政府管制的利弊分析

一、西方發(fā)達國家的政府管制體制的發(fā)展歷程,成本—引言自然壟斷行業(yè)的成本效益增長的特點是，一家公司提供的產(chǎn)品和服務比另一家公司更適合市場需求。在這種產(chǎn)業(yè)里,政府往往實行進入管制,以避免由于新企業(yè)的“過度進入”、重復建設、過度競爭等所造成的損失,而所避免的這些損失正是政府進行進入管制的最主要的收益。長期以來,這種對自然壟斷的理論分析占據(jù)了主導地位,人們更多地看到政府進入管制所能帶來的好處,而忽略了對政府進入管制所可能帶來的問題的研究,缺乏對政府進入管制成本的考慮。直到20世紀70年代,西方發(fā)達國家的政府進入管制一度出現(xiàn)了范圍上過廣、程度上過重的局面后,西方發(fā)達國家政府進入管制所帶來的各種問題才日益得到人們的重視,原來沒有得到注意的各種成本得到了充分的重視,從而導致這些國家紛紛出現(xiàn)了放松管制的浪潮。客觀地講,這次浪潮促進了西方發(fā)達國家被管制行業(yè)和部門的健康發(fā)展,增進了消費者的福利,對這些國家的總體影響是好的。相應地,西方發(fā)達國家的政府管制體制也進入了成本和收益綜合分析的階段。以美國為例,通過30多年的管制體制的改革,該國已逐步建立了市場化的成本—收益分析管制體制:監(jiān)管機構(gòu)以成本—收益分析作為制定和執(zhí)行規(guī)章的基本原則、決策程序、分析方法和績效標準,以提高管制質(zhì)量,提高管制效率(席濤,2004)。對自然壟斷部門建立現(xiàn)代管制體制是完善市場經(jīng)濟的重要組成部分。就進入管制而言,科學的、可量化的成本收益分析是建立現(xiàn)代進入管制體制的基礎和核心,對其研究是非常有必要的。二、對自然壟斷行業(yè)的成本效益理論分析1.政府管制的必然—進入管制的成本(1)政府部門的管制費用。最直接和明顯的政府進入管制成本就是政府相關管制部門因進入管制而發(fā)生的一系列費用。政府管制立法需要進行廣泛的調(diào)查研究工作,征求各利益集團的意見,還要以座談會、論證會、聽證會等多種形式征求公眾的意見。因此,政府管制的立法成本是相當大的。政府管制的立法需要專門的政府管制機構(gòu)來具體實施,而由于政府管制機構(gòu)與被管制企業(yè)間存在嚴重的信息不對稱等原因,政府管制運行就需要耗費更多的人力和物力,這也是政府部門管制費用的主要組成部分。以美國為例,相關數(shù)據(jù)表明(Viscusi,VernonandHarrington,2000),聯(lián)邦政府管制機構(gòu)所發(fā)生的運行成本是十分巨大的,而且還呈現(xiàn)出不斷增長的發(fā)展趨勢:1991年聯(lián)邦政府管制機構(gòu)所發(fā)生的運行成本是122.46億美元,比1970年增長了769.13%,而且這還沒有考慮各州政府管制部門的運行成本。中國政府管制的相關費用沒有美國那么詳盡的資料可查,在實證研究的過程中只能通過一定的方法進行估算。(2)社會福利損失。自然壟斷行業(yè)的政府管制不但包含進入管制,而且還有價格管制。因為如果不對壟斷者進行價格管制的話,根據(jù)邊際成本等于邊際收益的定價原則,壟斷廠商就會把價格提得較高,產(chǎn)量壓得較低,從而造成消費者剩余的損失。但是,StiglerandFriedland(1962)的研究表明,在美國電力行業(yè)中,受管制的州的電費水平要比不受管制的州高,但如果剔除諸如人口規(guī)模、城市化狀況、工業(yè)化范圍等因素對電費水平的影響,政府的價格管制基本上對電費水平?jīng)]什么影響。由此可見,很多時候政府價格管制的效果并不明顯;以此來防止壟斷定價造成的社會福利損失成效甚微。僅僅是價格管制的失效,并不足以將壟斷定價造成的社會福利損失歸結(jié)為政府進入管制所帶來的成本,因為此時即使沒有進入管制,自然壟斷企業(yè)仍然會制定壟斷高價,造成社會福利損失。但是,在中國,現(xiàn)實中很多所謂的“自然壟斷”產(chǎn)業(yè)壟斷地位的維持已經(jīng)演變成完全依賴于政府的行政保護。此時,壟斷企業(yè)憑借壟斷地位制定高價造成的社會福利損失恰恰就是政府進入管制所帶來的,完全應該看成是政府進入管制的成本。正如施蒂格勒(1996)所說:“教科書的例子與典型的管制情況正好相反:在前一場合,是公眾利用國家機器限制或消滅壟斷收益;在后一場合,是競爭性產(chǎn)業(yè)利用控制進入或固定價格獲取壟斷收益……而后一場合現(xiàn)實性更強。”(3)收入轉(zhuǎn)移“成本”。壟斷者制定壟斷高價造成社會福利損失的同時,也造成消費者收入向生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)移,很多經(jīng)濟學家把這部分也當作政府管制的成本。HahnandHird(1991)就把政府管制的成本分為效率成本和轉(zhuǎn)移成本兩類:效率成本可以理解為前面的社會福利的損失,而轉(zhuǎn)移成本則表示從一個集團向另一個集團的轉(zhuǎn)移支付,即是這里的收入轉(zhuǎn)移。壟斷者剝奪消費者剩余使之轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余的行為看來是不公平、不合理的,似乎應算做進入管制的成本,但是實際上我們是無法來評價這種轉(zhuǎn)移的好壞的。因此,保守起見,后面的實證研究中我們將只考慮效率成本,即社會福利損失,而轉(zhuǎn)移“成本”不納入其中。(4)被管制企業(yè)成本的增加。政府管制試圖迫使被管制企業(yè)犧牲自己的利益而在社會福利最大化的點上進行生產(chǎn),以達到資源的優(yōu)化配置。然而,作為追求自身利益最大化的理性的企業(yè)并不會自覺地與政府的管制目標相配合,政府管制的最終效果也就未可全知。而大量的事實告訴我們,政府管制很有可能導致被管制企業(yè)的成本有所增加:(1)尋租成本。獲取或保持企業(yè)的壟斷地位可以使企業(yè)獲得超額利潤,此時我們可以將這部分超額利潤看做壟斷地位這種特別的“資產(chǎn)”所帶來的租金。這部分租金的存在,很可能會誘發(fā)企業(yè)進行諸如院外游說、廣告宣傳、賄賂等尋租行為——盡管尋租活動也是需要花費成本的,但當投入的成本小于其尋求的租金時,企業(yè)仍然會有積極性進行這類活動。尋租活動屬于企業(yè)的非生產(chǎn)性投入,這一方面意味著社會資源的極大浪費,同時也意味著企業(yè)的成本上升。(2)內(nèi)部生產(chǎn)效率損失。政府進入管制使現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)免受競爭威脅,這在一定程度上會弱化企業(yè)的成本最小化行為傾向———因為壟斷廠商在沒有其他廠商作為參照的情況下,比競爭性廠商更難以監(jiān)督其內(nèi)部效率,也就更難實現(xiàn)生產(chǎn)效率的最優(yōu)化(丹尼斯·卡爾頓,杰弗里·佩羅夫,1998)。而且,更為重要的是,在公正報酬率的價格管制情形下,收費的變動往往以實際發(fā)生的成本為基礎進行成本核算,企業(yè)獲得公正報酬并不需要通過降低成本的努力就可以做到,這就大大弱化了企業(yè)降低成本的傾向,造成企業(yè)內(nèi)部更為嚴重的生產(chǎn)效率損失。(3)時滯成本。由于進入管制的存在,新的投資從申請、審查到認可需要相當長的一段時間,這段時間我們視之為管制的“滯后”。這種“滯后”使得企業(yè)的行為落后于市場環(huán)境的變化,大大增加了投資風險,尤其是對一些時效性很強的投資項目,甚至可能直接導致新的投資計劃的流產(chǎn)失敗,引起企業(yè)本不必要的損失;價格管制中的收費變動也存在同樣的問題。事實上,管制的存在對企業(yè)的影響可能還有更多,但我們僅僅指出以上三個方面就可以說明問題了。政府管制將導致企業(yè)成本的增加,在實證研究中,我們只能看到企業(yè)總的成本因管制而上升的事實,但卻根本無法分清楚到底是企業(yè)尋租、內(nèi)部生產(chǎn)效率損失還是管制的時滯導致了這種成本的上升,也無法區(qū)分它們各自所占的比重。因此,盡管在分析管制導致企業(yè)成本增加的原因時,我們還可以更進一步地細分至尋租成本等諸項,但是具體到實證研究中,我們將只能細化到“被管制企業(yè)成本增加”這個大項,測算出一個總的數(shù)字。2.過度競爭等所造成的損失的管理效果前面指出,由于自然壟斷行業(yè)成本弱增性的特征,政府往往實行進入管制,以避免由于新企業(yè)的“過度進入”、重復建設、過度競爭等所造成的損失,而所避免的這些損失正是政府進行進入管制的最主要的收益。值得指出的是,我們認為這里所避免的重復建設的損失和自然壟斷行業(yè)因成本弱增性而帶來的成本節(jié)約其實是一個硬幣的兩面,而不是兩個可以獨立單列的管制收益部分,我們之所以選擇前者,主要是考慮這樣更容易進行定量的轉(zhuǎn)換,而“成本弱增性帶來的成本節(jié)約”則很難進行量化。三、管制費用c、cc、cf限于篇幅,我們只選擇了中國電信業(yè)為例進行定量的分析研究,但是其中所使用的處理方法具有一般性,也同樣適應于其他行業(yè),只是一些具體的細節(jié)可能需要調(diào)整。Cg、Cc、Cf分別表示政府部門管制費用、社會福利損失、被管制企業(yè)成本增加,R表示進入管制收益。鑒于電信設備的折舊年限大約為5年,這里選用2000—2004年的相關數(shù)據(jù)進行分析計算。1.相關年份中國行政d對于Cg,我們無法得到實際的統(tǒng)計數(shù)據(jù),只能采用這樣一種估算方法:計算出相關年份中國行政管理費與當年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值,然后以此為系數(shù),乘以當年的電信業(yè)務收入作為當年Cg的估計值。按照這種方法,我們得出2000—2004年中國電信業(yè)政府部門管制費用的估計值為776.19億元(見表1)。2.因管制而產(chǎn)生的平均成本對于Cc、Cf,我們放到一起分析,這將有利于我們下面進行的定量分析。如圖1所示,點A(Pm,Qm)表示壟斷廠商執(zhí)行壟斷定價時的生產(chǎn)點,根據(jù)StiglerandFriedland(1962)的研究,很多時候政府價格管制效果并不明顯,這里假定價格管制基本無效,所以近似認為A(Pm,Qm)就是進入管制時的實際價格和產(chǎn)量;AC1表示在沒有進入管制時廠商的潛在最小的平均成本曲線,與需求曲線交于點F(P1,Q1),這可以認為是最優(yōu)的生產(chǎn)點;AC2表示因管制而導致企業(yè)成本增加后的實際平均成本曲線,與需求曲線交于點C(P2,Q2)。盡管AC2表示進入管制情況下實際的平均成本曲線,但是真正因進入管制而導致的社會福利損失Cc不應該只是三角形ABC部分,而應該是更大的三角形ADF所表示的面積,因為平均成本曲線由AC1到AC2的移動恰恰也是由于政府管制所引起的。由圖可見,因管制而導致企業(yè)的平均成本曲線上升了,這里我們?nèi)嶋H產(chǎn)量Qm乘以P2-P1的值作為企業(yè)因管制而導致的總成本增加量Cf的估計量(1)。(1)Cc的具體計算。在計算Cc時,我們采用Harberger的計算方法(Harberger,1954)進行估算。按照其方法,其中r表示以銷售收入為分母的潛在利潤率,這里可表示為PmQm表示銷售收入,ξQP表示點A到點F段的價格彈性,這里可表示為對于r,以美國市場價格為潛在最小成本P1的估計值,國內(nèi)價格為實際價格Pm,取值為r=0.6(于良春等,2003)(2);從表1可以得到2000—2004年中國電信業(yè)電信業(yè)務收入總和為20499.42億元,我們以此作為銷售收入PmQm的估計值。Harberger教授在應用其公式估計福利損失時直接將價格彈性假定為1,這里我們通過近幾年的數(shù)據(jù)對ξQP進行一個估算。鑒于電信產(chǎn)品業(yè)務種類及資費項目繁多,我們首先要找到一組可以表示電信產(chǎn)品綜合產(chǎn)量和綜合價格的衡量指標,借鑒國內(nèi)學者衡量中國電信總體產(chǎn)品的資費變動的方法(汪貴浦,2005),我們以電信業(yè)務總量作為電信產(chǎn)品的綜合產(chǎn)量的衡量指標,以電信業(yè)務收入與電信業(yè)務總量的比值作為衡量電信產(chǎn)品綜合價格的衡量指標。每年的電信業(yè)務總量均以2000年產(chǎn)品單價計算,電信業(yè)務收入則以當年產(chǎn)品單價計算;由于價格下降的原因,當年電信業(yè)務收入一般低于當年電信業(yè)務總量(見表2)。計算結(jié)果顯示,價格彈性的數(shù)值呈逐漸增大的態(tài)勢,這主要是因為實際的需求曲線可能并不是一條直線,而更應該近似于是一條凸向原點的曲線。如圖2,我們用A點代表2000年價格產(chǎn)量組合,B、C點分別代表2001年、2003年的價格產(chǎn)量組合,很顯然,線段AC比AB平緩,這就意味著價格下降的幅度越大,價格彈性也就隨著越大。那么現(xiàn)在我們?nèi)绾我源藖碛嬎悝蜵P的值呢?在圖2中,用D點表示(P1,Q1),從前面對r的估計中可知,此時令Pm=P2000=1,則有P1=0.4,也就是說從Pm到P1價格下降了60%。由于最終我們要求的是相當于圖2中類似于三角形的ADG(AD段為曲線弧)的面積的福利損失,因此,用根據(jù)線段AD求的價格彈性作為ξQP將明顯高于實際的ξQP,這里我們?nèi)‘攦r格從Pm下降一半即30%時所求的價格彈性作為ξQP的估計值。從表2中我們得知2003年價格指數(shù)為0.69,比2000年大約下降了30%,這樣我們就可以直接用2000—2003年價格彈性作為ξQP的估計值,約為3.66,其實質(zhì)上就是用精確三角形AEG的面積來估計AD段為曲線弧的類似三角形ADG的面積。3.中國電信業(yè)的進入管制成本收益對于R,進入管制的收益部分,即“避免重復建設而帶來的節(jié)約”,由于我們無法確切得知放開管制后企業(yè)過度進入的規(guī)模,也就無法比較準確地估算其值。這里我們給出中國電信業(yè)相關年份的固定資產(chǎn)投資數(shù)額,以其總和作為政府進入管制的收益的估計值(1)。從表3中我們看到,2000—2004年這5年中國電信業(yè)固定投資額總和為11169.7億元,這就是進入管制的收益R的估計值。將以上3個部分的計算結(jié)果進行匯總,我們可以得到最終的中國電信業(yè)的進入管制成本收益分析綜合表(表4)。從表中可知,中國電信業(yè)目前的政府進入管制的成本要遠大于其收益,根據(jù)計算結(jié)果,政府進入管制的總成本比其收益多出大約11926.26億元,是收益的2.07倍左右。因此,一個直接的結(jié)論就是,中國電信業(yè)仍然需要進一步放松政府管制,從而使競爭更加有效。結(jié)論中值得說明的一點是:更多的新的企業(yè)被允許進入中國電信行業(yè),雖然無疑將會促使電信業(yè)的競爭更加充分,但是,可以預見,前文中提到的社會福利損失Cc和企業(yè)成本的增加Cf只能在一定程度上被消除,而不可能完全消除;政府部門的管制費用Cg更加不能奢望會因此而有多大的減少。因此,放松管制、引入競爭所帶來的好處比計算結(jié)果顯示的要小,具體小到什么程度要看競爭的充分程度。四、自然壟斷的邊界中國現(xiàn)實的情況下,傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的進入管制問題是一個極其復雜的問題,為此,在管制政策的制定和實施中要尤其注意以下幾方面:(1)應該區(qū)分自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)自然壟斷性業(yè)務和可競爭性業(yè)務,從而實行不同的產(chǎn)業(yè)管制政策。以電信業(yè)為例,電信業(yè)務種類繁多,不同業(yè)務的市場可競爭程度也不盡相同。固定電話市場的自然壟斷性最強,其競爭程度也最差,雖然從競爭者數(shù)量上看現(xiàn)在固定電話市場已經(jīng)有中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通和中國鐵通4家運營商,但是基本上還是中國電信壟斷南方,中國網(wǎng)通壟斷北方的局面;移動業(yè)務雖然只有中國移動和中國聯(lián)通兩大移動運營商對峙,但是由于技術的差異性,其競爭程度比固定電話市場更加充分;電信增值業(yè)務自市場開放以來已經(jīng)有幾千家企業(yè)參與競爭,競爭實際上已經(jīng)非常充分了。這種可競爭程度的不同就意味著對不同的業(yè)務種類要區(qū)別對待。另外,自然壟斷業(yè)務與可競爭性業(yè)務的區(qū)分也不是一成不變的——隨著市場需求的擴展,產(chǎn)出一旦超出一定范圍,自然壟斷的特性可能會消失,競爭也就變得更為可行;而且,自然壟斷的消失還會因技術的改變,比如新技術、新知識應用到生產(chǎn)過程中,而使成本函數(shù)發(fā)生變化,競爭變得可行。(2)對于自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的自然壟斷性業(yè)務應當保持進入管制還是引入競爭,不能簡單地根據(jù)傳統(tǒng)的自然壟斷理論進行推論,而是要對管制的成本與收益進行實證研究。以電信業(yè)為例,盡管由于自然壟斷的成本弱增性特征,由一家(1999年前的中國電信)或者少數(shù)幾家(現(xiàn)在中國的電信業(yè)市場結(jié)構(gòu))企業(yè)來提供服務會相當程度上的減少重復投資,但是與此同時,壟斷高價的制定會導致相當?shù)纳鐣＠麚p失,競爭的缺乏會導致企業(yè)的生產(chǎn)成本的增加,政府管制部門的行政支出更是一筆必不可少的開支,因此,需要綜合考慮政府進入管制的成本和收益,正如第三部分的實證分析中做的一樣,才能得出適當?shù)恼呓ㄗh。類似的實證分析也不會是一次性的,伴隨著各影響因素的變化,新的政策建議需要基于新一輪的成本與收益的