地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究摘要：政府債務(wù)是政府借由自身的信譽(yù)，以債務(wù)人的角色和債權(quán)人之間產(chǎn)生的有償債務(wù)、債權(quán)關(guān)系。政府債務(wù)具有的作用是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和彌補(bǔ)財(cái)政赤字。地方政府債務(wù)指的是身為債務(wù)人，其依據(jù)相關(guān)協(xié)定承擔(dān)債權(quán)人資金償付的行為。我國組成地方政府債務(wù)的分別為省、市、縣和鄉(xiāng)四級(jí)政府。因此，我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀和它所存在的問題與原因?qū)⑹潜疚牡闹饕芯糠较颉ｊP(guān)鍵詞：地方；政府；債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；研究Abstract:Thegovernmentdebtistherelationshipbetweenthepaiddebtandthecreditor'sdebt,whichisproducedbytheroleofthedebtorandthecreditor,bythecredibilityofthegovernment.Theroleofgovernmentdebtistoregulatethemacro-economyandtomakeupthefiscaldeficit.Localgovernmentdebtreferstothedebtor,whichisresponsiblefortherepaymentofthecreditor'sfundsonthebasisoftherelevantagreements.ThedebtofthelocalgovernmentinChinaisthefourlevelgovernmentoftheprovince,thecity,thecountyandthetownship.Therefore,thecurrentsituationoflocalgovernmentdebtinChinaanditsproblemsandreasonswillbethemainresearchdirectionofthisarticle.Keywords:Aplace;agovernment;adebt;arisk;astudy.

目錄1．緒論 ．緒論1.1研究背景意義地方政府的穩(wěn)定發(fā)展直接與國家的有序、穩(wěn)定的發(fā)展關(guān)聯(lián)著，因?yàn)樗菄业慕M成部分。同時(shí)，地方政府債務(wù)是我國公共財(cái)政體系重要的組成部分，因而更加應(yīng)當(dāng)重視對地方政府債務(wù)問題的分析和它產(chǎn)生原因的研究。現(xiàn)階段，在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、體制等多個(gè)方面，我國地方政府債務(wù)的問題都已經(jīng)有所表現(xiàn)。地方政府的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定受到了地方政府債務(wù)問題的直接影響，所以要及時(shí)給予它足夠的關(guān)注與重視。本文經(jīng)過詳細(xì)、系統(tǒng)地分析地方政府債務(wù)現(xiàn)今的狀況，探究地方政府債務(wù)中存在的問題，從而找到與我國現(xiàn)實(shí)情況更為貼切的解決方法，深入對現(xiàn)存的問題和原因進(jìn)行分析研究，進(jìn)而解決其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。1.2國內(nèi)外研究黃燕芬、鄔拉（2011）認(rèn)為，地方政府債務(wù)是地方政府平衡當(dāng)?shù)仡A(yù)算的一種方式，在社會(huì)事業(yè)發(fā)展里起著正反兩方面的作用。如果適當(dāng)加以利用，那么適度的舉債會(huì)對地方社會(huì)事業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展起到促進(jìn)作用；但如果利用不得當(dāng)，則過度的舉債不僅會(huì)妨礙社會(huì)的穩(wěn)定健康發(fā)展，嚴(yán)重時(shí)可能致使各種社會(huì)危機(jī)的產(chǎn)生。張春霖（2000）對政府債務(wù)的可持續(xù)性進(jìn)行了探討。他從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度分析得出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和政府債務(wù)息息相關(guān)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是因?yàn)閲业呢?cái)政收入無法負(fù)擔(dān)其支出，進(jìn)而無力支付債務(wù)。他用公共部門債務(wù)這一名詞定義我國的政府債務(wù)，不僅將目前計(jì)算的財(cái)政債務(wù)包含其中，還將隱性養(yǎng)老金債務(wù)和國有銀行不良資產(chǎn)的潛在損失涵蓋在政府債務(wù)之內(nèi)。武彥民（2003）認(rèn)為，因?yàn)閲邑?cái)政不能有效的履行自身職責(zé)，從而產(chǎn)生了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。劉尚希（2003）認(rèn)為，政府不僅僅是經(jīng)濟(jì)主體，更是公眾主體。他從公共主體的角度出發(fā)，建立了一個(gè)分析模型，該模型通過公共資源、公共支出責(zé)任兩個(gè)分析途徑，提出解決財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的新方法。BomnerJulien和SpanceRobim（2002）認(rèn)為，憑借保險(xiǎn)方式可以使政府轉(zhuǎn)移其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這種做法可以在隱性債務(wù)透明的前提下和經(jīng)過保險(xiǎn)市場的認(rèn)可之后，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。ElizebathCurrie、JaenJacquasDethier和ErikeTogo（2003）指出，在政府債務(wù)制度完善過程中，公共設(shè)施的建設(shè)十分關(guān)鍵，若要達(dá)成債務(wù)管理現(xiàn)代化這一目標(biāo)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)債務(wù)管理建設(shè)。1.3目的和方法從理論與實(shí)踐相結(jié)合的研究方法分析，實(shí)踐是檢驗(yàn)理論正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，一切理論源自實(shí)踐，理論與實(shí)踐二者缺一不可。本文是在市場經(jīng)濟(jì)體制理論、公共財(cái)政理論和地方政府債務(wù)理論的基礎(chǔ)上建立的。債務(wù)問題形成的原因是經(jīng)過理論和實(shí)踐相結(jié)合，分析得出的。從定量分析和定性分析結(jié)合的方法上看，應(yīng)該對定量的分析進(jìn)行重視而不可只看地方政府債務(wù)的表面現(xiàn)象，憑借經(jīng)驗(yàn)去推斷債務(wù)問題是否存在。通過研究地方政府債務(wù)的結(jié)果對各個(gè)債務(wù)結(jié)構(gòu)的比例進(jìn)行分析。因此，將定性分析和定量分析相結(jié)合的方法進(jìn)行科學(xué)運(yùn)用，則能夠更好的進(jìn)行對地方政府債務(wù)問題產(chǎn)生原因的探究。1.4創(chuàng)新和不足本文利用相關(guān)數(shù)據(jù)對我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀以及風(fēng)險(xiǎn)成因進(jìn)行了較為深入的分析，并且提出防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策措施。由于作者學(xué)術(shù)水平和時(shí)間等因素的影響，未能建立合適的模型對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更為全面的分析。此外，由于相關(guān)數(shù)據(jù)不足，作者未能對目前已自主發(fā)債的四個(gè)省市進(jìn)行全面系統(tǒng)分析，以此進(jìn)一步對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討。

2.地方政府債務(wù)概述2.1概念地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從廣義層面來講，不僅僅是由債務(wù)累積所形成，更是由于國民經(jīng)濟(jì)在發(fā)展進(jìn)程中日積月累矛盾的堆積。以這個(gè)角度分析，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指的是因?yàn)樨?cái)政制度等其它因素本身的不確定性，在組織收入和安排支出的進(jìn)程中產(chǎn)生財(cái)政失衡、財(cái)政年收支矛盾激化的可能性。2.2分類根據(jù)不同表現(xiàn)形式，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分成內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)自身存在的缺陷是內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，主要分為三類：一是從規(guī)模的角度上看，因?yàn)閭鶆?wù)總量過高，債務(wù)的本息可能在到期的時(shí)候無力被地方政府所償還的風(fēng)險(xiǎn)；二是從結(jié)構(gòu)的角度上看，在總債務(wù)里，由地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)狀況所表現(xiàn)出的風(fēng)險(xiǎn)；三是從效率的角度上看，是因?yàn)閭鶆?wù)的資金管理以及使用效率較低，債務(wù)資金投資項(xiàng)目的預(yù)期收益無法獲得，從而債務(wù)不能得到及時(shí)償還的風(fēng)險(xiǎn)。由于內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)引起的對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治造成的影響和沖擊是外在風(fēng)險(xiǎn)。2.3地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)概念20世紀(jì)30年代之前，國家干涉經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般是被古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者所反對的，他們認(rèn)為，最好的選擇是無為而治。此學(xué)派不贊同政府舉債行為，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為政府舉債的負(fù)面效應(yīng)對國民經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生不利影響。20世紀(jì)40年代以來，凱恩斯主義的追隨者、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家勒納，明確的提出了功能財(cái)政預(yù)算準(zhǔn)則。凱恩斯主義是功能財(cái)政的思想源泉，勒納提出，財(cái)政政策的制定該當(dāng)著眼于財(cái)政政策對整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的影響，不應(yīng)當(dāng)被是否達(dá)到預(yù)算平衡這一目標(biāo)所左右，政府的財(cái)政收支與舉債是為了在物價(jià)穩(wěn)定中實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。勒納完全拋棄了預(yù)算平衡的原則，把公債的功能自財(cái)政赤字的彌補(bǔ)擴(kuò)展到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)節(jié)。3.我國當(dāng)前地方政府債務(wù)規(guī)模及成因分析3.1我國當(dāng)前地方債務(wù)規(guī)模截至2016年末，我國地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，控制在年度地方政府債務(wù)限額17.19萬億元以內(nèi)，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%，低于國際貨幣基金組織90%—150%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。如果加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，我國政府債務(wù)為27.33萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為36.7%，不僅低于國際公認(rèn)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%的警戒線，而且低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家的平均水平。3.2我國地方債務(wù)特點(diǎn)地方政府債務(wù)是巨大的，而政府則負(fù)責(zé)債務(wù)的比例最大，一個(gè)巨大的債務(wù)超出了地方政府的償債能力，就會(huì)給金融帶來巨大的壓力，構(gòu)成巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目超規(guī)模、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)池增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。對沖資本外流壓力減緩貶值壓力考慮到產(chǎn)能過剩大背景下中國實(shí)體資本回報(bào)率的下降，無風(fēng)險(xiǎn)利率的下降和剛性兌付打破之后風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的上升，地方政府舉債在實(shí)際中普遍存在，從法律上說是不允許的，當(dāng)?shù)胤秸疀]有承擔(dān)能力，中央政府往往為其埋單，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和改革釋放更多的時(shí)間和空間。3.3我國地方債務(wù)成因分析3.3.1財(cái)政體制改革不徹底政府收入資金排除舉債等體制外的方法籌集而來的資金，已經(jīng)無法滿足地方政府的財(cái)政支出，從而加重了債務(wù)在地方政府中的存在。政府間的轉(zhuǎn)移支付制度不夠完備。盡管地方政府在集合資本的方式上可以采用多種途徑，可實(shí)際上起到作用的途徑卻只有一種，沒有任何創(chuàng)新。政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面上的投資空缺因?yàn)橥恋刎?cái)政的出現(xiàn)而受到了一定的緩解，但土地的有限性使其無法作為主要融資的渠道。地方政府取得商業(yè)銀行貸款因?yàn)槠湔奶厥庑远^為便捷而且操作簡單，這將對地方政府債務(wù)監(jiān)控形成非常不良的影響，而且對銀行業(yè)將來的發(fā)展也有很大的不良影響，很容易產(chǎn)生銀行的壞賬。3.3.2經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌不到位，行政管理體制改革緩慢地方政府職能的轉(zhuǎn)變在體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中還沒有全部完成，地方政府經(jīng)常會(huì)發(fā)生越位、不到位和缺位的現(xiàn)象。不到位的地方政府職能轉(zhuǎn)變會(huì)將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)偏離市場化方向，在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，地方政府只會(huì)對一部分市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，也就是說，當(dāng)在市場經(jīng)濟(jì)中，因?yàn)樽陨淼哪芰λ薅鴽]辦法達(dá)到資源配置優(yōu)化時(shí)，政府這只看不見的手就要進(jìn)行調(diào)控。但地方政府在實(shí)際上已經(jīng)超出了自己活動(dòng)的范圍，對市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行了太多的干預(yù)。3.3.3債務(wù)管理制度不完善自改革開放以來，我國逐步以中央、省或自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)和直轄市實(shí)行的中央、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)的政府行政層級(jí)制度，取代了最初中央、省或自治區(qū)、縣市的三級(jí)制度。僅地方政府行政層級(jí)就要分三級(jí)或四級(jí)，因此行政層級(jí)設(shè)置過多。目前，我國地方政府的債務(wù)管理機(jī)制并不完整且規(guī)范、科學(xué)和統(tǒng)一的管理機(jī)制沒有形成。地方政府的財(cái)政部門很少監(jiān)管其他種類的債務(wù)，僅僅對少數(shù)源自中央的專項(xiàng)貸款和轉(zhuǎn)貸資金進(jìn)行管理。地方政府債務(wù)由于其債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一，其口徑的統(tǒng)計(jì)也難以統(tǒng)一，致使本區(qū)域范圍里真實(shí)的債務(wù)規(guī)模很難被地方政府所掌握。地方政府繁多的債務(wù)類型和分散的債務(wù)管理模式，增加了中央和地方政府對其債務(wù)有效控制的難度，妨礙了其對債務(wù)可能存在風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)發(fā)現(xiàn)，從而提高了引發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)的可能性。地方政府存在債務(wù)管理能力有限、償還意識(shí)薄弱等問題，也會(huì)成為地方政府產(chǎn)生巨大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因。地方政府債務(wù)規(guī)模能通過建立科學(xué)規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制體系而得到有效控制，進(jìn)而防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。但我國對風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管沒有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒辦法及時(shí)并高效地監(jiān)控地方政府的債務(wù)。如果債務(wù)管理上沒有切實(shí)高效的執(zhí)行方案，債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)就無法盡早被中央政府發(fā)現(xiàn)，更無法對危機(jī)的發(fā)生從源頭上采取有效的遏制措施。

4．我國地方債務(wù)面臨風(fēng)險(xiǎn)分析4.1我國地方債務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)分類（1）規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)我國地方政府債務(wù)規(guī)模在2011年的時(shí)候約為15萬億元，是當(dāng)年地方政府財(cái)政收入的2.76倍、全國財(cái)政收入的1.56倍，幾乎等同于當(dāng)年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的30.69%。并且這個(gè)比例僅僅是依據(jù)地方政府債務(wù)的下限所產(chǎn)生的預(yù)估數(shù)值，但這也足以可以表明，地方政府的債務(wù)規(guī)模十分龐大。（2）結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)我國地方政府債務(wù)中存在著諸多的不足和安全隱患，以下幾點(diǎn)便是其重要的表現(xiàn)形式：1）債務(wù)來源和形式復(fù)雜我國地方政府債務(wù)按照債務(wù)人的形成上看，即涵蓋了各種由地方政府肩負(fù)的轉(zhuǎn)貸債務(wù)，也涵蓋了地方政府直接借款所產(chǎn)生的債務(wù)。按照地方政府肩負(fù)的責(zé)任上看，即涵蓋了經(jīng)由政府肩負(fù)救助職責(zé)的其它相關(guān)債務(wù)，也涵蓋政府承擔(dān)的擔(dān)保、償還責(zé)任的債務(wù)。2）經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好且發(fā)展速度快，所以就算它的債務(wù)絕對數(shù)額大，也能夠在一定程度上得以控制，所以風(fēng)險(xiǎn)相對較小。而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大，因?yàn)樗?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，所以在債務(wù)上的控制力也相對比較弱。（3）效率風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)橛袃斝允莻鶆?wù)資金的特性，所以它需要在時(shí)間期限到的時(shí)候還本付息。從投資者角度看，償債資金主要源于投資項(xiàng)目收益。對于基礎(chǔ)設(shè)施：交通、農(nóng)業(yè)、能源等，投資在這些項(xiàng)目從長期的方向上看是能夠使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到好處的，并可以對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境進(jìn)行改善。明顯的直接效益及社會(huì)效益從短期的方向上看在這些項(xiàng)目中很難提供，比方說高速公路在建設(shè)期及運(yùn)營初期時(shí)候的收費(fèi)無法滿足償債本息的需求，要償還之前的債務(wù)只能經(jīng)由舉借新債的方法，若加之經(jīng)營管理出現(xiàn)問題等因素，則到期債務(wù)的本息很難依賴這些項(xiàng)目得到償還。4.2地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（1）影響地方政府財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)地方政府財(cái)政收支狀況會(huì)因過于沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)而受到嚴(yán)重影響，地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也將會(huì)受到影響，致使地方政府的部門職能無法得到充分全面的發(fā)揮。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對薄弱的地區(qū)，其地方政府需要擔(dān)負(fù)較重的債務(wù)職責(zé)，政府的首要工作目標(biāo)是籌資還債或舉新還舊，而無法專注于當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共服務(wù)的提供。更加嚴(yán)重的是因?yàn)閭鶆?wù)職責(zé)過重而使得某些地方政府無法將干部職工的工資按時(shí)發(fā)放，從而對其工作的積極性造成了極大的損傷，政府無法開展有效的工作而對地方政府正常的運(yùn)轉(zhuǎn)造成了嚴(yán)重的制約。（2）影響地方經(jīng)濟(jì)增長目前在我國，一個(gè)地方政府政績大小的主要標(biāo)志一般是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，這也作為主要標(biāo)志考核政府官員是否升遷。所以某些地方政府官員在不考慮當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和財(cái)政收支能力的情況下，為了使自己未來升遷的政治資本得到增加以及取得政績而大量舉債，用在為標(biāo)識(shí)政績工程而興建的大規(guī)模建筑。（3）容易引發(fā)金融危機(jī)和社會(huì)信用危機(jī)如果一個(gè)地區(qū)的總收入無法與地方政府所欠債務(wù)金額相抵消，那因此而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)隨之被轉(zhuǎn)移到銀行系統(tǒng)，危急時(shí)會(huì)對整個(gè)金融系統(tǒng)的正常運(yùn)行造成影響。對于地方政府而言，其所有的債務(wù)償還基本源自于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，因此就把壓力施加給了地方政府，財(cái)政收入會(huì)因?yàn)閭鶆?wù)責(zé)任的過重而捉襟見肘，如果沒有資金持續(xù)支持，則一樣會(huì)使地方的持續(xù)發(fā)展受到影響。由于當(dāng)前我國部分政府負(fù)債累累的現(xiàn)象，致使我國政府整體處于債務(wù)責(zé)任重大的環(huán)境中，許多應(yīng)還債務(wù)得不到及時(shí)地償還；某些地方政府或者政府領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)因?yàn)樽陨淼穆曌u(yù)和政績彰顯，而大搞特搞面子工程，使建設(shè)施工債務(wù)無法還清；而一些政府職員工資的拖欠現(xiàn)象也都是由于地方政府債務(wù)過重而產(chǎn)生；地方政府深陷償債被動(dòng)的情況，所以只能舉新還舊或是動(dòng)用其他資金去償還債務(wù)，債務(wù)的責(zé)任越來越沉重，以至于政府公共服務(wù)、公共物品的改善和當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣邿o法得到保障，從而使人們質(zhì)疑政府的公信力。4.3地方債務(wù)存在問題分析4.3.1規(guī)模龐大，增長速度過快在債務(wù)金額數(shù)量上，隨著時(shí)間的推移，地方政府所背負(fù)的也就越來越多，雖然我國于1998開始施行的財(cái)政政策對我國整體的經(jīng)濟(jì)增長有著顯著的推動(dòng)作用，但在另外一個(gè)層面上也加劇了地方政府的負(fù)債規(guī)模。為了有效緩解金融危機(jī)帶來的負(fù)面影響，2008年，我國提出了眾多的解決措施，如促進(jìn)內(nèi)需，在市場中投入資金等行為。為了使國家投入的資金得到更好地利用，地方政府積極加以配合，在當(dāng)?shù)卣猩桃Y建立起諸多的基礎(chǔ)設(shè)施，這也就成為了地方政府負(fù)債規(guī)模加劇的另一原因。地方政府債務(wù)金額數(shù)量因?yàn)閬碓从诟鞯胤秸约旱膮R報(bào)，所以其結(jié)果也就并不是十分精確。在近幾年的時(shí)間內(nèi)，我國雖然一直在積極尋求有效的方法和途徑來對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理，以期抑制并減少債務(wù)的規(guī)模。但缺乏有效的約束機(jī)制導(dǎo)致地方政府債務(wù)的規(guī)范和管理形成受到影響，令債務(wù)規(guī)模顯現(xiàn)出逐年增加的趨勢。4.3.2統(tǒng)計(jì)口徑不一致，隱蔽性較大地方政府的債務(wù)在我國缺乏專門的一個(gè)數(shù)據(jù)庫，它缺少明確規(guī)范及科學(xué)統(tǒng)一的管理措施和方法，沒有統(tǒng)一界定債務(wù)的范圍和規(guī)模，無法清晰透明地顯示出地方政府的債務(wù)，更無法及時(shí)依據(jù)債務(wù)危機(jī)的實(shí)際狀況采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。依照分類方式的不同我國的地方政府債務(wù)可以分成多種類型組合。根據(jù)債務(wù)形式的不同，分為收入性債務(wù)、擔(dān)保性債務(wù)和社會(huì)性債務(wù)。從債務(wù)的表現(xiàn)形式來看，有顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、直接債務(wù)和或有債務(wù)四種。統(tǒng)計(jì)的不完整與不真實(shí)是由地方政府債務(wù)類型的復(fù)雜性及其缺少統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)所造成的。處于不同區(qū)域中的政府部門，其也有對債務(wù)劃分的不同準(zhǔn)則和依據(jù)，這也就是債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在差異性的重要原因之一。4.3.3舉債主體多元，債務(wù)形式復(fù)雜我國原《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)平衡收支和量入為出的原則去編制地方各級(jí)的預(yù)算，并且預(yù)算并不列赤字。地方政府除了有關(guān)規(guī)定之外不可自行發(fā)行債券。不妨這樣認(rèn)為，當(dāng)赤字在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中產(chǎn)生時(shí)，盡管地方政府不允許編制赤字性預(yù)算，但隨之產(chǎn)生的地方政府債務(wù)仍是由地方政府負(fù)擔(dān)。在《擔(dān)保法》中規(guī)定，除國際經(jīng)濟(jì)組織或外國政府的貸款在經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)而使用的情況可以轉(zhuǎn)貸外，其他擔(dān)保人一律不能由國家機(jī)關(guān)擔(dān)任。4.3.4償還壓力大，缺乏有效償債機(jī)制隨著人們生活水平的提升及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，逐漸豐富和越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由地方政府供應(yīng)，這無疑會(huì)使地方政府財(cái)政支出增加。地方政府在收入有限的情況下，須要經(jīng)由舉債去獲取資金從而滿足本地域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展。由于支出規(guī)模龐大，所以地方政府漸漸增加舉債的規(guī)模。政府的償債壓力因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)規(guī)模的增加而增加，它對平穩(wěn)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了影響。按照規(guī)范的分稅制體制的要求，地方政府的財(cái)政收入本應(yīng)以稅收為主，但隨著地方財(cái)政支出需求增加，地方財(cái)政收入中稅收收入所占比重明顯下降。在財(cái)政支出增多、財(cái)政收入減少的情況下，地方政府為使本地區(qū)的基本支出資金得到保障，也就必須要不斷摸索、探究出新的解決路徑，因此大多數(shù)地方政府的注意力被土地吸引。雖然由于我國特殊國情的限制，地方政府只能代表國家行使土地所有權(quán)，而無法擁有土地，但土地的所有者在實(shí)際情況上卻是地方政府。為獲得銀行貸款，地方政府成立政府性的關(guān)于土地儲(chǔ)備的公司。從近幾年現(xiàn)實(shí)狀況看，地方政府對土地在其償還債務(wù)資金時(shí)的依賴已變得越來越嚴(yán)重。4.3.5管理分散，責(zé)任約束軟化因?yàn)榈胤秸婕暗膫鶆?wù)規(guī)模龐大，種類過多，細(xì)中有細(xì)，所以也就直接造成了債務(wù)詳細(xì)數(shù)據(jù)無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)等不良現(xiàn)象的產(chǎn)生。我國地方政府債務(wù)在目前管理中并沒有專門的機(jī)構(gòu)或部門來負(fù)責(zé)，債務(wù)的管理比較分散，債務(wù)的總規(guī)模因?yàn)閭鶆?wù)不同的統(tǒng)計(jì)口徑和分散的管理部門而無法明確獲知，更讓對其監(jiān)管工作更加困難。我國地方政府對債務(wù)的管理目前由多個(gè)部門同時(shí)進(jìn)行，主要涵蓋了審計(jì)部門、財(cái)政部門和檢查部門。地方政府債務(wù)的總規(guī)模因不同部門管理權(quán)限和方式的各自實(shí)行而難以準(zhǔn)確的監(jiān)管和統(tǒng)計(jì)。政府部門因?yàn)榛靵y的地方政府債務(wù)管理而無法準(zhǔn)確有效地對地方政府總體債務(wù)和構(gòu)成比例進(jìn)行把握，所以在此現(xiàn)實(shí)情況中，也就無法及時(shí)地對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，從而使國家資金安全失去監(jiān)管保障。債務(wù)管理部門的過度散亂使得債務(wù)規(guī)模長時(shí)間處于模糊的狀況下，這對控制債務(wù)的規(guī)模產(chǎn)生不利影響。5．優(yōu)化地方債務(wù)減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議5.1穩(wěn)定債務(wù)增長，優(yōu)化統(tǒng)計(jì)方式一是擴(kuò)大地方稅規(guī)模，對地方現(xiàn)有稅種征稅范圍實(shí)行適度擴(kuò)寬，并通過提高稅率增加地方財(cái)政收入；對于地方稅中未定稅種，應(yīng)加快其立法進(jìn)程。此外，對費(fèi)改稅的力度還要進(jìn)一步加強(qiáng)，比方說在2009年開始征收的燃油稅，其優(yōu)點(diǎn)有兩個(gè)方面，一方面讓廣大群眾環(huán)保的意識(shí)得到增強(qiáng)，另一方面也給地方政府財(cái)政收入的途徑作了明確規(guī)范。二是對企業(yè)所得稅及增值稅的收入分享制度進(jìn)行調(diào)節(jié)。先是對企業(yè)所得稅的分享制度的調(diào)節(jié)。根據(jù)法律的相關(guān)條例，當(dāng)跨省市總分機(jī)構(gòu)單位在地方和中央共同分享收入的時(shí)候，它在上繳企業(yè)所得稅時(shí)，要顧及總分支機(jī)構(gòu)所在地的協(xié)同利益，當(dāng)期應(yīng)該上繳的地方稅款共享的份額應(yīng)當(dāng)由總分機(jī)構(gòu)一起核算?？梢栽囍勒湛偛炕蜃缘氐恼魇找?guī)范，把所有的企業(yè)情況都考慮進(jìn)去，然后根據(jù)因素分析方法，去構(gòu)建一個(gè)包括資產(chǎn)額度、銷售收入以及工資在內(nèi)的各個(gè)地區(qū)之間的分配方式，分支機(jī)構(gòu)所在的當(dāng)?shù)卣鶕?jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來對所得稅進(jìn)行科學(xué)分配。再是調(diào)整增值稅分享制度。可以嘗試把增值稅通過科學(xué)的方式在地方政府間分配，把不同區(qū)域最終消費(fèi)額占全國比重和人均最終消費(fèi)額等數(shù)據(jù)作為參考，在不同區(qū)域分配稅收收入。5.2統(tǒng)籌債務(wù)主體，簡化債務(wù)形式第一，對于公共設(shè)施的建設(shè)政府要量力而為，債務(wù)要借得起并還得起。第二，是將多頭融資變?yōu)橐活^融資，施行統(tǒng)一的財(cái)政部門歸口管理。所有政府性債務(wù)涵蓋外國政府貸款、基本建設(shè)資金融資、上級(jí)財(cái)政周轉(zhuǎn)資金和國債轉(zhuǎn)貸資金等，它們都統(tǒng)一經(jīng)過各級(jí)財(cái)政部門劃分到預(yù)算范疇內(nèi)并進(jìn)行集中管理。第三，實(shí)施政府性建設(shè)資金預(yù)算管理。預(yù)算政府性投資建設(shè)資金是依照本年度資金的出處和重點(diǎn)工程的安排進(jìn)行編制的，經(jīng)過同一級(jí)別人大代表會(huì)審核通過后，在政府和財(cái)政部門共同領(lǐng)導(dǎo)下計(jì)劃實(shí)施。第四，施行財(cái)政直接支付和基建評(píng)審制度。加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理，工程的預(yù)決算實(shí)行專項(xiàng)評(píng)審，重點(diǎn)監(jiān)督工程的總體預(yù)算、審核、監(jiān)督、變更等。第五，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府一律不能為任何企業(yè)或個(gè)人提供在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的擔(dān)保，不能通過舉債搞建設(shè)。地方政府發(fā)行債券可增加地方財(cái)政收入，從而使地方政府有財(cái)力為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金支持?，F(xiàn)今我國已基本實(shí)現(xiàn)發(fā)行地方政府債券所需條件，新《預(yù)算法》放開對地方政府債務(wù)的限制正當(dāng)其時(shí)。5.3科學(xué)制定規(guī)劃，建立健全地方政府償還機(jī)制我國現(xiàn)今缺少一系列規(guī)范、科學(xué)地方政府債務(wù)的管理體系。地方政府缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，會(huì)妨礙地方政府對債務(wù)總規(guī)模的掌握。不合理的升遷制度和政績考核制度致使我國地方政府官員逐漸淡薄了償還債務(wù)意識(shí)。缺乏科學(xué)的論證和整體的規(guī)劃使得地方政府盲目舉債，從而加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。債務(wù)監(jiān)管的一系列問題可通過規(guī)范地方政府債務(wù)管理體系得到解決。建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，集中管理地方政府債務(wù)。再者建立債務(wù)償債機(jī)制，保證債務(wù)到期足額償還。一是實(shí)行差別化控制標(biāo)準(zhǔn)。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)中等區(qū)域、經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域的五類框架，分別由負(fù)債率（負(fù)債余額和本年度地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額和本年度可支配財(cái)力的比例）、償債率（還本付息額和本年度可支配財(cái)力的比例）三項(xiàng)指標(biāo)的不同控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類制定。二是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)監(jiān)測制度的建立。政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該從負(fù)債水平、債務(wù)承擔(dān)水平、清償債務(wù)的水平、債務(wù)拖延的比率（到期沒有清償?shù)氖Ｓ鄠鶆?wù)和債務(wù)余額的比例）、債務(wù)展期率（展期債務(wù)余額和債務(wù)余額的比例）等方面建立；并對其風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制訂，如政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判為高、較高、一般、較低、低諸類等級(jí)的具體標(biāo)準(zhǔn)；政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測反饋至少要按季進(jìn)行。三是建立風(fēng)險(xiǎn)化解預(yù)案，對于政府性債務(wù)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，都備有相應(yīng)的有效對策和具體措施。四是政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對其債務(wù)償還計(jì)劃管理的重視。本年度到逾期債務(wù)償還計(jì)劃應(yīng)在本年年初進(jìn)行編制，并對還債務(wù)資金進(jìn)行落實(shí)。五是多層次聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制的建立。建議在對行政單位預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行集中核算管理的基礎(chǔ)上，對國有公司資金實(shí)行集中核算管理，其資金收入（包括運(yùn)行收入、撥款收入和債務(wù)收入等）、資金支出集中在財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心進(jìn)行核算管理，這樣既可以增強(qiáng)政府調(diào)控資金和防范風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，又有利于財(cái)政部門強(qiáng)化對國有公司資金使用方向和經(jīng)費(fèi)管理的直接監(jiān)督；積極向省政府爭取建立化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)運(yùn)作制度，通過省、市、縣三級(jí)政府償債準(zhǔn)備金以及其他資金的統(tǒng)一調(diào)度運(yùn)作（可以通過借貸形式實(shí)現(xiàn)），及時(shí)化解區(qū)域性的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保一方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和和社會(huì)穩(wěn)定平安。5.4推進(jìn)實(shí)施地方政府債務(wù)新政，加強(qiáng)集約管理能力2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議審議通過了修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》，新修訂的《預(yù)算法》于2015年1月1日起全面實(shí)施。在我國《預(yù)算法》有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，它的修訂過程一直受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。新《預(yù)算法》體現(xiàn)了為地方政府發(fā)債“開前門，堵后門”的政策思想，在適度放開地方政府自行發(fā)債限制的同時(shí)，出臺(tái)了一系列具體措施對其發(fā)債作出規(guī)范和限定，以期嚴(yán)格防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。根據(jù)2015年1月1日實(shí)施的新《預(yù)算法》規(guī)定，應(yīng)對地方政府舉債最高限額進(jìn)行明確規(guī)定，舉債規(guī)模應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在國務(wù)院規(guī)定的最高額度下，在納入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案的同時(shí)經(jīng)由本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才可舉債?？刂频胤秸畟鶆?wù)規(guī)模的綜合指標(biāo)體系應(yīng)在歸納吸取成熟國家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由地方政府建立。在體系的設(shè)置上要充分考慮到我國作為一個(gè)發(fā)展中國家的實(shí)際國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，涵蓋地方政府債務(wù)率和資產(chǎn)負(fù)債率等債務(wù)類指標(biāo)的同時(shí)，也應(yīng)充分考慮反映經(jīng)濟(jì)增長需求的指標(biāo)。根據(jù)新《預(yù)算法》的要求，地方政府債務(wù)資金只可用于公益性資本支出而不能夠用于經(jīng)常性支出。然而所謂“公益性資本支出”并沒有一個(gè)明確的法律定義，仍要在修訂預(yù)算法實(shí)施條例時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充。新《預(yù)算法》規(guī)定，舉債是用在“預(yù)算中必要的部分建設(shè)投資”，然而不同的建設(shè)投資項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生不同收益情況，債務(wù)資金償還能力也會(huì)受到資金投向的影響，因此對不同收益項(xiàng)目的債務(wù)應(yīng)區(qū)別對待分開管理。地方政府對于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉債，通過發(fā)行一般責(zé)任債券性質(zhì)的債券集資。財(cái)政收入的多少對這類性質(zhì)的債務(wù)影響很大，而此類債務(wù)又一定程度上左右著地方政府的償債能力，因此對這類債券要實(shí)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為了避免超出地方政府財(cái)政的償還能力，更應(yīng)嚴(yán)格控制其規(guī)模。另一方面，地方政府對有一定收益的公益性事業(yè)的發(fā)展舉債，通過發(fā)行收益性質(zhì)的債券集資，用相應(yīng)政府性資金或?qū)ｍ?xiàng)收入來償還。6．結(jié)論與展望政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題一直是妨礙著世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的一項(xiàng)重要的原因。在這之中的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則是我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式。地方政府因?yàn)槭艿搅嗽额A(yù)算法》的約束,不能憑借發(fā)行債務(wù)的方式來滿足其融資的需要,地方政府為了解決財(cái)政收入不能夠滿足財(cái)政支出需求的問題,只能經(jīng)由各種融資渠道籌措資金,由于缺乏有效的償還保障和監(jiān)督管理,形成了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如若不盡快防治和管理，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題將很可能給我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。

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