國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家治理自2008年國(guó)際金融危機(jī)后，宏觀審慎監(jiān)管理念受到空前重視。為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，美國(guó)在《多德—弗蘭克法案》下成立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，英國(guó)創(chuàng)建了金融政策委員會(huì)，以期通過(guò)對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)賦予政策工具的形式來(lái)實(shí)施全面的宏觀審慎監(jiān)管。然我國(guó)目前的金融監(jiān)管體系仍然是“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管形式，其既對(duì)當(dāng)下“影子銀行”“地方債”“政府融資平臺(tái)”等突出暴露問(wèn)題領(lǐng)域缺乏整體性系統(tǒng)監(jiān)管，也無(wú)法完全滿足“利率市場(chǎng)化”“打破剛性兌付”“多層次資本市場(chǎng)建設(shè)”等改革需求。而審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護(hù)者，權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”、反腐敗的“利劍”和深化改革的“催化劑”，通過(guò)開展國(guó)家審計(jì)既可起到預(yù)測(cè)與評(píng)估系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的“免疫系統(tǒng)”作用，又能為相關(guān)問(wèn)題開出處方，因而應(yīng)更多地參與到我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管體系的建設(shè)之中。

一、宏觀審慎監(jiān)管概述

（一）宏觀審慎定義

宏觀審慎監(jiān)管概念最早由國(guó)際清算銀行在20世紀(jì)70年代后期提出，核心觀點(diǎn)是“如果一國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局僅關(guān)注單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，不能確保整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，因此為確保金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，一國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)具有系統(tǒng)性的宏觀視野，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)跨度和時(shí)間跨度兩個(gè)方向加強(qiáng)監(jiān)管。

（二）宏觀審慎監(jiān)管發(fā)展歷程

宏觀審慎監(jiān)管雖然在上世紀(jì)70年代提出，但直到2003由國(guó)際清算銀行研究與政策分析部主任ClaudioBorio對(duì)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管進(jìn)行了詳細(xì)區(qū)分(表1)，并提出了宏觀審慎監(jiān)管的兩個(gè)維度后，金融理論界對(duì)其理解才更進(jìn)一步。而2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)，真實(shí)展現(xiàn)了金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的巨大破壞，從而將宏觀審慎監(jiān)管推入新的發(fā)展階段——全社會(huì)對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的重要性形成普遍共識(shí)。美、英、法等國(guó)以及G20、歐盟等國(guó)際組織紛紛出臺(tái)相關(guān)法案或成立專門機(jī)構(gòu)著力建設(shè)宏觀審慎監(jiān)管體系。

表1：宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管對(duì)比

二、關(guān)于我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管體系建設(shè)的建議

關(guān)于我國(guó)應(yīng)該建立什么樣的宏觀審慎監(jiān)管體系，是應(yīng)該走英國(guó)式的由央行主導(dǎo)的道路，還是應(yīng)該走美國(guó)式的由委員會(huì)主導(dǎo)、由財(cái)政部長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)的道路，一直以來(lái)尚未有明確定論。本文在此提出，個(gè)人認(rèn)為更符合中國(guó)國(guó)情的宏觀審慎監(jiān)管體系模式——建立由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制（圖1），并充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在獨(dú)立監(jiān)督、數(shù)據(jù)收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)聯(lián)系地方審計(jì)機(jī)關(guān)與地方金融辦，形成全方位的區(qū)域監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，與“三行一會(huì)”的行業(yè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)家外匯管理局的跨境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)（監(jiān)測(cè)其他國(guó)家的貨幣政策）共同協(xié)作，全面把握系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

圖1：宏觀審慎監(jiān)管體系模式

三、國(guó)家審計(jì)參與宏觀審慎監(jiān)管的必要性分析

（一）我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與金融環(huán)境所決定

1.金融機(jī)構(gòu)的所有制形式以國(guó)有為主導(dǎo)

以銀行業(yè)為例，資產(chǎn)方面，六大國(guó)有銀行（中、農(nóng)、工、建、交、郵儲(chǔ)）的資產(chǎn)占商業(yè)銀行全部資產(chǎn)的2/3，其中工農(nóng)中建四家銀行每家資產(chǎn)占GDP比重超過(guò)25%；業(yè)務(wù)方面占比也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他所有制銀行，如理財(cái)產(chǎn)品業(yè)務(wù)，2013年工農(nóng)中建交5家國(guó)有商業(yè)銀行累計(jì)募集資金43.61萬(wàn)億元，占全市場(chǎng)募集總額的61.88%。而保險(xiǎn)業(yè)方面，根據(jù)2010年底數(shù)據(jù)顯示，4家上市保險(xiǎn)公司國(guó)有持股比例平均為41.7%。證券業(yè)方面，2013年統(tǒng)計(jì)全國(guó)共有115家證券公司，幾乎全為國(guó)有控股。從所有制角度而言，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)是國(guó)家審計(jì)的重要審計(jì)對(duì)象。

2.地方政府融資所致的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)

目前中國(guó)兩大潛在金融風(fēng)險(xiǎn)，一是影子銀行，二是地方債，而這兩點(diǎn)都與地方政府有密切聯(lián)系。截至2013年末，中國(guó)體系內(nèi)影子銀行規(guī)模達(dá)5.16億萬(wàn)元，占比超過(guò)GDP的40%，與2012年末3萬(wàn)億規(guī)模相比，增速顯著，引起金融界對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的普遍擔(dān)心。影子銀行的資金，主要流向了地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)，而房地產(chǎn)企業(yè)的相當(dāng)一部分資金又給了地方政府，因而可以發(fā)現(xiàn)影子銀行資金風(fēng)險(xiǎn)與地方政府休戚相關(guān)。此外，第二個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)地方債方面，截至2013年6月底的數(shù)據(jù)顯示地方政府負(fù)有償還責(zé)任的負(fù)債10.9萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元，共計(jì)17.9萬(wàn)億元，這些債務(wù)資金也主要來(lái)源于銀行借貸、債券市場(chǎng)等金融領(lǐng)域。

如若要全面深入地實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，資金流向的監(jiān)管必是重要內(nèi)容之一，目前我國(guó)“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管體系卻無(wú)法做到這一點(diǎn)，而國(guó)家審計(jì)恰可以對(duì)地方政府資金使用情況實(shí)施有效監(jiān)管，這也進(jìn)一步突出了國(guó)家審計(jì)參與宏觀審慎監(jiān)管體系的必要性。近年來(lái)審計(jì)機(jī)關(guān)開展了政府性債務(wù)與土地出讓金的全國(guó)性審計(jì)，這些審計(jì)數(shù)據(jù)與審計(jì)結(jié)果對(duì)于金融領(lǐng)域的宏觀審慎監(jiān)管也有所裨益，國(guó)家審計(jì)參與宏觀審慎體系建設(shè)既可以降低監(jiān)管成本，也有助于將上述全國(guó)性的不定期審計(jì)形成常態(tài)的定期審計(jì)，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。

（二）我國(guó)推進(jìn)全面深化改革的要求所決定

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“把改革創(chuàng)新貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)”，金融改革既為其他改革服務(wù)，又與各項(xiàng)改革有密切聯(lián)系。如利率市場(chǎng)化與國(guó)企改革之間的關(guān)系，利率市場(chǎng)化的目的是希望市場(chǎng)當(dāng)中每個(gè)主體對(duì)利率有一個(gè)敏感度，這勢(shì)必要求對(duì)銀行貸款高度依賴的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革，如果國(guó)有企業(yè)不改革，政府職能不進(jìn)行轉(zhuǎn)變，那么市場(chǎng)中的主體對(duì)利率沒(méi)有充分的敏感度，就會(huì)影響利率市場(chǎng)化的效果；此外還有剛性兌付的打破與政府融資平臺(tái)的清理整頓，多層次資本市場(chǎng)的建設(shè)與經(jīng)濟(jì)體制改革等之間關(guān)系的處理，這些都增加了金融改革的復(fù)雜性，也意味著金融改革中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)將帶來(lái)擴(kuò)大化的傳導(dǎo)效應(yīng)。因此，宏觀審慎監(jiān)管體系的建設(shè)更凸顯其重要意義，需要改變?cè)斜O(jiān)管模式以適應(yīng)當(dāng)下改革的要求，需要國(guó)家審計(jì)作為深化改革的“催化劑”參與其中。

（三）國(guó)家審計(jì)的基本特點(diǎn)所決定

我國(guó)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性強(qiáng)、強(qiáng)制性大、權(quán)威性高、綜合性廣的基本特點(diǎn)，有利于宏觀審慎監(jiān)管的實(shí)施。

此外，審計(jì)機(jī)關(guān)相對(duì)其他監(jiān)管部門還具有機(jī)構(gòu)健全、職能完善的特點(diǎn)，一方面國(guó)家審計(jì)署可以從面的層次把握全局，與“一行三會(huì)”、國(guó)家外匯管理局進(jìn)行的對(duì)接交流，決定政策工具的實(shí)施；另一方面省一級(jí)的審計(jì)廳與深入市、縣（區(qū)）的地方審計(jì)機(jī)關(guān)則可聯(lián)系當(dāng)?shù)亟鹑谵k共同監(jiān)測(cè)，覆蓋到“一行三會(huì)”的監(jiān)管盲區(qū)，對(duì)區(qū)域性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)與防控。

四、國(guó)家審計(jì)如何參與宏觀審慎監(jiān)管

宏觀審慎監(jiān)管是針對(duì)整個(gè)金融穩(wěn)定和防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)所進(jìn)行的監(jiān)督與管理，國(guó)家審計(jì)如若參與到我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管體系的建設(shè)，可從以下幾點(diǎn)進(jìn)一步做好相關(guān)工作：

一是提升國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性。審計(jì)機(jī)關(guān)可參考銀監(jiān)會(huì)的垂直管理模式，形成審計(jì)署在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告的管理模式，這將有助于監(jiān)管過(guò)程中對(duì)于地方政府行為的監(jiān)管。

二是建立覆蓋全國(guó)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，定期更新相關(guān)數(shù)據(jù)，掌握風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)。如針對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)可通過(guò)基層審計(jì)機(jī)關(guān)編寫地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，并對(duì)關(guān)鍵數(shù)據(jù)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)臨界值，實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，由審計(jì)署將數(shù)據(jù)匯總分析來(lái)全面把控地方債可能導(dǎo)致的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

三是培養(yǎng)復(fù)合型人才。宏觀審慎性監(jiān)管對(duì)于相關(guān)人員的要求更為全面，不僅需要金融審計(jì)領(lǐng)域的專業(yè)人員，還需培養(yǎng)具有法律、數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)等相關(guān)專業(yè)背景的審計(jì)人才。

四是在明確職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)共享與交流協(xié)作。從職責(zé)范圍角度來(lái)看，審計(jì)無(wú)法代替央行或是其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，因此分工時(shí)需要準(zhǔn)確定位，但通過(guò)信息的共享與協(xié)作機(jī)制，將有利于更準(zhǔn)確地對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)以及整個(gè)金融系統(tǒng)進(jìn)行分析。

劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，國(guó)家治理是指對(duì)國(guó)家和社會(huì)的控制、管理和服務(wù)，而國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成分，本質(zhì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對(duì)完善國(guó)家治理具有重要作用。國(guó)家審計(jì)參與宏觀審慎監(jiān)管體系建設(shè)不僅是實(shí)現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”