旅檢過程中出現(xiàn)的問題及解決方案摘要：隨著對外開放的不斷深化，以及貿(mào)易一體化的持續(xù)發(fā)展，出入境人員數(shù)量大幅度增長，越來越多的人類傳染病、動物植物病蟲害和有害物種、各類危險品數(shù)量也相伴進入國境，而且渠道增多，形式多樣。旅檢現(xiàn)場查驗過程中發(fā)現(xiàn)的違法行為數(shù)正在逐年攀升，加之部分人員不理解、不配合甚至阻撓、抗拒執(zhí)法，旅檢現(xiàn)場的執(zhí)法沖突數(shù)也在不斷增長。在這樣一個新的時期，有必要運用公共管理的相關(guān)理論，選取相關(guān)樣本進行指導(dǎo)、分析，有針對性地提出更加科學(xué)、有效提升執(zhí)法效能的措施建議，以期最大限度提升出入境人員對法律的遵守度和對執(zhí)法工作的配合度，確保國家非傳統(tǒng)安全。關(guān)鍵詞：旅檢；口岸；出入境ProblemsandsolutionsintheprocessoftravelinspectionAbstract:withthedeepeningofopeningup,andthesustainabledevelopmentoftradeintegration,asubstantialincreaseinthenumberofentry-exitpersonnel,moreandmorehumaninfectiousdiseases,animalandplantpestsandharmfulspecies,thenumberofdangerousgoodsisalsoaccompaniedbyenteringthecountry,andthechannelincreased,diversity.Thenumberofillegalactivitiesfoundintheprocessofon-siteinspectionisincreasingyearbyyear.Inaddition,somepeopledonotunderstand,donotcooperateorevenobstructorenforcethelaw.Thenumberoflawenforcementconflictsatthesceneoftheinspectionisincreasing.Insuchanewera,itisnecessarytousethetheoryofpublicmanagement,selecttherelevantguidance,sampleanalysis,putforwardamorescientificandeffectivemeasurestoenhancetheeffectivenessoflawenforcementproposals,inordertomaximizetheentry-exitpersonneloflegalcomplianceandenforcementofthecoordination,toensurenationalnontraditionalsecurity.Keywords:Travelinspection;port;entryandexit一、旅檢現(xiàn)場工作的主要特點（一）通關(guān)時效要求更高口岸作為關(guān)口，所有的查驗工作均會在客觀上對客貨流造成遲滯。與出入境貨物的貨主相比，出入境人員由于置身其中，對通關(guān)時效有著更為切身體會。加之其多是處于人困馬乏的狀態(tài)，有的還急于轉(zhuǎn)乘其他航班、高鐵等前往第三地，對通關(guān)時效的體會將進一步放大。在確保風(fēng)險可控的前提下，國檢部門在人員檢疫環(huán)節(jié)和核生化反恐方面通過配置多種監(jiān)測設(shè)備，實現(xiàn)了常態(tài)下“零待時、無干擾”通關(guān)，在攜帶物檢疫環(huán)節(jié)通過配置檢疫犬、X光機等方式提高查驗速度和通關(guān)效率。但是在遇到某些非正常情況需要全面加強查驗，或需要對部分人員進一步檢查或處置時，就會對通關(guān)速度造成影響。特別是后一種情況，由于當(dāng)事人對檢查或處置本身就已不可避免地存在抵觸情緒，如果遇到急于兼程趕路或情緒急躁者，將進一步強化其抵觸情緒。（二）人員來源和成分復(fù)雜近年來國內(nèi)出入境航線路的增加，不僅在亞洲地區(qū)的覆蓋率大幅提升，也拓展至北美、澳洲、歐洲的多個國家。此外，隨著國際間中轉(zhuǎn)日漸便捷，出入境人員的來源還進一步延伸至非洲、南美等地。上述航點中，不少位于人類傳染病疫區(qū)、動植物疫區(qū)或物種資源較為豐富的地區(qū)，存在極大疫情疫病傳入的風(fēng)險，以及違法攜帶禁止入境物品的風(fēng)險，給國檢部門的口岸把關(guān)工作造成了極大挑戰(zhàn)。與此同時，伴隨著出入境人員數(shù)量的持續(xù)增長，其職業(yè)、身份、出入境意圖的差異日漸，以及心理素質(zhì)、法治意識良莠不齊的特點日益凸顯，甚至不乏職業(yè)化的“代購”“水客”混雜其中，對口岸監(jiān)管和查驗工作提出了新的挑戰(zhàn)。國檢部門在執(zhí)法過程中，特別是在對部分人員進一步檢查或處置時，也時常遇到當(dāng)事人不理解、不配合乃至蓄意抗法的情況，有時甚至必須借助強制力量保障執(zhí)法。（三）須當(dāng)場處置完畢俗語道:“跑了和尚跑不了廟”。然而旅檢現(xiàn)場的執(zhí)法工作最大的困難就是“跑了和尚”又沒有“廟”。受制于多種現(xiàn)實因素，對于離開旅檢現(xiàn)場的入境人員，很難進行有效追緝，只能力求在現(xiàn)場處置完畢。一是取證困難，例如動植物及其產(chǎn)品，法律只是規(guī)定了禁止或限制其通過攜帶方式入境，而不是禁止持有。而口岸查驗為了兼顧通關(guān)效率，只能采取抽查。如果未能當(dāng)場截獲，在其離開查驗現(xiàn)場后將難以對有效舉證。因此，對于有攜帶上述禁止入境物品的行為只能采取“抓現(xiàn)行”的方式進行處理。二是政策制約，例如對于違反檢驗檢疫法律法規(guī)的行為，雖然也規(guī)定了處罰條款，但是受制于《行政處罰法》的規(guī)定，對公民處以高于50元的罰款只能通過一般程序處罰，不能當(dāng)場處罰。對旅檢現(xiàn)場而言，一般程序處罰將產(chǎn)生諸如立案審批、法律文書紛繁復(fù)雜影響處置時效，罰款收繳困難影響結(jié)案率等一系列難題。而對涉及行政違法未處理完畢的當(dāng)事人，法律卻又沒有在出入境或其他相關(guān)方面加以限制。因此，有些口岸為了確保結(jié)案率，只能采取一般程序處罰“快速化”的變通方法，當(dāng)場進行處理。二、旅檢過程中存在的問題（一）旅客接受安檢過程中配合程度不高旅客在接受安全檢查過程中配合程度不高也是影響安檢工作質(zhì)量的因素之一。因為安檢站每天人流量非常大，有出國旅游的人員，也有外出、外來的探親人員，也有出差的企業(yè)員工，這些人綜合素質(zhì)都不相同，對待安全檢查，很多旅客是認(rèn)可的，但是也有旅客認(rèn)為太麻煩，尤其是在逢年過節(jié)的時候，大家都是歸心似箭，如在對待每個包裹都要過安檢的措施，許多旅客就認(rèn)為，小包就不用檢查，尤其是人多的時候，很可能會有小偷渾水摸魚，到時候包丟了，這個責(zé)任由誰來負(fù)責(zé)，也有很多旅客看到時間馬上就要到了，時間緊迫，會認(rèn)為安檢是耽誤時間的表現(xiàn)，甚至是認(rèn)為安檢人員是故意找麻煩，這也就造成了部分旅客在執(zhí)行安檢過程中甚至有抵觸情緒，影響了車站安全管理工作的順利展開。另外部分出入境人員為了逃避檢查，除了不實申報或者應(yīng)對執(zhí)法人員詢問外，更是處心積慮采用多種方式進行偽裝、藏匿。（二）執(zhí)法沖突愈演愈烈在口岸查驗過程中，屢次出現(xiàn)出入境人員與執(zhí)法人員發(fā)生沖突的事件。據(jù)不完全統(tǒng)計，廈門機場口岸2015年旅檢現(xiàn)場有記錄的沖突事件56起，除1起沖卡闖關(guān)事件發(fā)生在出境檢疫環(huán)節(jié)外，其余均發(fā)生在攜帶物檢疫環(huán)節(jié)，平均每個月發(fā)生4-5起。發(fā)生在攜帶物檢疫環(huán)節(jié)的執(zhí)法沖突，均為當(dāng)事人攜帶的禁止入境物品被查獲引發(fā)。其中大多數(shù)為當(dāng)事人情緒失控，進而激烈爭辯、辱罵，甚至進行威脅。此外，較為嚴(yán)重的包括沖卡闖關(guān)1起、動手搶奪截留物1起，均被及時制止。甚至還有更加嚴(yán)重的蓄意抗法2起，已涉嫌妨礙公務(wù)，由公安部門介入處理。在發(fā)生的執(zhí)法沖突事件中，從引發(fā)的因素看，主要可以分為以下幾類:一是自身本能。當(dāng)事人由于不夠熟悉法律法規(guī)或者抱有僥幸心理，在境外購得禁止入境物品而被截獲，出于保護財產(chǎn)的本能而引發(fā)。此類因素占大多數(shù)。二是礙于情面。當(dāng)事人在現(xiàn)場遇到個別檢查或者被截留物品，認(rèn)為“沒面子”“下不來臺”而引發(fā)。多為有一定社會地位者。三是特權(quán)意識。當(dāng)事人特權(quán)意識濃厚，不尊重基層執(zhí)法人員、不配合現(xiàn)場工作而引發(fā)。多為地方黨政干部或者其親戚朋友，抑或是有一定社會關(guān)系的商人。四是蓄意抗法。當(dāng)事人明知法律規(guī)定卻仍然故意違犯(也有的是事前不知法律規(guī)定)，在被查處時蓄意制造事端，倒打一耙，甚至公然抗法，試圖以此達(dá)到逃避、阻礙執(zhí)法的目的。三、旅檢過程出現(xiàn)問題的原因分析（一）職能定位出現(xiàn)偏差目前，口岸執(zhí)法工作遇到的問題，首先就是職能定位上出現(xiàn)的偏差。國檢部門的主要職責(zé)是依法對出入境人員、貨物、交通工具進行檢驗檢疫，這其中既包括了對疫情疫病或者不合格商品的檢出，也包括對出入境人流、物流的監(jiān)督管理(監(jiān)管)。政府通過公權(quán)力約束與控制個人或組織的行為，稱為監(jiān)管。它的方式可以是制訂某些規(guī)則，也可以是采取實際行動。在出入境檢驗檢疫領(lǐng)域，就是通過相應(yīng)的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)規(guī)程，為確保出入境人員、貨物、交通工具切實有效接受檢驗檢疫而采取的一切行政監(jiān)督管理工作。在實踐中，對疫情疫病或者不合格商品的檢出成了國檢部門日常業(yè)務(wù)工作的壓倒性內(nèi)容，而在監(jiān)管方面卻鮮有突破。通過研讀國家質(zhì)檢總局制訂的績效考核方案，可以發(fā)現(xiàn)2016年各直屬出入境檢驗檢疫局的考核指標(biāo)中，“檢出率”及其相關(guān)指標(biāo)達(dá)到27分，而且大多數(shù)為競爭性指標(biāo)，得分與排名掛鉤:監(jiān)管類指標(biāo)只有11分，其中大多數(shù)為非競爭性指標(biāo)，也就是總體達(dá)到條件即可得分?？己酥笜?biāo)經(jīng)過層層分配，最終落實到基層單位特別是旅檢一線時，基層只能圍繞這樣的指標(biāo)體系將人力、物力、財力都集中在完成“檢出率”的任務(wù)上，最終使得“檢出率”成了衡量業(yè)務(wù)工作成效的幾乎唯一標(biāo)準(zhǔn)。然而，旅檢卻是非常典型的綜合執(zhí)法工作。其業(yè)務(wù)門類涵蓋人員檢疫、攜帶物檢疫和核生化反恐等多個方面，內(nèi)容包括體溫與核輻射監(jiān)測、醫(yī)學(xué)排查、行李檢查、攜帶動植物的現(xiàn)場檢疫、截獲違法攜帶禁止入境物的銷毀或者退運、行政處罰等。但是其中直接涉及檢出的只有醫(yī)學(xué)排查、動植物現(xiàn)場檢疫兩項工作，而且動植物現(xiàn)場檢疫工作量極小，就廈門機場口岸而言每年尚不足百批，此外均為監(jiān)管類工作。此外，隨著近年來72小時過境免簽、144小時過境免簽、通程航班、24小時過境免辦邊檢手續(xù)等不斷涌現(xiàn)的各種新型通關(guān)模式，都是旅檢監(jiān)管面臨的新課題。（二）分類管理措施缺乏國家質(zhì)檢總局目前共有部門規(guī)章180余個，直接涉及旅檢業(yè)務(wù)的規(guī)章只有攜帶物檢疫門類下的《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》和《出入境特殊物品衛(wèi)生檢疫管理規(guī)定》2個，而人員檢疫、核生化反恐門類下尚無規(guī)章，現(xiàn)行有效規(guī)范性文件843個(截止2016年6月)，直接涉及旅檢業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件也非常少。此外，對于通程航班、72小時過境免簽等新型通關(guān)模式，也在全國層面缺乏統(tǒng)一政策，只能各自為政。以通程航班業(yè)務(wù)為例，國內(nèi)全面開展該業(yè)務(wù)的北京、上海、廣州、昆明四個機場口岸，以及只開展了過境流向業(yè)務(wù)的廈門機場口岸，采取的監(jiān)管措施都各不相同。相比之下，具有類似業(yè)務(wù)的海關(guān)總署，僅涉及出入境行李物品監(jiān)管一個門類的部門規(guī)章多達(dá)18個、規(guī)范性文件21個，其中針對不同人員類型、物品類別、運遞方式制訂了相應(yīng)的政策，對現(xiàn)場執(zhí)法的細(xì)節(jié)也進行了明確規(guī)定。同時，對于通程航班等新型通關(guān)模式，在總署層面上也有具體監(jiān)管措施和審批要求。（三）政策宜傳未能深入人心近年來，各地國檢部門在推動出入境檢驗檢疫法規(guī)普及方面進行了努力。一是開展國門生物安全進校園、進社區(qū)、進客艙等活動，通過檢疫犬現(xiàn)場演示、在飛機、船舶客艙放置宣傳材料等方式，宣傳法律法規(guī)。二是在加強傳統(tǒng)媒體宣傳的基礎(chǔ)上，通過微信等新媒體介紹旅檢的有關(guān)職能、流程和法律法規(guī)，取得了一定效果。然而，在旅檢的執(zhí)法實踐中，仍有不少出入境人員在違法被截獲時自稱對法律法規(guī)不夠了解，或者不能有效理解。雖然其中不乏辯解之詞，但是確實也有一些是情況屬實。此外，還有不少人分不清國檢、海關(guān)、邊檢，或者認(rèn)為國檢部門屬于地方省、市政府領(lǐng)導(dǎo)。這些都說明在宣傳方面仍有不足之處。（四）政策可執(zhí)行性差，給執(zhí)法人員帶來困擾在人員檢疫和反恐方面，政策措施多是以規(guī)范性文件甚至是函件形式下發(fā)，不僅法律效力有限，而且立足點上也多是偏重于內(nèi)部規(guī)范。還有些措施與現(xiàn)場執(zhí)法保障能力嚴(yán)重脫節(jié)，在情報獲取、現(xiàn)場管控和后續(xù)處置方面缺乏支撐。例如，為提高口岸防控有效性，加強后續(xù)追蹤，實現(xiàn)口岸精準(zhǔn)檢疫，國家質(zhì)檢總局發(fā)出國質(zhì)檢衛(wèi)〔2016〕222號文，要求各地國檢部門高度重視信息收集和報送工作，并且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)明確了出入境交通工具承運人須提供的信息內(nèi)容，包括旅客資料等，然而執(zhí)行效果卻大打折扣。一是該文件的政府信息公開屬性為“不予公開”，卻又規(guī)定了監(jiān)管對象的責(zé)任、義務(wù)，致使基層單位在履行職權(quán)時陷入“不公開”和“效力不足”的兩難境地。二是該文件所規(guī)定航空器申報材料信息量極大，傳統(tǒng)的紙質(zhì)申報方式無法適用，只能依靠電子申報系統(tǒng)。但是目前國家質(zhì)檢總局沒有全國統(tǒng)一的電子申報系統(tǒng)，各地自行開發(fā)的電子申報系統(tǒng)中也只有北京、廈門機場口岸的電子申報系統(tǒng)能滿足功能要求，給基層執(zhí)法人員帶來很大不便。在攜帶物檢疫方面，有些監(jiān)管措施可執(zhí)行性有限。例如，對人員入境時攜帶的犬、貓必須隔離30天，而且每人限帶1只。上述規(guī)定雖然符合了動物防疫的技術(shù)要求，卻在監(jiān)管上存在巨大漏洞。因為目前全國只有少數(shù)幾個大型口岸建有入境寵物隔離場，不少人為逃避隔離，入境時選擇避開建有隔離場的口岸，最終導(dǎo)致規(guī)定形同虛設(shè)，并且進一步導(dǎo)致邊貿(mào)口岸“水客”泛濫，大量“水客”攜帶犬只入境販賣獲取暴利，反而又造成增加了疫情防控的風(fēng)險隱患，凸顯其在政策研究的偏差，令基層執(zhí)法人員無所適從。四、旅檢過程中問題的解決對策（一）繼續(xù)深化分類通關(guān)制度改革旅檢現(xiàn)場早在上世紀(jì)八九十年代就開始著手進行旅客分類通關(guān)的相關(guān)探索，主要體現(xiàn)在兩大舉措，一是在《中華人民共和國海關(guān)對進出境旅客行李物品監(jiān)管辦法》中對進出境旅客按照其進出境滯留時間長短分為短期旅客、長期旅客、定居旅客和過境旅客，給予不同的行李物品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn);二是在上世紀(jì)80年代中期，中國海關(guān)在旅檢現(xiàn)場推行“紅綠通道”驗放制度的時候?qū)⒙每褪欠駭y帶有需要向海關(guān)申報的行李物品作為分類標(biāo)準(zhǔn)對進出境旅客給予分類，適用不同的通關(guān)通道。之后隨著風(fēng)險管理的推行，在打擊走私的職能指導(dǎo)下按照走私風(fēng)險的高低將監(jiān)管對象進行了分類并在現(xiàn)場通道通關(guān)過程中給予其行李不同等級的查驗。然而上述三種類型的分類通關(guān)都僅僅只是針對通關(guān)流程的某個環(huán)節(jié)的單獨的、簡單的、害1裂的分類，所追求的目標(biāo)是專項的、短期的、功利的。所以隨著監(jiān)管業(yè)務(wù)量的大幅上升、監(jiān)管職能的不斷拓展、監(jiān)管要求的日益提高，這種簡單的、粗放的、隨意的分類方法顯然己不適應(yīng)當(dāng)前的行政環(huán)境，為了實現(xiàn)把得住與通得快的雙重目標(biāo)，我們需要建立起一套以守法便利原則為基石、以信息平臺為支撐、以整合風(fēng)險為目標(biāo)的全面分類管理制度，通過制度保障的形式來實現(xiàn)監(jiān)管資源的有效配置，改變現(xiàn)場平均用力的粗放型蠻查，使得守法旅客享受到海關(guān)便民服務(wù)的同時真正把住國家大門。（二）構(gòu)建協(xié)調(diào)機制1.推行“有限海關(guān)”我們應(yīng)按照“有限政府”的理念，一方面要“強化”職能，集中優(yōu)勢資源，充分運用風(fēng)險管理手段，確保對重點領(lǐng)域和重點部位的有效監(jiān)管，另一方面要“弱化”職能，減少微觀事務(wù)管理，對內(nèi)對外都要簡政放權(quán)，充分發(fā)揮民眾的自治精神，職能范圍以外的事務(wù)堅決不管，職能范圍內(nèi)可管可不管的事務(wù)盡量不管。2.推進電子政務(wù)近年來，海關(guān)信息化建設(shè)突飛猛進，建立了“電子海關(guān)”、“電子口岸”、“電子總署”三大系統(tǒng)，以信息化技術(shù)為先導(dǎo)的現(xiàn)代化系統(tǒng)建設(shè)取得了很大進展。但是，簡單的信息化只能起到替代人工、提高效率的作用，相對獨立的信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)不能共享，造成了各式各樣的“信息孤島”、制約了信息化的進步和發(fā)展。應(yīng)加快海關(guān)各類信息系統(tǒng)、監(jiān)控分析系統(tǒng)、審單作業(yè)系統(tǒng)、選擇查驗系統(tǒng)、執(zhí)法評估系統(tǒng)等應(yīng)用系統(tǒng)的整合，形成全國統(tǒng)一的管理機制和評估處置標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險管理系統(tǒng)。同時重視與海關(guān)外部信息的聯(lián)通，如工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、公安、銀行、港口、碼頭、空港等部門信息的聯(lián)通，做到信息共享，實現(xiàn)海關(guān)的智能化管理。（三）做好通關(guān)守法宣傳在信息時代的今天，注重公共宣傳也將是海關(guān)完善公共關(guān)系應(yīng)對、提升進出境旅客守法意識的重要渠道。海關(guān)總署可以為全國海關(guān)旅檢監(jiān)管現(xiàn)場統(tǒng)一拍攝宣傳短片，邀請知名公眾人物公開倡導(dǎo)，形成“守法通關(guān)、便利尊嚴(yán)”的輿論宣傳和社會認(rèn)知。做好做響現(xiàn)有的中國海關(guān)12360熱線，為進出境旅客提供及時、貼心服務(wù)。鑒于監(jiān)管巨量進出境旅客的工作特點，可研究設(shè)置專門公共關(guān)系宣傳部門，統(tǒng)一管理通關(guān)守法宣傳事宜。具體手法上，如可聯(lián)系省、市兩級進出境簽證管理部門，在其對外辦理簽證業(yè)務(wù)現(xiàn)場設(shè)立海關(guān)宣傳欄，制作旅客進出境法規(guī)宣傳單，在旅客辦理進出境證件或簽注時，隨證一并派發(fā)，加強進出境發(fā)證渠道的海關(guān)法規(guī)宣傳，提高宣傳的針對性和