第3章

應急響應|應急響應

|應急評估

|初步研判

|先期處理|協(xié)調(diào)聯(lián)動

《應急管理導論：原理與案例》《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材本章重點1.掌握應急響應的定義、原則與目標。2.深入理解應急響應的四大功能：應急評估、信息發(fā)布、安全保障、資源調(diào)度。3.熟悉應急響應的一般流程：初步研判、先期處置、發(fā)布預警、啟動預案。4.結(jié)合案例，理解協(xié)調(diào)聯(lián)動與資源調(diào)度在實戰(zhàn)中的應用目錄CONTENTS應急響應概述01應急響應的功能02應急響應的流程03案例教學04應急響應概述01《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.1.1應急響應應急響應的定義：《突發(fā)事件應對法》第七十二條：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應當針對其性質(zhì)、特點、危害程度和影響范圍等，立即啟動應急響應，組織有關(guān)部門，調(diào)動應急救援隊伍和社會力量，依照法律、法規(guī)、規(guī)章和應急預案的規(guī)定，采取應急處置措施，并向上級人民政府報告；必要時，可以設立現(xiàn)場指揮部，負責現(xiàn)場應急處置與救援，統(tǒng)一指揮進入突發(fā)事件現(xiàn)場的單位和個人”。美國《國家應急響應框架》(NRF)：“立即采取行動以挽救生命、保護財產(chǎn)與環(huán)境、滿足人民的基本需要。響應還包括實施應急預案及支持短期恢復的活動?！薄Ｃ浊袪枴.林德爾(MichaelK.Lindell)：“以保護人員生命、限制事件所帶來的損失和將第二次影響所帶來的損失最小化為目標的災害管理戰(zhàn)略?！辩婇_斌：“應急響應是一種具有較強不確定性和外部性的決策行為。”劉鐵民：“應急響應是突發(fā)事件發(fā)生后采用一切方法、動員所有資源，以

救援生命

為唯一行動目標的應急管理活動?！薄稇惫芾韺д摚涸砼c案例》新編21世紀公共管理系列教材3.1.1應急響應應急響應的定義：本書認為，應急響應是指“在突發(fā)事件的事態(tài)趨于穩(wěn)定前，政府等應急管理組織所采取的一系列緊急處置措施與活動過程，強調(diào)的是緊急處置、預防和控制次生致災因子?！逼浠灸繕巳蝿眨?/p>

盡最大努力，以最快速度識別突發(fā)事件性質(zhì)、估計事件損害規(guī)模及威脅、診斷事件發(fā)生原因或提出相關(guān)預測等，并在此基礎(chǔ)上向社會宣布突發(fā)事件。能力考量：

響應質(zhì)量的高低，是對政府應急處置能力的直接考驗。政府快速反應能力越強、反應速度越快，意味著越能減少損害。01“時間就是生命”。屬地政府應在第一時間趕到現(xiàn)場，將突發(fā)事件消弭在萌芽狀態(tài)，防止性質(zhì)惡化和激變?？焖俜磻瓌t02堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責”。基層政府必須第一時間做出反應，發(fā)揮主導作用，必要時請求上級或外部援助。分級反應原則03“只有行動一致才能成功”。加強部門間、央地間及社會各界的聯(lián)動配合，建立信息共享，避免各自為政。協(xié)調(diào)聯(lián)動原則04基于成本-收益視角，以最小代價實現(xiàn)最大安全目標。既要避免反應不足導致失控，也要避免反應過度造成浪費和恐慌。適度反應原則《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材12保障人民群眾生命財產(chǎn)安全控制現(xiàn)場秩序，維護社會穩(wěn)定進行先期處置，防止事態(tài)擴大3.1.3應急響應的目標3《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.1.3應急響應的目標1.保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。這是應急響應的首要目標。習近平總書記強調(diào)要把保護人民生命安全擺在首位，一切救援活動都必須服從“救人”這一核心原則。2.進行先期處置，防止事態(tài)擴大。這是應急響應的關(guān)鍵任務。必須迅速采取措施干預，阻斷損害后果蔓延，防止引發(fā)次生災害或造成更深層次的社會影響。3.控制現(xiàn)場秩序，維護社會穩(wěn)定：這是應急響應的基礎(chǔ)保障。需實行交通管制和現(xiàn)場封控，嚴厲打擊趁亂打劫等違法行為，并引導公眾正確避災

。應急響應的功能02《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.2應急響應的功能1.應急評估。在較短時間內(nèi)對事件的發(fā)生和演化趨勢進行總體分析判斷。通過災情監(jiān)測、損失評估和需求評估，減少信息缺失，為指揮決策提供科學依據(jù)。2.信息發(fā)布。遵循“及時準確、客觀全面”原則，通過新聞發(fā)布會、官方網(wǎng)站等渠道，回應社會關(guān)切，傳遞權(quán)威信息，避免謠言恐慌，引導公眾避險

。3.安全保障。應急響應的最重要功能。包括組織人員搜救與疏散、危險源管控、現(xiàn)場封控及交通管制，核心是保障人民群眾生命財產(chǎn)安全

。4.資源調(diào)度。動員并調(diào)度應急隊伍、資金、物資、避難場所及技術(shù)裝備。與常態(tài)相比，具有極強的時間敏感性，需在資源短缺高壓下實現(xiàn)精準對接

?！稇惫芾韺д摚涸砼c案例》新編21世紀公共管理系列教材3.2.1應急評估應急評估盡可能在比較短的時間內(nèi)對危機事件的發(fā)生和可能的演化趨勢有一個總體的分析和判斷。減少信息缺失，為應急指揮提供輔助決策。三大核心內(nèi)容：1.災情監(jiān)測：貫穿全過程。監(jiān)測的內(nèi)容因突發(fā)事件性質(zhì)的不同而有所變化，包括對易災點的監(jiān)測、氣象狀況（風向/風速）、有毒物質(zhì)擴散監(jiān)測等。2.災情評估：主要顯示突發(fā)事件的影響結(jié)果。包括影響范圍、傷亡人數(shù)、基礎(chǔ)設施損壞程度、經(jīng)濟損失等。3.需求評估：評估應急響應所需的服務與資源。方法包括衛(wèi)星圖像觀察、抽樣調(diào)查、采訪信息員等。《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.2.2信息發(fā)布突發(fā)事件的信息發(fā)布是由法定的行政機關(guān)依照法定程序?qū)⑵湓谛惺箲惫芾砺毮艿倪^程中所獲得或擁有的突發(fā)事件信息，以便于知曉的形式主動向社會公眾公開的活動。五大重點內(nèi)容：①突發(fā)公共事件的性質(zhì)、程度和范圍；②初步判明的原因；③正在采取的應對措施；④事態(tài)發(fā)展趨勢；⑤受影響的群體及對其的建議。應急響應階段信息發(fā)布的目的主要有：①傳遞權(quán)威信息，避免流言、謠言引起的社會恐慌；②使社會公眾掌握突發(fā)事件的情況，并采取相應措施以避免遭受更大損失；③讓公眾了解、監(jiān)督政府在突發(fā)事件中的行為；④便于應急社會動員的順利實施。通過政府網(wǎng)站發(fā)布通過報刊、廣播、電視等大眾媒體發(fā)布發(fā)布政府公報舉行政府新聞發(fā)布會010302043.2.2信息發(fā)布（方式）05散發(fā)宣傳單和宣傳手冊、發(fā)送手機短消息、設置熱線電話等《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.2.3安全保障習近平總書記強調(diào)：“江山就是人民、人民就是江山……在突發(fā)事件中，人民群眾的生命財產(chǎn)安全高于一切，要始終把保障人民群眾生命財產(chǎn)安全放在第一位?！雹?組織救援救助對象：不僅包括災難中的直接受害人，還包括直接受害人的親屬、朋友以及周圍利益相關(guān)的人員。行動內(nèi)容：盡快對處于危險范圍中的人員進行安全疏散，營救被困人員；根據(jù)受傷情況對傷者進行分類救治，妥善安置死亡人員。心理救助：高度關(guān)注社會心理安全風險。突發(fā)事件可能造成的心理創(chuàng)傷往往長期存在，甚至成為其他社會問題的源頭。因此，救助范圍不僅限于生理層面，還應注意心理層面的救助。《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.2.3安全保障②.危險處置

處置對象：主要是對第三類危險源影響進行處置。主要目標：防止事態(tài)蔓延擴大。一方面避免更嚴重的人員傷亡，另一方面對現(xiàn)場各種危險源（易燃易爆物品、有毒有害物質(zhì)、電氣設備、坍塌建筑物等）進行控制。③.封控區(qū)域警戒線設置（分層管控）：內(nèi)圍（核心區(qū)）：僅限消防、醫(yī)護等專業(yè)人員進入，降低二次傷害。外圍（處置區(qū)）：滿足救援作業(yè)需求。緩沖區(qū)：位于內(nèi)、外圍之間，用于二線力量集結(jié)及現(xiàn)場指揮部。交通管制：封閉相關(guān)道路，開辟救援專用路線。開設應急救援“綠色通道”，保障車輛優(yōu)先通行?！稇惫芾韺д摚涸砼c案例》新編21世紀公共管理系列教材3.2.3安全保障④.人員疏散臨時緊急疏散：場景：火災、爆炸、有毒物質(zhì)泄漏。特點：時間極短（僅十幾分鐘），危險解除后可返回。遠距離疏散：場景：放射性泄漏、大面積污染、自然災害。特點：距離遠，時間長（數(shù)天甚至永久）?！稇惫芾韺д摚涸砼c案例》新編21世紀公共管理系列教材3.2.4資源調(diào)度響應階段資源調(diào)度的內(nèi)容：①應急隊伍

：習近平總書記要求建設一支“專常兼?zhèn)?、反應靈敏、作風過硬、本領(lǐng)高強”的隊伍（包括國家綜合性救援力量、專業(yè)隊伍、志愿者）。②應急資金

：以政府財政撥款為主，社會捐助和保險賠付（如巨災保險）為輔③應急物資：依托國家應急物資儲備網(wǎng)絡，保障必需的救援物資。④應急避難場所：用于疏散居民，保障基本生活秩序，兼具救援和恢復功能。⑤應急技術(shù)支撐：利用應急平臺（軟硬件結(jié)合）和應急產(chǎn)業(yè)裝備（無人機、監(jiān)測設備），提高響應的智能化、精細化水平?！稇惫芾韺д摚涸砼c案例》新編21世紀公共管理系列教材3.2.4資源調(diào)度應急響應的流程03按照分級響應原則，啟動相應級別的應急預案，調(diào)集隊伍與物資。啟動預案消息獲知者將事件信息及時告知潛在受影響者，使其做好避險準備。發(fā)布預警基層政府和單位在響應級別高于自身能力時，立即開展的自救互救和控制行動。先期處置情況分析是一切決策與指揮的基礎(chǔ)。減少信息缺失，明確情況，“對癥下藥”。初步研判《應急管理導論：原理與案例》3.3應急響應的流程新編21世紀公共管理系列教材《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.3.1初步研判五大核心研判要素①突發(fā)事件性質(zhì)：依據(jù)《突發(fā)事件應對法》，判斷屬于自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件還是社會安全事件。②資源需求：重點研判第一出動力量。充足的第一出動力量可有效控制事態(tài)，若不足則可能失去最佳時機。③危害與范圍：分析對生命、財產(chǎn)、環(huán)境的威脅，以及事件可能波及的地理范圍。④傷亡與損失：評估人員傷亡情況（含非經(jīng)濟損失）及直接/間接經(jīng)濟損失。⑤社會影響：研判事件對公眾心理、政治穩(wěn)定及政府公信力的潛在沖擊?！稇惫芾韺д摚涸砼c案例》新編21世紀公共管理系列教材3.3.2先期處置責任主體：事發(fā)地基層人民政府或基層組織、單位。習近平總書記強調(diào)要擔負起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責任。①邊處置邊匯報：迅速趕往現(xiàn)場核實情況，組織自救，同時不斷將最新信息上報給上級應急部門。②先避險再搶險：優(yōu)先組織周邊群眾疏散。在確保救援人員和公眾安全的前提下，再開展搶險救援。③專業(yè)人員專業(yè)處置：對于特殊性質(zhì)事件（如核輻射、?；罚?，應維護現(xiàn)場秩序，等待專業(yè)隊伍，切不可沖動蠻干。《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.3.3發(fā)布預警（1）進入預警發(fā)布程序：縣級以上政府依據(jù)監(jiān)測結(jié)果，發(fā)布相應級別警報，宣布進入預警期。響應措施：責令隊伍待命、調(diào)集物資、轉(zhuǎn)移疏散人員、關(guān)閉易受危害場所

。（2）調(diào)整預警動態(tài)調(diào)整：突發(fā)事件是動態(tài)過程。政府應根據(jù)事態(tài)發(fā)展，適時調(diào)整預警級別（調(diào)高或調(diào)低），避免資源浪費或響應不足

。（3）終止預警解除條件：①事實證明不可能發(fā)生；②危險隱患已排除；③事件發(fā)生后危險已解除。此時應立即宣布解除警報，終止預警期

。《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.3.4啟動預案（1）啟動條件突發(fā)事件即將發(fā)生（基于監(jiān)測數(shù)據(jù)）或已經(jīng)發(fā)生（基于上報信息）。當先期處置無法控制事態(tài)時，按分級負責原則啟動相應級別預案。（2）啟動程序信息上報

→

總指揮決定（書面或錄音電話下達）→

指揮中心宣布。依據(jù)實際情況將預案內(nèi)容具體化，形成處置方案。（3）動態(tài)調(diào)整應急預案需實施動態(tài)管理。隨著對事件認識的深入，要及時調(diào)整應對措施。案例：美國卡特里娜颶風后，吸取教訓將《國家應急預案》(NRP)升級為《國家應急響應框架》(NRF)。案例分析04《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.4.1案例故事(背景介紹)——涼山州西昌市“3·30”森林火災1.突發(fā)火情與嚴峻形勢2020年3月30日，四川省涼山州西昌市發(fā)生森林火災。火勢蔓延迅速，直接威脅馬道街道辦事處和西昌城區(qū)安全，其中包括一處存量約250噸的石油液化氣儲配站、兩處加油站、四所學校及西昌最大的百貨倉庫等重要設施，形勢異常危急。2.悲劇發(fā)生

火災發(fā)生初期，寧南縣專業(yè)撲火隊接到指令前往支援。在行進途中，因風向突變、風力陡增（由西南風轉(zhuǎn)為東北風，風力達9級），飛火斷路，導致19名撲火人員不幸犧牲。3.全力撲救

災情發(fā)生后，四川省、涼山州、西昌市啟動應急響應，成立聯(lián)合指揮部。確立了“先保目標、再打火線”的策略，調(diào)集了5527名救援人員（含森林消防、消防救援、武警、民兵等），投入直升機、無人機及各類裝備1.2萬余件，最終成功守住了重點目標，撲滅了明火。《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.4.2要點分析協(xié)調(diào)聯(lián)動是應急響應的重要原則。在本案例中，四川省、涼山州、西昌市三級政府迅速響應，陸續(xù)調(diào)集森林消防、消防救援、武警、民兵及社會救援力量共計5000余人，實施跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同作戰(zhàn)。成立省、州、市聯(lián)合指揮部，明確任務分工，實現(xiàn)了從“各自為戰(zhàn)”到“聯(lián)合作戰(zhàn)”的轉(zhuǎn)變，極大地提升了救援效率。應急資源調(diào)度是響應成功的關(guān)鍵保障。面對復雜的山火，指揮部不僅調(diào)動了大量人力，還統(tǒng)籌調(diào)度了6架直升機、8架次無人機以及遠程供水系統(tǒng)等高科技裝備。這種“空地配合”的立體化資源調(diào)度，有力保障了石油液化氣站等重點目標的安全，體現(xiàn)了應急響應中資源快速集結(jié)與精準投放的功能。初期處置不規(guī)范暴露出響應短板。案例中，在火災撲救初期，指揮層未對火場天氣狀況進行持續(xù)監(jiān)測，忽視了風向多變和地形復雜的風險。將不熟悉地形的外地支援隊伍（寧南縣撲火隊）派往危險區(qū)域且未安排專人指揮，違背了“科學施救”的原則，最終導致了慘痛的人員傷亡。這警示我們，應急響應不僅要求“快”，更要求“準”和“穩(wěn)”。《應急管理導論：原理與案例》新編21世紀公共管理系列教材3.4.3優(yōu)化建議①

始終堅持“生命至上，安全第一”的重要原則。要認真貫徹落實習近平總書記關(guān)于森林草原防滅火工作重要指示批示精神，堅持以人民為中心的發(fā)展理念。正確處理森林防火安全與發(fā)展的關(guān)系，當二者發(fā)生矛盾時，要首先服從森林防火安全。無論何時何事何地，都要真正把確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和救援人員安全放在第一位，嚴防群死群傷事故發(fā)生。②

加強組織協(xié)調(diào)，樹立科學防滅火工作理念。建立科學有序的組織協(xié)調(diào)體系，尤其要加強對異地增援森林撲火隊伍的統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)。要始終堅持快速反應、分級反應、安全第一、協(xié)調(diào)聯(lián)動的原則，切忌多頭指揮。在撲救行動中，必須嚴格遵守“火情不明先觀察、氣象不利先等待、地形不利先規(guī)避”的戰(zhàn)術(shù)原則，避免盲目突進?！稇惫芾韺д摚涸砼c案例》新編21世紀公共管