力對流域全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合治理.d.加拿大.對流域管理,加拿大主要是通過建立由聯(lián)邦,邦和地方政府,經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等部門人員組成流域委員會,這類流域委員會是一種非政府組織,主要負(fù)責(zé)解決流域用水和水保護(hù)爭端,實(shí)施流域監(jiān)測,制定流域管理制度.e.德國.德國的水管理倡導(dǎo)以環(huán)境部門為主導(dǎo),其他相關(guān)部門為輔,部門間建立緊密的合作關(guān)系,共同對水進(jìn)行管理.在水環(huán)境管理協(xié)商合作管理機(jī)制中,建立或制定了較嚴(yán)格的政府機(jī)構(gòu)間合作工作和協(xié)商程序,以保證各部門意見的統(tǒng)一與集中.3南四湖流域的管理3.1南四湖的水資源運(yùn)20世紀(jì)50年代初,南四湖由山東省統(tǒng)一管理,由于管理權(quán)與使用權(quán)的分離,經(jīng)常發(fā)生流域邊界矛盾.1958年二級壩的修建改變了南四湖的天然狀況,也為兩省在蓄水和用水上帶來了新的矛盾.為解決南四湖流域的水問題,國家于20世紀(jì)70年代曾提出組建南四湖管理委員會,由淮河水利委員會、蘇魯兩省農(nóng)村工作辦公室、水利局和有關(guān)地區(qū)的負(fù)責(zé)人組成南四湖管理委員會,協(xié)商處理有關(guān)重大問題,并在兩省原有管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,成立新的南四湖工程管理局,委托淮河水利委員會領(lǐng)導(dǎo),對二級壩等重要建筑物進(jìn)行統(tǒng)一管理調(diào)度,但由于種種原因,未能實(shí)現(xiàn).后又?jǐn)M成立沂沭泗水利工程管理局,以解決南四湖的水資源管理問題.1980年國家農(nóng)村工作委員會以文件形式規(guī)定了蘇魯兩省的分水原則,在一定程度上緩解了矛盾,但由于管理體制的缺陷,這個(gè)用水計(jì)劃沒有被真正落實(shí).迄今為止,南四湖的水資源管理實(shí)際上還是兩省分割管理模式.3.2流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式南水北調(diào)工程實(shí)施后,按照“政府宏觀調(diào)控,準(zhǔn)市場機(jī)制運(yùn)行,現(xiàn)代企業(yè)管理,用水戶參與”的管理運(yùn)行體制原則,參考國內(nèi)外先進(jìn)的水資源管理經(jīng)驗(yàn),并針對南四湖歷來的水事矛盾,結(jié)合該區(qū)水資源管理的實(shí)踐,目前有兩種管理模式可供選擇:a.流域統(tǒng)管模式,即由一個(gè)流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理南四湖流域的水量、工程等.這種管理模式比較理想,能賦予流域機(jī)構(gòu)對水量、工程統(tǒng)一管理的權(quán)利,有利于水資源的合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù).但這種模式離現(xiàn)狀管理相差太大,南四湖周邊引水工程繁多,管理權(quán)屬各異,管理隊(duì)伍龐大,流域機(jī)構(gòu)接管現(xiàn)有地方工程難度大.通過對工程的管理加強(qiáng)對水量的管理也不是近期能完成的,因此,不宜作為近期管理的選擇方案.b.流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式,即在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)對水資源統(tǒng)一管理的職能,通過工程和非工程措施,加強(qiáng)對地方管理工程提引水、計(jì)量等監(jiān)測管理.這種模式符合新頒布的《中華人民共和國水法》中水資源管理“實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的精神,是比較符合實(shí)際、也能被各方接受的管理模式,可通過對出湖水量的監(jiān)測和計(jì)量管理,達(dá)到水量的流域統(tǒng)一管理.同時(shí)又兼顧了對入湖水資源的利用、節(jié)約和保護(hù).對南四湖水資源采用流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的模式,有利于水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù),既可逐步解決舊的矛盾,也可減少新矛盾的發(fā)生,便于南水北調(diào)工程效益的充分發(fā)揮.4流域協(xié)調(diào)管理委員會,統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理南四湖流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)堅(jiān)持流域宏觀管理的原則.其主要職能是對全流域的水資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督實(shí)施、協(xié)調(diào)管理和對水資源進(jìn)行宏觀控制.應(yīng)制定一個(gè)科學(xué)、合理、公平和權(quán)威的南四湖流域水資源綜合規(guī)劃,作為流域管理的基礎(chǔ).該規(guī)劃及相關(guān)政策、法規(guī)由機(jī)構(gòu)成員在協(xié)商討論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生,在水權(quán)明確的前提下,制定市場規(guī)則,通過市場機(jī)制有效配置水資源,并制定詳細(xì)的實(shí)施方案,下達(dá)到行政地區(qū)進(jìn)行具體實(shí)施執(zhí)行,并由流域管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督實(shí)施.同時(shí),在流域的水資源治理、開發(fā)和保護(hù)、調(diào)度等方面應(yīng)有主導(dǎo)權(quán),通過資金、技術(shù)、控制性工程調(diào)度等手段,對各項(xiàng)水事活動進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)控.因此,應(yīng)由國家級水管理部門的代表、蘇魯兩省行政區(qū)授權(quán)的代表和相應(yīng)行政區(qū)用水群眾的代表組成流域協(xié)調(diào)管理委員會(圖1),實(shí)施對流域全權(quán)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理.各地區(qū)政府應(yīng)明確水利、環(huán)保等部門配合流域管理機(jī)構(gòu)開展工作,負(fù)責(zé)管區(qū)內(nèi)的流域水資源管理與保護(hù)事務(wù).相關(guān)管理部門既對流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),又對地區(qū)政府負(fù)責(zé).流域協(xié)調(diào)管理委員會主要對流域各項(xiàng)水事活動進(jìn)行宏觀管理,側(cè)重于統(tǒng)一管理水資源的宏觀分配、水質(zhì)監(jiān)測及對湖區(qū)一級工程的管理和建設(shè),并制定相關(guān)的法規(guī)、政策和措施;各地行政區(qū)內(nèi)的水資源管理事務(wù)由地方行政區(qū)來管理,其管理責(zé)任還可再細(xì)分至縣、鄉(xiāng)等.流域協(xié)調(diào)管理委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督和調(diào)控,地方管理部門執(zhí)行管理委員會的決定并對管理委員會負(fù)責(zé).流域內(nèi)任何區(qū)域的水資源開發(fā)利用必須嚴(yán)格按照流域水資源綜合規(guī)劃方案實(shí)施.流域協(xié)調(diào)管理委員會圖1南四湖流域水資源管理新模式5以強(qiáng)化政府對南四湖水資源管理策略在南四湖流域水資源統(tǒng)一管理模式的運(yùn)行中,應(yīng)建立以宏觀調(diào)控、市場運(yùn)作、公眾參與的運(yùn)行機(jī)制,并通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)、信息等手段實(shí)現(xiàn)對水資源的綜合管理.a.法律手段.以前南四湖水量宏觀分配計(jì)劃為何不能落實(shí),為何未經(jīng)國家批準(zhǔn)也能建設(shè)水利工程,歸根結(jié)蒂是流域機(jī)構(gòu)沒有法律地位,沒有能力履行自己的職責(zé).為了保證流域管理機(jī)構(gòu)順利履行自己的職責(zé),需要一個(gè)有力的法制保障.應(yīng)通過立法的形式,明確流域機(jī)構(gòu)在水資源管理上的權(quán)利和責(zé)任,制定相配套的流域管理法規(guī),依法治湖,實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理,強(qiáng)化其對南四湖水資源管理的實(shí)際能力.b.行政手段.在今后的水資源管理中,主要通過政府用行政手段實(shí)現(xiàn)對水資源的宏觀調(diào)控,包括分配用水計(jì)劃,制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、政策等.c.經(jīng)濟(jì)手段.目前對流域的水資源管理,一種有效的運(yùn)作機(jī)制就是建立一套政府宏觀引導(dǎo)、準(zhǔn)市場運(yùn)作和民主政治協(xié)商的機(jī)制.由國家制訂水資源配置方案,通過價(jià)格杠桿和水權(quán)市場運(yùn)作,引導(dǎo)和激勵(lì)群眾積極主動地節(jié)約、保護(hù)水資源.針對南四湖現(xiàn)狀水資源短缺、水質(zhì)污染等問題,在流域統(tǒng)一管理的前提下,流域機(jī)構(gòu)還可考慮充分發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)屬性,建立一套有效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,以遏制濫采濫用、亂排亂放污水的現(xiàn)象,實(shí)行誰耗費(fèi)水量誰補(bǔ)償、誰污染水質(zhì)誰補(bǔ)償、誰破壞水生態(tài)環(huán)境誰補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制.流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分兼顧上下游的利益,建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償、成本分?jǐn)偂p害賠償機(jī)制,對達(dá)標(biāo)或超額達(dá)標(biāo)的地區(qū)由用水受益方給予補(bǔ)償,對未達(dá)到水量、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)應(yīng)承擔(dān)對利益受損方的賠償責(zé)任,對維護(hù)湖區(qū)生態(tài)環(huán)境應(yīng)實(shí)現(xiàn)成本分?jǐn)?同時(shí),還需建立相應(yīng)的恢復(fù)機(jī)制,即保證水量的供需平衡,保證水質(zhì)達(dá)到南水北調(diào)的要求,保證水環(huán)境與生態(tài)達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的要求.d.科技信息手段.當(dāng)今社會已進(jìn)入信息時(shí)代,作為全流域的管理,也必須跟得上時(shí)代的步伐,利用科技手段,建立一套流域水資源管理信息系統(tǒng)和有效的監(jiān)督機(jī)制,對流域內(nèi)各種水事活動,及時(shí)向政府和公眾反饋,并建立公眾的參與決策和監(jiān)督制度,對流域防洪、排澇、抗旱及水資源的開發(fā)利用、優(yōu)化配置和節(jié)約保護(hù)進(jìn)行高效決策