PAGE行政管理中行政合同的應(yīng)用現(xiàn)狀及完善策略研究中文摘要行政合同是行政管理理念轉(zhuǎn)變和行政任務(wù)擴(kuò)張背景下，為增強(qiáng)公共服務(wù)有效供給，提高行政管理效率，而催生出的一種新型“柔性”行政管理方式。行政合同在“行政性”本質(zhì)屬性的整體框架下，最大限度地容許了相對(duì)人的意思自由，也變相地賦予了相對(duì)人一定空間范圍內(nèi)的行為充分自由，從而使相對(duì)人得以利用自身資源，盡情地發(fā)揮主觀能動(dòng)性參與行政管理，最終達(dá)到行政管理目的、公共利益與個(gè)人私利的有效統(tǒng)一。因此，行政合同一直受到國家政策的鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)，也被多部單行法律、法規(guī)明確規(guī)定為指令的應(yīng)用方式，并在廣泛應(yīng)用于行政管理事務(wù)的過程中產(chǎn)生了較好的效果。但是，目前，我國并沒有專門的《行政合同法》或《行政程序法》，行政合同在管理層面也尚未形成一種制度，加之行政合同的理論研究也多集中于行政法領(lǐng)域，以行政管理視角研究行政合同的著述并不多見，致使行政合同在行政管理實(shí)踐中出現(xiàn)諸多問題。關(guān)鍵詞：行政合同；應(yīng)用現(xiàn)狀；對(duì)策建議

目錄28254_WPSOffice_Level1緒論 126109_WPSOffice_Level1一、行政合同是行政管理的重要手段 228729_WPSOffice_Level2（一）行政合同概念 220139_WPSOffice_Level3l.依法認(rèn)定行政合同 22713_WPSOffice_Level32.行政合同與單方具體行政行為的區(qū)別 29459_WPSOffice_Level2（二）行政合同特征 212202_WPSOffice_Level3l.主體特征 230113_WPSOffice_Level32.目的特征 322292_WPSOffice_Level33.法律關(guān)系特征 310149_WPSOffice_Level2（三）行政合同豐富了行政管理手段 327233_WPSOffice_Level3l.填補(bǔ)法律空白，豐富行政手段 32898_WPSOffice_Level32.推動(dòng)民主行政，改善社會(huì)關(guān)系 36595_WPSOffice_Level33.增強(qiáng)服務(wù)理念，政府職能轉(zhuǎn)變 321648_WPSOffice_Level1二、行政合同在行政管理中的應(yīng)用現(xiàn)狀 51020_WPSOffice_Level2（一）國家政策對(duì)行政合同應(yīng)用于行政管理指引了方向 524494_WPSOffice_Level2（二）法律法規(guī)對(duì)采用行政合同進(jìn)行行政管理明確了要求 512905_WPSOffice_Level3l.行政合同在立法上的體現(xiàn) 523991_WPSOffice_Level32.行政合同在行政法規(guī)的體現(xiàn) 612929_WPSOffice_Level33.行政合同在地方性法規(guī)的體現(xiàn) 611381_WPSOffice_Level2（三）行政合同在行政管理中的適用類型 78272_WPSOffice_Level3l.特許經(jīng)營類合同 732650_WPSOffice_Level32.征收征用補(bǔ)償類合同 720909_WPSOffice_Level33.自然資源出讓承包類合同 727457_WPSOffice_Level34.政府采購類合同 74157_WPSOffice_Level1三、行政合同在行政管理中存在的問題 89996_WPSOffice_Level2（一）典型行政合同管理中存在的問題 8136_WPSOffice_Level3l.合作經(jīng)營類行政合同管理中存在的問題 819655_WPSOffice_Level32.房屋征收補(bǔ)償類行政合同管理中存在的問題 91699_WPSOffice_Level2（二）行政合同管理中存在的共通性問題及原因分析 917205_WPSOffice_Level3l.行政合同管理中存在的共通性問題 915677_WPSOffice_Level32.行政合同管理中存在的問題的原因分析 1013658_WPSOffice_Level1四、充分發(fā)揮行政合同在行政管理中作用的對(duì)策建議 1131255_WPSOffice_Level2（一）加快啟動(dòng)行政合同立法，確保有法可依 1117813_WPSOffice_Level2（二）明確行政合同適用標(biāo)準(zhǔn)，防止行政合同濫用 1129481_WPSOffice_Level2（三）加強(qiáng)行政合同審查，防止合同效力瑕疵 1125265_WPSOffice_Level2（四）規(guī)制行政主體優(yōu)益權(quán)，保障相對(duì)人信賴?yán)?1129188_WPSOffice_Level1結(jié)論 135691_WPSOffice_Level1參考文獻(xiàn) 1412082_WPSOffice_Level1后記 15PAGE1緒論隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，新興的事務(wù)不斷涌現(xiàn)，客觀上政府的行政管理事務(wù)越來越多。同時(shí)，“以人民為中心”的發(fā)展思想和“服務(wù)行政的”理念，對(duì)行政管理提出了更高要求。面對(duì)數(shù)量和質(zhì)量的雙重提升，政府在龐大的事務(wù)面前顯得捉襟見肘，致使行政管理成本不斷增高，行政效率逐漸下降。2013年11月12日《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買?！?017年10月18日《中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)上的報(bào)告》提出了“發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用”。這樣的時(shí)代和政策背景，鼓勵(lì)私營資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)市場資源在政府管理中的應(yīng)用。目前，行政合同已經(jīng)大量運(yùn)用于我國行政管理領(lǐng)域，例如：國有土地及房屋征收補(bǔ)償合同、農(nóng)村土地征收征用補(bǔ)償合同、房屋拆遷補(bǔ)償合同、移民安置合同、移民安置補(bǔ)償合同、異地扶貧搬遷合同、國有林權(quán)流轉(zhuǎn)合同、水域使用權(quán)出讓合同、國有礦產(chǎn)資源出讓合同、退耕還林合同、退牧還草合同、土地承包經(jīng)營權(quán)合同、公共交通、出租車經(jīng)營合同等等。但是，目前，我國并沒有專門的《行政合同法》或《行程序法》，行政合同在管理層面也尚未形成一種制度，加之行政合同的理論研究也多集中于行政法領(lǐng)域，以行政管理視角研究行政合同的著述并不多見，致使行政合同在行政管理實(shí)踐中出現(xiàn)諸多問題。在行政管理過程中，如何最大地適用行政合同和最充分地發(fā)揮行政合同作用，促使行政合同規(guī)范運(yùn)行，已是利用行政合同進(jìn)行行政管理所必須解決的問題。理論上，一直以來，學(xué)者們對(duì)行政合同的研究，基本都聚焦于行政合同的性質(zhì)等理論層面問題，關(guān)于行政合同是否獨(dú)立存在的爭論也一直在持續(xù)。作者認(rèn)為理論應(yīng)服務(wù)于實(shí)踐，應(yīng)用發(fā)展的眼光，站在當(dāng)下研究分析問題。目前，行政合同客觀存在且被運(yùn)用于行政管理的實(shí)踐不容質(zhì)疑，我們應(yīng)該放寬研究視野，跳出局部爭議的局限，不再拘泥于無價(jià)值的理論空辯，承認(rèn)并不斷完善行政合同制度，以更好地服務(wù)于行政管理。作者希望通過本文，能夠引發(fā)學(xué)者們對(duì)行政合同研究重點(diǎn)的思考。實(shí)踐上，立足于從專權(quán)行政向民主行政轉(zhuǎn)變、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變這一大的歷史趨勢，行政管理理念已由注重行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間命令與服從的對(duì)抗關(guān)系，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系是一種服務(wù)與合作的信任關(guān)系。公私合作滿足了社會(huì)管理的需要，使政府可以利用私人部門的資金、技術(shù)和能力等要素優(yōu)勢，以較低的成本，較高的效率，實(shí)現(xiàn)行政管理目的，在實(shí)踐中有著強(qiáng)大的功能價(jià)值。行政合同作為公私合作的行政管理方式之一，也必將優(yōu)化行政管理。作者希望通過審視行政合同適用現(xiàn)狀，找出存在問題，分析相關(guān)原因，提出完善建議，為行政合同制度提供適當(dāng)參考。

一、行政合同是行政管理的重要手段（一）行政合同概念在理論研究中，行政合同亦被稱為行政合同、行政契約、公法合同、政府合同，但這只是表達(dá)形式的不同，實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并無本質(zhì)差異。本文統(tǒng)一采用“行政合同”用語。l.依法認(rèn)定行政合同關(guān)于行政合同的概念，我國很多學(xué)者都給出過相關(guān)定義，陳光中教授認(rèn)為，“行政契約是國家行政機(jī)關(guān)或其他行政主體以實(shí)現(xiàn)國家行政管理的特定要求為目的，與行政管理相對(duì)人達(dá)成的明確雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議；”國應(yīng)松年教授認(rèn)為，“行政合同是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，在法定權(quán)限范圍內(nèi)，依照行政程序，與行政相對(duì)人或其他行政主體簽訂的，具有行政法上權(quán)利、義務(wù)的協(xié)議：”國余凌云教授認(rèn)為，“行政契約就是指以行政主體為一方當(dāng)事人的發(fā)生、變更或消滅法律關(guān)系的合意；”回羅豪才教授認(rèn)為，“行政合同是行政主體為了行使行政職能、實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目的而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議?！?015年5月1日新修正的《中華人民共和國行政訴訟法》正式施行，“行政合同”首次以立法的形式提出，同步實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》就行政合同的概念作出了明確解釋。面對(duì)理論研學(xué)上的概念和法律規(guī)定的概念不一致的情況時(shí)，在依法治國背景下，政府要嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政。故應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定對(duì)行政合同進(jìn)行定義，行政合同是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。2.行政合同與單方具體行政行為的區(qū)別行政合同與單方具體行政行為在拘束力、自治性、執(zhí)行力和糾紛機(jī)制等方面存在不同，其中行政相對(duì)人是否有意思自治是行政合同與行政處分的本質(zhì)區(qū)別。行政合同給予了行政相對(duì)人法律范圍內(nèi)的意思自由，這種意思自治包括相對(duì)人配合特定行政管理目的而受制于行政主體管理的選擇意愿自治，也包括相對(duì)人與行政主體就相關(guān)行政管理事務(wù)進(jìn)行協(xié)商妥協(xié)的自由。行政合同一旦締結(jié)，除法定事由外，雙方得按協(xié)議內(nèi)容履行各方義務(wù)。單方具體行政行為指行政主體按照法律的規(guī)定，對(duì)權(quán)限內(nèi)的行政管理事務(wù)，依自己單方意思表示而對(duì)行政相對(duì)人做出的行政處理。單方具體行政行為作出之前，不以相對(duì)人意思表示為必要條件。（二）行政合同特征l.主體特征行政合同是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。根據(jù)法律規(guī)定，行政主體是行政機(jī)關(guān)，而且只能是行政機(jī)關(guān)，只不過此處的行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)包括法律法規(guī)授權(quán)的從事行政管理事務(wù)的組織。行政相對(duì)人是公民、法人或者其他組織，需要特別強(qiáng)調(diào)的是行政主體之外的行政機(jī)關(guān)亦可成為行政相對(duì)人，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為行政相對(duì)人，對(duì)行政合同性質(zhì)、內(nèi)容及其簽訂、履行過程不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。故兩個(gè)行政機(jī)關(guān)，在一方為行政主體的基礎(chǔ)上，可以在合意的條件下達(dá)成一致簽訂行政合同。另外，行政主體與行政相對(duì)人所簽訂的協(xié)議也并非都是行政合同。2.目的特征實(shí)現(xiàn)公共利益或行政管理目的是行政合同的目的特征，這一點(diǎn)也被我國行政相關(guān)法律所明確規(guī)定。行政合同作為行政管理方式應(yīng)用于行政管理事務(wù)之中，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。一般情況下，行政機(jī)關(guān)簽訂行政合同的目的是進(jìn)行行政管理，嚴(yán)格依法進(jìn)行的行政管理往往也就代表著公共利益，行政管理和公共利益此時(shí)是高度統(tǒng)一。但實(shí)務(wù)中，也存在著行政機(jī)關(guān)以公共利益為借口，單方濫用行政管理職權(quán)，損害行政相對(duì)人利益的行為。這種情況下，行政管理就不再符合公共利益的要求。將實(shí)現(xiàn)公共利益作為行政合同的目的，就可以對(duì)行政主體的行政管理行為形成鉗制，防止行政相對(duì)人權(quán)益受到不正當(dāng)?shù)那趾Α?.法律關(guān)系特征行政合同是行政主體與行政相對(duì)人之間發(fā)生行政法律關(guān)系的協(xié)議，產(chǎn)生的是行政法上的權(quán)利和義務(wù)。實(shí)踐中，有些協(xié)議符合行政管理目的的條件，但因缺乏行政法律關(guān)系特征，不能被認(rèn)定為行政合同。比如，行政機(jī)關(guān)為了更好地開展行政管理工作，而購買辦公用品的行為。雖然這種行為完全符合行政合同實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，但卻產(chǎn)生的是民法上的買賣行為，而并不產(chǎn)生行政法意義上的權(quán)利和義務(wù)，因而不能認(rèn)定行政合同。行政合同實(shí)現(xiàn)行政管理和公共利益的目的性特征，只是行政合同的必要條件，行政合同只有符合行政目的和行政法律關(guān)系的雙重特征時(shí)，才能認(rèn)定為行政合同。（三）行政合同豐富了行政管理手段l.填補(bǔ)法律空白，豐富行政手段隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，行政管理事務(wù)呈現(xiàn)多樣性、新型化特征。由于立法的滯后性，現(xiàn)行法律無法覆蓋行政管理活動(dòng)的所有事項(xiàng)。如果行政機(jī)關(guān)想在沒有法律明確規(guī)定的情況下，通過約束行政相對(duì)人并附加行政相對(duì)人義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的，那么具有靈活性、意定性的行政合同就為行政機(jī)關(guān)提供了有效的行政補(bǔ)充手段。在高權(quán)行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的過程中，公眾對(duì)公共管理提出了更高的要求，行政管理向社會(huì)的延伸日益加深，涉及領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，行政管理部門僅僅依靠行政主體的單方意志而采取具體行政行為的管理方式顯的僵硬且呆板。行政機(jī)關(guān)采用行政合同等合意性柔和的行政行為方式，越來越受到行政機(jī)關(guān)關(guān)注。2.推動(dòng)民主行政，改善社會(huì)關(guān)系行政合同的契約屬性，使行政主體與行政相對(duì)人能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，就合同事項(xiàng)進(jìn)行平等自由的協(xié)商。在這個(gè)過程中，行政相對(duì)人可以充分地表達(dá)自己的意志，討論行政管理事項(xiàng)，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主行政的客觀需求，也是對(duì)民主行政理念的認(rèn)同與踐行。行政合同的協(xié)商對(duì)話形式，緩和了行政主體與行政相對(duì)人的強(qiáng)制性不平等關(guān)系，使行政相對(duì)人更加主動(dòng)地，負(fù)責(zé)任地參與到行政管理事務(wù)的實(shí)踐，激發(fā)了行政管理方式的生機(jī)與活力，更加有助于行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此看來，行政主體以行政合同方式進(jìn)行行政管理，不僅推動(dòng)了民主行政的步伐，而且促進(jìn)了社會(huì)關(guān)系和諧。3.增強(qiáng)服務(wù)理念，政府職能轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國防、軍隊(duì)等一切事務(wù)均由政府大包大攬，高權(quán)行政的計(jì)劃指令和行政管制是當(dāng)時(shí)行政管理的主要手段，民眾在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域，基本上沒有自由裁量空間。實(shí)踐中，因?yàn)檎袨榫哂泻艽蟮碾S意性，導(dǎo)致政府對(duì)市場和社會(huì)的負(fù)面干預(yù)現(xiàn)象。從相對(duì)方的角度看，自身權(quán)益被壓縮和排擠，只有接受的權(quán)力。黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，行政理念也不斷轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府的成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)需求。行政合同使行政主體以合同一方當(dāng)事人的角度重新審視自己的位置，用平等的思維考慮行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的碰撞摩擦中，政府開始不斷將自己視為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，行政理念和政府職能不斷向著現(xiàn)代行政的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

二、行政合同在行政管理中的應(yīng)用現(xiàn)狀（一）國家政策對(duì)行政合同應(yīng)用于行政管理指引了方向從國家政策層面，我國政府一直鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)運(yùn)用行政合同進(jìn)行行政管理。早在1985年1月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，明確提出了“商業(yè)部門與農(nóng)民簽訂糧食、棉花定購合同制度”Q；1987年10月25日《中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，提出了以“契約形式確定國家與企業(yè)之間、企業(yè)所有者與企業(yè)經(jīng)營者之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系”：1988年11月25日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于奪取明年農(nóng)業(yè)豐收的決定》繼續(xù)對(duì)糧食定購合同進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：2004年3月22日國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定了改變行政管理方式，充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用內(nèi)容。Q2004年6月28日，國務(wù)院召開《全面推進(jìn)依法行政努力建設(shè)法治政府》電視電話會(huì)議，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶再次強(qiáng)調(diào)“對(duì)不需要行政許可但需要政府管理的事項(xiàng)，要強(qiáng)化間接管理和事后監(jiān)督，充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同的作用。”；2013年11月12日《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。”@2017年10月18日《中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)上的報(bào)告》提出了“發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用”，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)市場資源在政府管理中的應(yīng)用。（二）法律法規(guī)對(duì)采用行政合同進(jìn)行行政管理明確了要求l.行政合同在立法上的體現(xiàn)通過對(duì)現(xiàn)有法律的查找，作者共梳理和歸納出23部法律對(duì)行政合同進(jìn)行了規(guī)定，具體詳細(xì)如下：2001年8月31日的《防沙治沙法》規(guī)定了治理者與土地所有者簽訂土地承包合同；2004年8月28日《土地管理法》規(guī)定了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地在承包經(jīng)營時(shí)，發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同；2007年8月30日《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了土地管理部門與土地使用者應(yīng)當(dāng)簽訂土地使用權(quán)出讓合同；2010年2月26日《國防動(dòng)員法》規(guī)定了軍事訂貨合同：2010年4月29日《保守國家秘密法》規(guī)定了保密協(xié)議；2011年6月30日《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人可以達(dá)成執(zhí)行協(xié)議”；2012年2月29日《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定了節(jié)能減排協(xié)議”；2014年8月31日《政府采購法》規(guī)定了委托代理采購協(xié)議；2015年4月24日《電力法》規(guī)定燃料供應(yīng)、運(yùn)輸和接卸合同；2016年7月2日《節(jié)約能源法》規(guī)定了合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議；2016年11月7日《煤炭法》規(guī)定了礦區(qū)工程協(xié)議；2017年9月1日《行政復(fù)議法》規(guī)定農(nóng)業(yè)承包合同復(fù)議內(nèi)容；2017年11月4日《公路法》規(guī)定了勘查設(shè)計(jì)、工程施工、工程監(jiān)理合同。2.行政合同在行政法規(guī)的體現(xiàn)在眾多的行政法規(guī)中，作者共梳理出15部行政法規(guī)規(guī)定了行政合同。具體如下：1988年2月27日《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》規(guī)定了承包經(jīng)營責(zé)任制合同；1989年1月15日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家教委等部門關(guān)于深化改革鼓勵(lì)教育科研衛(wèi)生單位增加社會(huì)服務(wù)意見的通知》規(guī)定了任務(wù)、編制、質(zhì)量和經(jīng)費(fèi)包干合同；1990年5月19日《外商投資開發(fā)土地管理辦法》規(guī)定了外商使用土地使用權(quán)出讓合同；1990年5月19日《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓合同；1999年1月28日《國務(wù)院關(guān)于解決當(dāng)前供銷合作社幾個(gè)突出問題的通知》規(guī)定了政策性供銷委托合同；2002年12月14日《退耕還林條例》規(guī)定了政府與土地承包經(jīng)營權(quán)人行軍床退耕還林合同；2003年3月18日《關(guān)于下達(dá)2003年退牧還草任務(wù)的通知》規(guī)定了行政主管部門與農(nóng)牧戶簽訂退牧還草合同；2003年5月27日《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定了經(jīng)營業(yè)績合同；2007年1月4日《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》規(guī)定了以合同方式規(guī)范調(diào)查行為；2007年5月9日《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法》（試行）規(guī)定了免費(fèi)教育承諾協(xié)議；2007年11月8日《廉租住房保障辦法》規(guī)定了廉租住房租賃合同；2012年9月23日《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》規(guī)定了事務(wù)性和管理服務(wù)事項(xiàng)委托、招標(biāo)和外包合同；2012年10月24日《國務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮工作情況的報(bào)告》規(guī)定了公共文化設(shè)施外包合同；2015年4月25日《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定了特許經(jīng)營合同；2015年5月19日《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》規(guī)定了公私合作合同。3.行政合同在地方性法規(guī)的體現(xiàn)雖然國家沒有出臺(tái)行政合同的專門法律，但地方性法規(guī)早已經(jīng)開始先行先試。早在2008年湖南省就率先出臺(tái)了《湖南省行政程序規(guī)定》，首次以專門章節(jié)的形式將行政合同規(guī)定為特別行為程序，并規(guī)定了“行政合同定義、適用事項(xiàng)、訂立原則和形式、生效條件、行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)制”事項(xiàng)；2011年廣東省汕頭市出臺(tái)了《汕頭市行政程序規(guī)定》，內(nèi)容與《湖南省行政程序規(guī)定》關(guān)于行政合同內(nèi)容基本一致；2013年陜西省西安市出臺(tái)《西安市行政程序規(guī)定》，該法規(guī)相比較《湖南省行政程序規(guī)定》增加了“保障第三人利益、變更解除合同條件程序、賠償責(zé)任和補(bǔ)償責(zé)任”的內(nèi)容；后來，2011年《山東省行政程序規(guī)定》、2013年《海口市行政程序規(guī)定》、2015年《江蘇省行政程序規(guī)定》、2015年《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》、2015年《蘭州市行政程序規(guī)定》、2018年《浙江省行政程序辦法》也都對(duì)行政合同進(jìn)行了專門規(guī)定，總體來看，法規(guī)內(nèi)容相比較《湖南行政程序規(guī)定》，增加了“合同變更、解除條件，對(duì)行政相對(duì)人的無過錯(cuò)補(bǔ)償”的內(nèi)容。（三）行政合同在行政管理中的適用類型l.特許經(jīng)營類合同政府特許經(jīng)營合同，是政府為了授予企業(yè)從事公共資源開發(fā)或者公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營的特權(quán)，而與企業(yè)達(dá)成明確雙方在特許經(jīng)營項(xiàng)目中的權(quán)利與義務(wù)的約定，通常以BOT（BOT，是英文“Building-Operation-Transfer”的縮寫）特許權(quán)合同為表現(xiàn)形式。一般情況下，屬于政府特許經(jīng)營合同的有：（1）公共交通、出租車經(jīng)營合同。（2）道路、軌道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營合同。（3）供應(yīng)水、氣、電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營合同。（4）污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營合同。（5）煙草專賣合同。（6）其他公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營合同。2.征收征用補(bǔ)償類合同由于公共利益的需要，國家有權(quán)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收征用，并給予相關(guān)補(bǔ)償。在征收過程中，行政機(jī)關(guān)享有作出行政征收決定的決策權(quán)，這一決策權(quán)是根據(jù)公共利益需要的理性判斷，不需要與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商。但在既定征收事實(shí)的基礎(chǔ)上，如何對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償，則屬于行政合同的適用領(lǐng)地。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人可以就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額等相關(guān)問題，進(jìn)行充分協(xié)商，以合同的方式確定各自的權(quán)利義務(wù)。這類合同一般適用于城市開發(fā)建設(shè)、公共交通、國家重大項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域，如國有土地及房屋征收補(bǔ)償合同、農(nóng)村土地征收征用補(bǔ)償合同、房屋拆遷補(bǔ)償合同、移民安置合同、移民安置補(bǔ)償合同、異地扶貧搬遷合同等合同。3.自然資源出讓承包類合同國有土地使用權(quán)出讓合同是比較典型的自然資源出讓合同，是指土地行政管理部門為實(shí)現(xiàn)合理有效利用有限土地資源的目的，而與土地使用者，根據(jù)平等、自愿的原則，在充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過招、拍、掛的法定方式，簽訂的規(guī)定各方權(quán)利義務(wù)的合同。國有土地使用權(quán)出讓合同，而且也是一種公認(rèn)的行政合同。1994年通過、2007年修訂的《城市地產(chǎn)管理法》規(guī)定土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府管理部門與土地使用者簽訂書面出讓合同。0另外，國有林權(quán)流轉(zhuǎn)合同、水域使用權(quán)出讓合同、國有礦產(chǎn)資源出讓合同、退耕還林合同、退牧還草合同、土地承包經(jīng)營權(quán)合同等均屬國有自然資源出讓合同。4.政府采購類合同政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。根據(jù)政府采購合同的規(guī)定，政府采購合同可以分為兩類，一類是政府作為普通民事主體而進(jìn)行的采購合同，如政府購買辦公用品的行為：另一類是政府作為行政主體采購行政權(quán)利義務(wù)性質(zhì)物品或服務(wù)的行為，比如通過勞務(wù)派造公司，采購輔助性行政勞務(wù)的行為。

三、行政合同在行政管理中存在的問題（一）典型行政合同管理中存在的問題l.合作經(jīng)營類行政合同管理中存在的問題1999年長春市政府決定通過招商引資方式，與匯津公司共同建設(shè)經(jīng)營北郊污水處理廠。本案是國內(nèi)第一家外商投資參與的中外合作公用事業(yè)項(xiàng)目典型案例，案件整個(gè)過程也是一件生動(dòng)的行政合同實(shí)踐展現(xiàn)，透過本案，可以發(fā)現(xiàn)行政合同在實(shí)踐中的如下問題：（1）相對(duì)人知情權(quán)難以保障本案中，長春市排水公司與匯津公司已經(jīng)簽訂了《合作企業(yè)合同》，在履行合同的過程中，長春市政府單方廢除了《專營辦法》，使《合作企業(yè)合同》存在的基礎(chǔ)性條件喪失，致使合同難以履行。長春市政府廢除《專營辦法》的具體行為，對(duì)雙方簽訂的行政合同所規(guī)定的行政法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系有實(shí)質(zhì)影響，故市政府將采取廢除的行為置于行政合同的約束之下，充分尊重匯津公司的知情權(quán)。即使，市政府出于公共利益的需要而采取廢除行為，也應(yīng)當(dāng)保障匯津公司的知情權(quán)，并聽取匯津公司意見。（2）相對(duì)人信賴?yán)嬉资軗p本案中，從《合作合同》的簽訂、履行直至最后解除，作為行政相對(duì)人的匯津公司并沒有過錯(cuò)。而且，自合同成立開始，匯津公司就對(duì)污水處理廠進(jìn)行了投資，并一直履行著合同確定的權(quán)利義務(wù)。后來，長春市政府在沒有通知匯津公司的情況下，單方?jīng)Q定解除《合作合同》的行為，表面上看，是嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，糾正之前的違法錯(cuò)誤，嚴(yán)格進(jìn)行依法行政的行為。但從另一方面看，市政府廢除合同的行為也致使無過錯(cuò)的匯津公司的信賴?yán)媸軗p。本案中，污水處理項(xiàng)目經(jīng)過數(shù)年的糾紛處理，最終被長春市政府回購，但匯津公司大量的資金、技術(shù)、人力投入?yún)s沒有得到補(bǔ)償，這不僅造成了政府失信，而且增加了行政相對(duì)人參與公共事務(wù)的畏懼。（3）相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)困難本案中，匯津公司權(quán)利救濟(jì)困難，一是行政主體強(qiáng)權(quán)思想嚴(yán)重，發(fā)生糾紛后，行政機(jī)關(guān)基本不能平等地與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，導(dǎo)致行政相對(duì)人維權(quán)被動(dòng)：二是糾紛解決時(shí)間跨度長，自2003年至2005年，近三年的努力才以政府回購的方式解決糾紛：三是行政調(diào)解效果差。本案中，匯津公司先尋求吉林省經(jīng)貿(mào)廳進(jìn)行了多次調(diào)解，但因行政機(jī)關(guān)的調(diào)解沒有強(qiáng)制性，而最終沒能調(diào)解成功：四是司法救濟(jì)難以達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。本案中，匯津公司向長春市中院提起訴訟后，長春市中院駁回了匯津公司的訴求。后匯津公司上訴，在上訴期間，吉林省高院并沒有對(duì)該案作出終審判決，而政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回購結(jié)案。在實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)不想判、不敢判、不能判的情況，在一定范圍內(nèi)存在。（4）行政主體隨意行使單方優(yōu)益權(quán)本案中，長春市政府單方廢除《專營辦法》后，長春市排水公司直接停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)。從合同的角度單純看，長春市排水公司的行為構(gòu)成違約，應(yīng)依法繼續(xù)履行《合作合同》的約定。但是，政府部門以維護(hù)法律等國家利益為由，直接行使合同中不對(duì)等的，由政府單獨(dú)享有的權(quán)利，以拒付所有污水處理費(fèi)的方式，解除了行政合同。本案中，長春市政府行使單方行使的優(yōu)益權(quán)的行為，沒有進(jìn)行各種利益的權(quán)衡對(duì)比，也沒有進(jìn)行充分的論證，應(yīng)予以規(guī)范，并明確行政主體行使單方優(yōu)益權(quán)的條件。2.房屋征收補(bǔ)償類行政合同管理中存在的問題2015年5月10日，某市政府開展棚戶區(qū)改造工程，并委托市房屋征收補(bǔ)償中心進(jìn)行具體征拆補(bǔ)工作。在現(xiàn)代化城市發(fā)展過程中，房屋征收補(bǔ)償合同大量出現(xiàn)，因此而發(fā)現(xiàn)的問題和糾紛也不斷涌現(xiàn)。通過本案，可能發(fā)現(xiàn)行政合同適用過程中的如下問題：（1）信息公開不充分信息公開是公眾監(jiān)督的陽光方式，有利于防止暗箱操作和內(nèi)部交易等腐敗問題，同時(shí)向一定范圍內(nèi)的公眾公開，也有利于保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。本案中，市房屋征收與補(bǔ)償中心作為受委托的組織，依法律規(guī)定可以直接行使市政府所授權(quán)的征收補(bǔ)償相關(guān)權(quán)力。征補(bǔ)中心在開始實(shí)施征收工作之前，應(yīng)采取多種形式發(fā)布《棚改區(qū)房屋征收公告》，并保證較長時(shí)間的公告期限。但實(shí)際中，征補(bǔ)中心卻沒有對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行充分的公開，導(dǎo)致劉某對(duì)簽訂征補(bǔ)協(xié)議的事情一無所知，從而致使別有用心的王某偽造了相關(guān)材料，與征補(bǔ)中心簽訂了《房屋征收補(bǔ)償協(xié)議書》。（2）相對(duì)人資格被冒用行政合同的行政相對(duì)人是指，為了實(shí)現(xiàn)公共利益或行政管理的目的，在行政主體在履行行政職務(wù)時(shí)，而與行政主體簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的自然人、法人或相關(guān)組織。行政合同相對(duì)人的資格是指行政相對(duì)人具有簽訂行政合同的能力，其與行政合同的約定行政權(quán)利義務(wù)存在真實(shí)直接的關(guān)聯(lián)，并受合同內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性影響。本案中，劉某對(duì)被征收房屋享有唯一合法的產(chǎn)權(quán)，是征收補(bǔ)償合同所規(guī)定內(nèi)容的直接關(guān)聯(lián)者，征拆工作將對(duì)其合法權(quán)益產(chǎn)生直接的實(shí)質(zhì)性影響，其才是《房屋征收補(bǔ)償協(xié)議書》的適格行政相對(duì)人。而王某采取偽造授權(quán)委托書的方式，冒用劉某名義，成為了形式上的行政相對(duì)人。（3）行政合同侵害第三人利益行政合同是由行政主體與相對(duì)人就雙方之間的行政性權(quán)利義務(wù)進(jìn)行簽訂的，因而通常情況下，行政合同只對(duì)合同雙方產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)實(shí)質(zhì)影響。但在某些情況下，行政合同的成立及履行也會(huì)為第三人加設(shè)義務(wù)或者侵害第三人現(xiàn)有利益。當(dāng)行政合同的履行可能侵害他人的合法利益時(shí)，合同是否有效應(yīng)當(dāng)書面征求第三人的意見，并依第三人的書面意思表示決定合同是否有效。本案中，劉某是房屋唯一的產(chǎn)權(quán)所有人，而王某未經(jīng)劉某同意與征補(bǔ)中心簽訂了《房屋征收補(bǔ)償協(xié)議書》，該協(xié)議已經(jīng)嚴(yán)重侵害劉某的物權(quán)權(quán)益。（二）行政合同管理中存在的共通性問題及原因分析l.行政合同管理中存在的共通性問題（1）行政相對(duì)人合同權(quán)益易受侵害這類問題主要表現(xiàn)在：①行政管理事務(wù)公開不充分，行政相對(duì)人知情權(quán)難以保障。②行政相對(duì)人資格被冒用，個(gè)人合法利益被侵害。③行政相對(duì)人與行政主體不能平等地簽訂合同。④行政相對(duì)人之間不能公平地參與以行政合同方式實(shí)施的行政管理之中。⑤行政相對(duì)人依賴?yán)嬖谙鄬?duì)人無過錯(cuò)情況下，不能得到補(bǔ)償。⑤行政相對(duì)人經(jīng)司法裁判而確定的合同權(quán)益，難以順利執(zhí)行。（2）行政主體隨意實(shí)施違法違約行為這類問題主要表現(xiàn)在：①行政主體濫用行政合同方式，片面追求經(jīng)濟(jì)效益。②行政主體濫用行政合同指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。③行政相對(duì)人依約履行合同義務(wù)后，行政主體拒不履行、怠于履行或不合格履行行政合同對(duì)等義務(wù)。④行政主體無正當(dāng)理由，隨意變更、解除、廢除行政合同。⑤行政主體從自身利益的角度出發(fā)，任意解釋行政合同條款內(nèi)容。⑥行政主體無正當(dāng)理由，隨意增加相對(duì)人合同外負(fù)擔(dān)。（3）行政合同侵害第三人或公共利益這類問題主要表現(xiàn)在：①行政合同約定的內(nèi)容或在履行過程中，損害了第三人的權(quán)益，或者附加了第三人的義務(wù)。②行政相對(duì)人片面追逐私利，不顧及公共利益，導(dǎo)致公共利益受損。③行政主體與行政相對(duì)人惡意串通，損害國家、集體或第三人利益。（4）行政合同喪失既定約束效力這類問題主要表現(xiàn)在：①行政合同違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而無效。②行政合同因其行政性特性，需要遵照一定的程序才能合法有效，如果缺乏必要的程序步驟則導(dǎo)致無效。③行政合同以“公益性”為首選價(jià)值目標(biāo)，因此個(gè)別情況下，需要首先滿足相對(duì)人的行政給付利益，導(dǎo)致行政合同對(duì)違約相對(duì)人無強(qiáng)制約束力。2.行政合同管理中存在的問題的原因分析（1）專門立法缺位目前我國還未制定《行政程序法》或《行政合同法》，行政合同在《合同法》起草之初就已經(jīng)被民法學(xué)者拒之門外，現(xiàn)有關(guān)于行政合同的法律規(guī)定，大都存在于各單行法、條例、辦法的零散條款中。由于地方性法規(guī)的位階較低，普適性差，因此難以對(duì)全國范圍內(nèi)的行政合同進(jìn)行有效規(guī)范。當(dāng)前，行政合同在我國已經(jīng)呈現(xiàn)實(shí)踐先行，理論立法滯后的現(xiàn)狀。由于行政合同本質(zhì)是具體行政行為，因此要受法律的嚴(yán)格限制，在專門立法缺位，法無明確規(guī)定的情況下，行政合同領(lǐng)域必然會(huì)導(dǎo)致行政裁量權(quán)膨脹、執(zhí)法混亂、司法不定等一系列問題。（2）制度規(guī)定缺失制度是從外圍角度對(duì)具體事務(wù)提供的保障。既使在沒有法律規(guī)定的前提下，齊備完好的制度，也可以使行政行為向著正義良性的方向發(fā)展。由于我國沒有明確的行政合同配套制度，致使行政管理中行政合同的應(yīng)用更加混亂。概括來說，行政合同制度包括公開制度、競爭制度、聽證制度、申辯制度、審查備案制度、公證制度等。（3）政府遵法守約意識(shí)差政府作為行政管理行為的實(shí)行者和行政合同的發(fā)起者，兼具管理者與當(dāng)事人的雙重身份，其行為也必須符合“合法性”與“合約性”雙重要求。行政管理實(shí)踐中，政府違法違約而引起的行政合同糾紛占較大比重。所以，政府能否在合法性下行使必要的行政權(quán)，在合約性下充分履行合同義務(wù)，是充分發(fā)揮行政合同作用的關(guān)鍵。在合法性方面，政府有時(shí)濫用職權(quán)，明知法律法規(guī)的禁止規(guī)定，但為追求經(jīng)濟(jì)效益或其他方面的目的，而仍然進(jìn)行行政合同行為；政府有時(shí)也怠于行政職權(quán)，往往以行政管理事務(wù)已經(jīng)通過行政合同方式轉(zhuǎn)交給行政相對(duì)人實(shí)施為由，而放棄監(jiān)管責(zé)任和事項(xiàng)擔(dān)保責(zé)任，導(dǎo)致公共利益受損。政府的合法意識(shí)差，導(dǎo)致的是一種非行政合同約定責(zé)任，而是行政主體作為公共管理者，依法所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，否則就是失職。

四、充分發(fā)揮行政合同在行政管理中作用的對(duì)策建議（一）加快啟動(dòng)行政合同立法，確保有法可依行政合同的立法缺位，已經(jīng)導(dǎo)致行政合同在行政管理實(shí)務(wù)中出現(xiàn)諸多問題。為確保行政合同價(jià)值效能可以充分發(fā)揮作用，行政合同立法已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的迫切需要。行政合同一般作為《行政程序法》的特別程序或特別條款，近年來，學(xué)者們一直強(qiáng)調(diào)《行政程序法》的重要意義，呼吁制定《行政程序法》，并為之潛心研究，這為行政合同立法提供了理論支撐。我國湖南、江蘇、山東、浙江等地出臺(tái)了《行政程序規(guī)定》或《行政程序辦法》，已經(jīng)運(yùn)行了數(shù)年，并取得了一定的效果，為行政合同立法提供了實(shí)踐參考。所以從理論、實(shí)踐、現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，啟動(dòng)行政程序立法已經(jīng)時(shí)機(jī)成熟。通過行政程序立法應(yīng)明確以下問題：1.行政合同的行政性定位。行政合同是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目的或公共利益，而與相對(duì)人簽訂的具有行政法意義上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，其吸收了契約的意志要素，但本質(zhì)屬性仍是具體行政行為。2.行政合同的原則。（1）合法性原則。行政合同的第一屬性是行政性，因此行政合同首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性原則。（2）公共利益原則。行政合同的目的是實(shí)現(xiàn)行政管理與公共利益，而行政管理與公共利益往往是有機(jī)統(tǒng)一的，在價(jià)值位階上只有公共利益可以超越私人利益。（3）誠實(shí)信用原則。（4）平等原則。（5）自愿原則。3.行政合同的適法規(guī)則。行政合同兼具公法特征和私法特征，在適法過程中難免會(huì)遇到?jīng)_突矛盾的情況。因此，應(yīng)當(dāng)明確行政合同以公法適用為主為先，在公法的整體框架下，可以適用私法規(guī)范。（二）明確行政合同適用標(biāo)準(zhǔn)，防止行政合同濫用隨著行政管理向給付行政、服務(wù)行政不斷轉(zhuǎn)變，行政合同越來越多地運(yùn)用于行政管理實(shí)踐。根據(jù)有無法律明確規(guī)定，行政合同分為法定合同和意定合同。法定行政合同，是法律要求行政機(jī)關(guān)必須采用的合同方式，當(dāng)然被容許使用，從依法行政管理的角度來看，對(duì)其無需再探討容許性問題。但對(duì)于法律沒有明確規(guī)定的意定行政合同，為防止行政雙方以合同方式將行政權(quán)“遁入私法”，必須明確行政合同的容許標(biāo)準(zhǔn)，指出行政合同適用的限制性條件，促進(jìn)行政合同方式良序發(fā)展。（三）加強(qiáng)行政合同審查，防止合同效力瑕疵行政合同的成立，并不意味著合同生效。行政合同應(yīng)當(dāng)經(jīng)過必要的審查程序，確定無違法情形時(shí)，才能生效。為此，政府應(yīng)當(dāng)指定法制部門或委托社會(huì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)合法性審查，也可以將行政合同提交公證，以確定其合法性。對(duì)行政合同的審查，是一種執(zhí)法把關(guān)，并不以糾紛爭議為必要，審查部門可以直接對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。（四）規(guī)制行政主體優(yōu)益權(quán)，保障相對(duì)人信賴?yán)嫘姓贤行姓黧w優(yōu)益權(quán)最早出現(xiàn)于法國“超越普通法范疇的條款”的規(guī)定，該條款可能是私法合同中的違法條款、不可能出現(xiàn)的條款、不常見的條款或具有公法特征的條款。田在德國和我國臺(tái)灣地區(qū)，理論上也一直認(rèn)為行政合同雙方當(dāng)事人“所受法律保護(hù)的不同”。我國余凌云教授認(rèn)為“為促成行政機(jī)關(guān)所預(yù)期的行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就必須賦予行政機(jī)關(guān)在契約中適度的主導(dǎo)性權(quán)利。”行政機(jī)關(guān)在行政合同中的這種不對(duì)等的，適度主導(dǎo)性權(quán)力即為行政優(yōu)益權(quán)。概括來講，行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)是行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，依據(jù)行政法律法規(guī)所單方享有的，不需經(jīng)過行政相對(duì)人同意即可行使的超合同的行政特權(quán)。行政法學(xué)者王名揚(yáng)先生對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行了列舉，主要包括：“（1）要求對(duì)方履行權(quán)。（2）對(duì)合同履行具有絕對(duì)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。（3）發(fā)生不可抗力時(shí)對(duì)合同單方變更權(quán)與解除權(quán)。（4）解除合同以對(duì)相對(duì)人進(jìn)行制裁的權(quán)力。（5）在相對(duì)人不履行合同義務(wù)時(shí)的強(qiáng)制履行權(quán)?！庇捎谛姓?quán)力具有天然的擴(kuò)張性，為保障相對(duì)人的信賴?yán)?，?yīng)對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)制，明確行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的條件。而信賴?yán)?，是指行政主體與行政相對(duì)人在簽訂、履行行政合同的過程中，其中一方當(dāng)事人，基于對(duì)相對(duì)方按真實(shí)意思實(shí)施合同行為，而應(yīng)如期獲得的各種利益。如果一方擅自違背當(dāng)初的意愿，實(shí)行違反合同的行為，則對(duì)方可以要求該方賠償其基于信任而應(yīng)獲得的各種利益及因此而遭受的各種損失。這種損失包括行政合同簽訂后，行政相對(duì)人針對(duì)合約投入的人力、物力、財(cái)力等支出。由于行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，為保障相對(duì)人的信賴?yán)?，?yīng)對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)制，明確行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的條件。

結(jié)論現(xiàn)代行政管理過程中，行政合同已經(jīng)成為重要的行政管理方式，在實(shí)踐中被大量廣泛應(yīng)用。由于缺乏詳細(xì)的法律規(guī)定和制度規(guī)范，加之行政機(jī)關(guān)遵法守約意識(shí)差，相對(duì)人片面追求私利，導(dǎo)致行政合同在實(shí)踐中出現(xiàn)一系列問題。按行政合同運(yùn)行的流程節(jié)點(diǎn)特征，提出充分發(fā)揮行政合同在行