年5月29日質(zhì)疑現(xiàn)行基層法律服務(wù)制度文檔僅供參考質(zhì)疑現(xiàn)行基層法律服務(wù)制度法律服務(wù)有雙重概念,一是指法律人向社會(huì)提供的法律方面的有償服務(wù);二則僅指律師和律師事務(wù)所向社會(huì)提供的法律方面的有償服務(wù)。西方多指后者,中國皆指前者。對(duì)概念的不同詮釋,代表著不同的法律服務(wù)制度的構(gòu)建模式。任何制度皆源于價(jià)值取向及規(guī)范對(duì)象的實(shí)際情況。中國法律服務(wù)需求總量較西方有限,但律師隊(duì)伍更顯不足。立法者見中國律師尚不能完全滿足社會(huì)需求,同時(shí)律師隊(duì)伍的壯大亦尚需時(shí)日,便采取了多種主體,多層次,又相互交錯(cuò)的法律服務(wù)制度。當(dāng)前法律規(guī)定允許專業(yè)從事有償法律服務(wù)的主體包括律師,基層法律服務(wù)工作者、公證員、企業(yè)法律顧問、專利代理人、商標(biāo)代理人、企業(yè)登記代理人、土地登記代理人,集體科技企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定資格,基本建設(shè)大中型項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)代理資格,國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律事務(wù)資格等十余種。與現(xiàn)行法律服務(wù)制度相關(guān)的法律和規(guī)章包括1996年<律師法>(修改);1982年國務(wù)院<公證員暫行條例>;1991年鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則〉,1997年國家計(jì)委,司法部〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)收費(fèi)管理辦法〉,司法部<基層法律服務(wù)所管理辦法>,<基層法律服務(wù)工作者管理辦法>;1997年國家經(jīng)貿(mào)委〈企業(yè)法律顧問管理辦法〉;1991年國務(wù)院<專利代理?xiàng)l例>;1996年國家工商局<企業(yè)登記代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法>;國家工商管理局<商標(biāo)代理管理辦法>;國土局〈土地登記代理人職業(yè)資格制度暫行規(guī)定〉等等。由此可見,中國法律服務(wù)制度采取的是的:服務(wù)主體多種多樣,服務(wù)領(lǐng)域部門分割,并互有交錯(cuò)的構(gòu)建模式。但普遍認(rèn)為當(dāng)前一般法律服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)主體主要是:律師和法律服務(wù)工作者。律師和律師事務(wù)所是法律服務(wù)的核心主體,現(xiàn)代法律服務(wù)制度也應(yīng)當(dāng)是以律師制度為核心的。對(duì)此觀點(diǎn)幾乎是沒有爭(zhēng)議的。法律服務(wù)制度的發(fā)展實(shí)際上就是律師制度的發(fā)展,任何暫時(shí)的,或輔助的法律服務(wù)制度如果阻礙了律師制度的發(fā)展,就必然阻礙了整個(gè)法律服務(wù)制度和法律服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。因此,筆者認(rèn)為:能否滿足法律服務(wù)市場(chǎng)的客觀需求,能否保證律師制度的正常發(fā)展,是評(píng)價(jià)一個(gè)輔助性的法律服務(wù)制度是否可行,和是否必要的兩個(gè)不可或缺的標(biāo)準(zhǔn)?；鶎臃煞?wù)制度是從80年代初開始創(chuàng)立的?？陀^的說,在當(dāng)時(shí)中國律師制度初建,律師隊(duì)伍尚不能滿足社會(huì)法律服務(wù)需求的情況下,作為必要的補(bǔ)充,在司法所基礎(chǔ)上建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,轄區(qū)企事業(yè)單位,公民和其它組織提供一定范圍的法律服務(wù),是符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境和法制發(fā)展的需要的?？墒窃?lt;律師法>頒布實(shí)施以后,在中國律師制度,和律師隊(duì)伍已經(jīng)得到一定發(fā)展時(shí),基層法律服務(wù)制度客觀存在的必要性已經(jīng)縮小,甚至在某些法律服務(wù)領(lǐng)域,和地域已經(jīng)失去存在的必要性,而且在一些法律服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)失去了執(zhí)業(yè)的合法性。因此,針對(duì)當(dāng)前法律服務(wù)市場(chǎng)的現(xiàn)狀,和中國律師隊(duì)伍的發(fā)展情況,基層法律服務(wù)制度應(yīng)當(dāng),而且必須進(jìn)行限制。但司法部卻未能從整個(gè)法制環(huán)境和法律服務(wù)市場(chǎng)的客觀實(shí)際出發(fā),無視<立法法>、<律師法>規(guī)定,延續(xù)并擴(kuò)張法律服務(wù)所建設(shè)。并于發(fā)布<基層法律服務(wù)所管理辦法>、<基層法律服務(wù)工作者管理辦法>,對(duì)基層法律服務(wù)予以扶持和保障。筆者認(rèn)為現(xiàn)行的基層法律服務(wù)制度有以下不當(dāng)之處:(一)業(yè)務(wù)領(lǐng)域1996年頒布實(shí)施的<律師法>第46條第二款規(guī)定:”沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書,為牟取經(jīng)濟(jì)利益從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)的,由所在地的縣級(jí)以上地方人民政府司法行政部門責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè),沒收違法所得,能夠并處違法所得一倍以上五倍以下罰款?！庇纱瞬浑y看出,從事有償訴訟代理和辯護(hù)法律服務(wù)的條件是取得律師執(zhí)業(yè)證書。反之,沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書從事有償訴訟代理和辯護(hù)業(yè)務(wù)的即屬違法。這表現(xiàn)出中國在訴訟代理和辯護(hù)法律服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖锹蓭焿艛嘀贫??？墒?司法部1997年頒布的<鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)收費(fèi)管理辦法>第三條卻規(guī)定:”鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所提供下列法律服務(wù),應(yīng)按規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向委托人收取法律服務(wù)費(fèi):(三)代理參加民事,行政訴訟活動(dòng)。”同時(shí),司法部又發(fā)布實(shí)施<基層法律服務(wù)所管理辦法>,該<辦法>第三條規(guī)定:”基層法律服務(wù)所依照司法部規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍和執(zhí)業(yè)要求,面向基層的政府機(jī)關(guān),群眾自治組織,企業(yè)事業(yè)單位,社會(huì)團(tuán)體和承包經(jīng)營戶、個(gè)體工商戶、合伙組織,以及公民提供法律服務(wù),維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,維護(hù)法律的正確實(shí)施,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)。”上述規(guī)定明確允許基層法律服務(wù)所從事除刑事辯護(hù)以外的幾乎所有法律服務(wù)領(lǐng)域。中國<立法法>第七十一條規(guī)定:”部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！蓖瑫r(shí),第79條第二款規(guī)定:”法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章?！庇纱宋覀兡軌蚩隙ㄋ痉ú烤突鶎臃煞?wù)所的服務(wù)領(lǐng)域所做的規(guī)定是違反<立法法>和<律師法>的,是沒有適用效力的。經(jīng)過以上分析,筆者認(rèn)為基層法律服務(wù)制度和律師制度之間在業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面的法律規(guī)定上存在明顯矛盾。司法部應(yīng)當(dāng)根據(jù)<立法法>和<律師法>規(guī)定對(duì)基層法律服務(wù)的服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行限制。(二)服務(wù)地域基層法律服務(wù)所產(chǎn)生于1987年司法部發(fā)布的<關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的暫行規(guī)定>。顧名思義,鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的服務(wù)地域就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但該<暫行規(guī)定>第十一條卻規(guī)定:”城市街道法律服務(wù)所,可參照本規(guī)定執(zhí)行。”將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的服務(wù)地域直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展到城市街道。司法部<基層法律服務(wù)所管理辦法>第七條又規(guī)定:”設(shè)立基層法律服務(wù)所,應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃為單位設(shè)立;根據(jù)需要也能夠以城市的街道行政區(qū)劃為單位設(shè)立,但在一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)只能設(shè)立一個(gè)法律服務(wù)所?！币陨弦?guī)定至少能夠說明:基層法律服務(wù)所的服務(wù)地域應(yīng)當(dāng)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主,以城市為輔,并予以嚴(yán)格限制的。但從現(xiàn)狀來看,在城市街道,特別是法院門口及附近,法律服務(wù)所林立。每一個(gè)街道行政區(qū)劃內(nèi)均不止一個(gè),甚至多達(dá)十幾個(gè)法律服務(wù)所。實(shí)際上法律服務(wù)所服務(wù)地域的重心已經(jīng)客觀的轉(zhuǎn)至城市。導(dǎo)致這種現(xiàn)象發(fā)生的原因不是市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律,而是利益驅(qū)動(dòng)和對(duì)市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的不正當(dāng)利用,以及司法行政機(jī)關(guān)的管理、監(jiān)督不力。經(jīng)過以上分析,筆者認(rèn)為基層法律服務(wù)的服務(wù)地域,違背了該制度創(chuàng)設(shè)的初衷,其法律服務(wù)地域重點(diǎn)應(yīng)放在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)等律師法律服務(wù)當(dāng)前尚不能覆蓋的地域。就全國絕大多數(shù)的城市而言,律師能夠提供的法律服務(wù)已足以覆蓋,因此基層法律服務(wù)地域完全能夠限制在城市以外。就此問題,司法部部長(zhǎng)張福森在年會(huì)上已經(jīng)明確提出,當(dāng)前的關(guān)鍵只是如何解決制度上的銜接問題和原先已設(shè)立機(jī)構(gòu)的處理問題。(三)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和設(shè)立律師的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)是律師事務(wù)所。基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)是基層法律服務(wù)所。兩種法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)領(lǐng)域以及地域如上所述區(qū)別不大。但二者在機(jī)構(gòu)性質(zhì)及設(shè)立條件上卻大相徑庭。1.機(jī)構(gòu)性質(zhì):根據(jù)司法部<基層法律服務(wù)所管理辦法>規(guī)定:”基層法律服務(wù)所是依據(jù)本辦法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道設(shè)立的法律服務(wù)組織,是基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)?！薄被鶎臃煞?wù)所按照事業(yè)法人體制進(jìn)行管理和運(yùn)作,獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！睘槭裁磳⒒鶎臃煞?wù)所的性質(zhì)規(guī)定為”事業(yè)法人”?唯一能夠找到的依據(jù),或可能的依據(jù)是——<基層法律服務(wù)所管理辦法>第三條的規(guī)定:”基層法律服務(wù)所接受縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所的委托,協(xié)助開展基層司法行政工作?！标P(guān)于該條所規(guī)定的”協(xié)助司法行政機(jī)關(guān)或司法所開展的司法行政工作”具體有哪些,卻沒有相關(guān)規(guī)定?？墒?有一點(diǎn)是非常明確的,即基層法律服務(wù)所的主要或絕對(duì)主要的業(yè)務(wù)是向社會(huì)提供法律服務(wù),它是一個(gè)從事有償法律服務(wù)的社會(huì)法律服務(wù)組織,不是以協(xié)助司法行政機(jī)關(guān)或司法所開展司法行政工作為主業(yè),或只向政府機(jī)關(guān)提供法律支持,或向社會(huì)提供無償法律援助的政府機(jī)構(gòu),事業(yè)單位,或社團(tuán)組織。正如司法部關(guān)于北京市司法局<關(guān)于”律師同時(shí)在一個(gè)律師事務(wù)所又在另一個(gè)法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)”是否適用”同時(shí)在兩個(gè)以上律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)”問題的請(qǐng)示>的答復(fù)中所述:”基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所在業(yè)務(wù)范圍上基本相同,從法律的角度看,可視其為性質(zhì)相同的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)?！备鶕?jù)以上分析,筆者認(rèn)為:基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進(jìn)行運(yùn)做和管理,但實(shí)際從事的卻主要是有償法律服務(wù)這一市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng),這兩方面是嚴(yán)重矛盾的。僅以國有資產(chǎn)投入的性質(zhì)將其統(tǒng)一定性為”事業(yè)法人”,對(duì)基層法律服務(wù)所制度的良性發(fā)展,和對(duì)保護(hù)法律服務(wù)相對(duì)人的合法利益均是非常不利的。2.設(shè)立條件:<律師法>規(guī)定:律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)具備下列條件:有自己的名稱,住所,章程;有十萬元以上人民幣的資產(chǎn);有符合本法規(guī)定的律師,而且需省級(jí)以上人民政府司法行政部門審核,頒發(fā)律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)證書。而<基層法律服務(wù)所管理辦法>規(guī)定:”設(shè)立基層法律服務(wù)所應(yīng)當(dāng)具備下列條件:有規(guī)范的名稱和章程;有三名以上符合司法部規(guī)定條件、能夠?qū)Ｂ殢臉I(yè)的基層法律服務(wù)工作者;有固定的執(zhí)業(yè)場(chǎng)所和必要的開辦資金?！薄被鶎臃煞?wù)所的設(shè)立實(shí)行司法行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記制度,核準(zhǔn)登記由地級(jí)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。可見,在設(shè)立條件上律師事務(wù)所的設(shè)立條件和程序是相對(duì)嚴(yán)格的。而基層法律服務(wù)所的設(shè)立沒有最低投資限額的限制,同時(shí)也沒有其它實(shí)質(zhì)性限制。毫無資產(chǎn)保證,設(shè)立條件和程序簡(jiǎn)單,但同時(shí)其機(jī)構(gòu)性質(zhì)卻是事業(yè)法人,獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。極其容易導(dǎo)致設(shè)立的任意性和經(jīng)營的隨意性。當(dāng)前法律服務(wù)工作者和法律服務(wù)所泛濫于全市,乃至全國,設(shè)立制度上的缺陷是其根源。3.法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的組建根據(jù)<基層法律服務(wù)所管理辦法>規(guī)定:(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所可由縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)組建,也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組建。(2)城市法律服務(wù)所由街道辦事處在市、區(qū)級(jí)司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)下組建。(3)縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處能夠組建地方人民政府核撥事業(yè)編制和事業(yè)經(jīng)費(fèi)的基層法律服務(wù)所?？梢?鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處、縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)均可組建基層法律服務(wù)所。如此多門多類的組建方式,如果沒有嚴(yán)格的制度規(guī)范,勢(shì)必導(dǎo)致重復(fù)組建,任意組建。筆者認(rèn)為,基層法律服務(wù)所應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處統(tǒng)一組建,司法行政機(jī)關(guān)不得自行組建。司法行政機(jī)關(guān)作為法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立審核機(jī)關(guān),而且又是法律服務(wù)市場(chǎng)的行政管理者,不應(yīng)作為組建者出現(xiàn)。否則,既是組建者,又是審核設(shè)立機(jī)關(guān),同時(shí)又是監(jiān)督管理者,甚至常常又是收益者。在制度上根本無法保證設(shè)立的必要性、合法性,監(jiān)督和管理的有效性。(四)執(zhí)業(yè)條件<律師法>規(guī)定律師執(zhí)業(yè)應(yīng)取得律師資格證或法律職業(yè)資格證,并在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)一年。學(xué)歷要求自律師法修改后已變?yōu)椤备叩仍盒７▽W(xué)本科以上學(xué)歷”。根據(jù)司法部<基層法律服務(wù)工作者管理辦法>規(guī)定:基層法律服務(wù)工作者應(yīng)當(dāng)具備基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格,并在基層法律服務(wù)所實(shí)習(xí)滿6個(gè)月,被該所鑒定合格的。學(xué)歷要求高中或者中等專業(yè)以上學(xué)歷。二者業(yè)務(wù)知識(shí)和技能上的差距是顯而易見的,這正是二者本質(zhì)的區(qū)別。當(dāng)前,僅符合<基層法律服務(wù)工作者管理辦法>規(guī)定的條件,沒有經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)法律知識(shí)的大多數(shù)法律服務(wù)工作者是否能夠勝任其所擔(dān)任的法律服務(wù)工作是不容樂觀的。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所制度創(chuàng)設(shè)之初不同,整個(gè)法制環(huán)境,法律制度,以及社會(huì)對(duì)法律服務(wù)的要求均不可同日而語。但司法部對(duì)基層法律服務(wù)工作者的素質(zhì)要求并沒有作任何相應(yīng)適當(dāng)?shù)奶岣摺Ｈ绱?不具備必要的法律知識(shí),”維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,維護(hù)法律的正常實(shí)施,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)”便只能是一句空話。所引發(fā)的嚴(yán)重后果已經(jīng)客觀的擺在了眼前。因此,筆者認(rèn)為:適當(dāng)?shù)奶岣呋鶎臃煞?wù)工作者的準(zhǔn)入條件是非常必要,而且完全可行的。(五)執(zhí)業(yè)管理制度律師和律師事務(wù)所有一套相對(duì)完善的執(zhí)業(yè)制度,而且律師執(zhí)業(yè)證來之不易,合伙律師對(duì)律師事務(wù)所債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任,律師和律師事務(wù)所普遍管理較為嚴(yán)格。與律師和律師事務(wù)所形成鮮明對(duì)比的是,法律服務(wù)工作者和基層法律服務(wù)所沒有行之有效的執(zhí)業(yè)制度,法律服務(wù)工作者證來之容易,基層法律服務(wù)所設(shè)立隨意,而且法律服務(wù)所是事業(yè)法人承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任。法律服務(wù)工作者和基層法律服務(wù)所普遍管理松懈。行政管理方面,司法行政機(jī)關(guān)是其監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。對(duì)于律師和律師事務(wù)所而言普遍不存在利益關(guān)系,司法行政機(jī)關(guān)能夠?qū)嵤┬兄行У男姓芾肀O(jiān)督?？墒菍?duì)于基層法律服務(wù)所大多是由基層司法行政機(jī)關(guān)組建,并享有收益。由基層司法行政機(jī)關(guān)對(duì)其組建的基層法律服務(wù)所進(jìn)行處罰,對(duì)其享有收益的基層法律服務(wù)所進(jìn)行處罰和監(jiān)督,在制度上是嚴(yán)重矛盾的,這種制度的正常運(yùn)行是無法保證的,監(jiān)督和管理的有效性則更是難以保障。因此,筆者認(rèn)為:為保證司法行政機(jī)關(guān)對(duì)基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者的有效管理和監(jiān)督,基層司法行政機(jī)關(guān)不得自行組建基層法律服務(wù)所,并不得從基層法律服務(wù)所營業(yè)收入或營業(yè)利潤取得收益。而應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處在基層司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督下組建,并由地級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依法審核,方可獲準(zhǔn)執(zhí)業(yè)。獲準(zhǔn)執(zhí)業(yè)后基層司法行政機(jī)關(guān)不參與其內(nèi)部管理,營業(yè)收入或利潤分配,只從外部進(jìn)行管理監(jiān)督和指導(dǎo)。綜上所述:制度上的缺陷,加之制度執(zhí)行的不力,其危害是驚人的。司法部就基層法律服務(wù)制度的有關(guān)規(guī)定存在嚴(yán)重的缺陷和不足。中國的法制環(huán)境,法律制度的完善程度,律師制度、律師隊(duì)伍的成熟程度,社會(huì)對(duì)法律服務(wù)的需求,已經(jīng)較基層法律服務(wù)制度創(chuàng)立之初有了根本改變。基層法律服務(wù)制度應(yīng)當(dāng)依照既定的立法價(jià)值趨向——建設(shè)社會(huì)主義法治國家,隨著規(guī)范對(duì)象和環(huán)境條件的變化而進(jìn)行必要的修正,甚至廢除。經(jīng)過上述論述,能夠明確:法律服務(wù)市場(chǎng)之混亂有其制度上的根源,同時(shí)司法行政管理上的失誤也是其重要原因。筆者認(rèn)為對(duì)于基層法律服務(wù)制度,能夠進(jìn)行以下修正:1、根據(jù)<律師法>規(guī)定,基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者退出有償訴訟代理法律服務(wù)領(lǐng)域。2、