1、.國有企業(yè)公司治理特殊性分析王登巍關(guān)于公司治理（本文從狹義角度），從法律角度應該是指公司治理機關(guān)（主體）、按照特定的治理規(guī)則和機制（內(nèi)容）、基于不同的治理模式、對公司控制及運營關(guān)系（治理客體）施加影響，從而實現(xiàn)和維護公司各方及利益相關(guān)者的權(quán)益（治理目標）的安排和機制。不同于一般的公司治理結(jié)構(gòu)，國有企業(yè)在公司治理目標、治理主體、治理維度、治理機制等方面也都表現(xiàn)出特殊性，尤其近期中央接連發(fā)布的國有企業(yè)改革及混合所有制經(jīng)濟相關(guān)文件對國有企業(yè)的公司治理也提出了新的要求，并明確要修訂相關(guān)的法律法規(guī)。一、治理目標特殊性中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定在“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”方面，明確提

2、出“健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)”。中發(fā)（2015）22文關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見（以下簡稱指導意見）則提出國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)“重點是推進董事會建設”，“充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用”?？梢钥闯龀艘话阈怨局卫淼娜竽繕送猓ㄉ鲜泄局卫碇敢缍椋罕Ｗo股東權(quán)利和利益；規(guī)范各方權(quán)利和義務；建立控制框架和機制，提高公司整體運作效率），國有企業(yè)的公司治理還應包括以下特殊目標：1、國有企業(yè)的市場主體地位還原指導意見指出國有企業(yè)存在的問題時，首先就是“企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全”，根源在于國務院國發(fā)

3、（2015）文63號關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見所述“現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在” 。因此，確立國有企業(yè)的市場主體地位是第一位的目標，否則就不可能有頂層設計提出的“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度”，而“權(quán)責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡”的公司治理機制則是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。2、提高國有資本效率，增強國有經(jīng)濟活力。從確保國有資產(chǎn)保值增值，到提高國有資本效率，是公司治理維度下股東利益保護的更高要求，前者側(cè)重于防止流失的監(jiān)管視角，后者則更側(cè)重于增強國有企業(yè)活力的運營視角，這也是中央關(guān)于國企改革新指導思想的兩個中心。公司治理的直接目標無疑是激發(fā)企

4、業(yè)活力，但指導意見提出了“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力”的新要求，這也是國有企業(yè)作為國有經(jīng)濟實現(xiàn)載體的必然責任。3、黨對國有企業(yè)領導的法律化指導意見認為國有企業(yè)的主要問題還包括“一些企業(yè)黨組織管黨治黨責任不落實、作用被弱化”，要“加強和改進黨對國有企業(yè)的領導”，并把“國有企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發(fā)揮”作為2020年的要實現(xiàn)的改革決定性成果中的重要內(nèi)容。黨組織成為公司治理的法定主體，鞏固其地位和發(fā)揮政治核心作用的直接目的無疑是進一步加強黨對國有企業(yè)的領導。指導意見設計的國有企業(yè)法人治理的功能結(jié)構(gòu)非常清晰：董事會的決策作用

5、，監(jiān)事會的監(jiān)督作用，經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用，黨組織的政治核心作用。二、治理主體特殊性國有企業(yè)公司治理主體的特殊性，體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性的特殊性，以及常規(guī)主體的特殊性。（一）治理主體的非常2+1公司治理的結(jié)構(gòu)主體無非是三會一層，但作為國有企業(yè)，還包括了政府及其部門、職工，以及還將要包括黨組織。1、政府及其部門政府及國資或財政部門作為出資人或其代表或?qū)嶋H控制主體，對國企公司治理的參與性是天然的。但其他政府部門也會顯性或隱性地在國有企業(yè)公司治理中具有話語權(quán)，如銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)機構(gòu)基于法律的明確授權(quán)對相應國有企業(yè)的公司治理話語權(quán)，國有企業(yè)的業(yè)務主管部門如發(fā)改委、交通運輸部門等也基于對所轄國有企業(yè)的人事、業(yè)務、或

6、資源的管控在公司治理中的地位舉足輕重。2、職工職工在一般性公司治理中的地位主要包括民主管理、權(quán)益保護、職工監(jiān)事三個方面的強制性以及職工董事方面的倡導性：公司法第18條包括了公司民主管理和職工權(quán)益保護的原則規(guī)定，第51條、第117條規(guī)定了監(jiān)事會中職工監(jiān)事不得低于1/3，第44條第108條則分別規(guī)定有限責任公司和股份有限公司的董事會中可以有職工代表。而作為國有企業(yè)，職工參與公司治理的特殊性，主要體現(xiàn)在公司法第44條對職工董事的強制性規(guī)定上：兩個以上的國有企業(yè)或者兩個以上的其他國有投資主體投資設立的有限責任公司，其董事會成員中應當有公司職工代表；其他有限責任公司董事會成員中可以有公司職工代表。董事會

7、中的職工代表由公司職工通過職工代表大會、職工大會或者其他形式民主選舉產(chǎn)生。3、黨組織黨組織在公司法的立法上目前還停留在“存在感”的層面，還不是公司治理的法定主體。1993年的公司法僅在第17條規(guī)定：“公司中中國共產(chǎn)黨基層組織的活動，依照中國共產(chǎn)黨章程辦理”，2005年第3次修訂時也才修改為第19條“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件”。而黨章第29條規(guī)定的是：“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會團體、社會中介組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。”所以，從現(xiàn)行法

8、律層面看不出黨組織在公司治理中的地位。但指導意見明確要求“加強和改進黨對國有企業(yè)的領導”，將黨組織的政治核心作用作為公司治理功能結(jié)構(gòu)的四個方面之一，并把“國有企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發(fā)揮”作為深化國有企業(yè)改革的四大主要目標之一，指導意見還對黨組織參與公司治理作出了具體而專門的規(guī)定，而且明確把建立黨的組織、開展黨的工作設置為國有企業(yè)推進混合所有制改革的必要前提：（1）寫入章程將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。國務院國發(fā)（2015）54號文關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見在健全混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)部分也

9、要求：規(guī)范企業(yè)股東（大）會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會和黨組織的權(quán)責關(guān)系，按章程行權(quán)。（2）雙向與交叉黨組織領導班子成員與董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員按程序和規(guī)定雙向進入，經(jīng)理層成員與黨組織領導班子成員適度交叉任職。（3）分設與兼任董事長與總經(jīng)理原則上分設，黨組織書記、董事長一般兼任。（4）黨管“干部”強化黨組織在企業(yè)領導人員的選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督中的責任；支持董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)；對國有企業(yè)領導人尤其主要領導人加強日常監(jiān)管和綜合考評。（二）治理機關(guān)的特殊性 常規(guī)的公司治理主體也即公司治理機關(guān)，包括股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。1、股東會國有獨資公司不設股東會

10、，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)行使股東會職權(quán)。其他國有企業(yè)則由全體股東組成股東會，并按照法律規(guī)范及公司章程行使職權(quán)。制度設計提出了探索和完善國有資本優(yōu)先股和國家特殊股制度，對于股東（大）會的常規(guī)法律制度會有突破和修改。2、董事會（1）現(xiàn)行規(guī)定國有獨資公司董事會有三個特殊性：一是成員特殊性，成員中必須有職工代表大會選舉的代表，其他成員則由國資監(jiān)管機構(gòu)委派產(chǎn)生；二是董事長、副董事長不是董事會選舉產(chǎn)生，而是國資監(jiān)管機構(gòu)指定；三是職權(quán)特殊性，可以行使股東會的部分職權(quán)，決定公司 的重大事項，可以制訂（不是制定）公司章程報國資監(jiān)管機構(gòu)批準。但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發(fā)行公司債券，則必須由國

11、有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)決定。兩個以上的國有企業(yè)或者兩個以上的其他國有投資主體投資設立的有限責任公司，其董事會成員中應當有公司職工代表并通過民主形式產(chǎn)生。（2）改革要求一是外部董事制度：指導意見明確將董事會建設作為健全國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的重點，切實落實和維護董事會依法行使重大決策權(quán)、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，加強董事會內(nèi)部的制衡約束，重申國有獨資、全資公司的董事會和監(jiān)事會均應由職工代表，明確董事會外部董事會應占多數(shù)，并要求進一步加強外部董事隊伍建設，拓寬來源渠道。二是董事會中心下的審計委員會制度：國務院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督方式國有資產(chǎn)流失的意見（國辦發(fā)【2015】79號文）除了進一

12、步強調(diào)外部董事占多數(shù)的董事會建設外，還要求設置由外部董事組成的審計委員會，建立國有企業(yè)的審計部門向董事會負責的工作機制，由董事會審議批準企業(yè)年度審計計劃和重要審計報告。3、監(jiān)事會（1）現(xiàn)狀一是內(nèi)設監(jiān)事會：國有獨資公司監(jiān)事會成員與董事會一樣也是由國資監(jiān)管機構(gòu)委派和職工大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)事會主席由國資監(jiān)管機構(gòu)指定。二是外設監(jiān)事會：在公司監(jiān)事會之外，我國還存在一個由國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例設定的國務院及各級人民政府派出機構(gòu)的“監(jiān)事會”，不是國有企業(yè)的治理機構(gòu)，而是與國有企業(yè)屬于監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系的政府派出機構(gòu)。（2）改革要求一是完善外派監(jiān)事會制度：國務院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見（國發(fā)【20

13、15】63號文）明確要強化國有資產(chǎn)監(jiān)督，加強和改進外派監(jiān)事會制度；二是加強內(nèi)設監(jiān)事會建設：國辦發(fā)【2015】79號文提出加強企業(yè)內(nèi)設監(jiān)事會建設，提高專職監(jiān)事比例，主席由上級母公司提名、委派。4、經(jīng)理層經(jīng)理由董事會聘任，但國有獨資公司的經(jīng)理如果由董事兼任需要經(jīng)國資監(jiān)管機構(gòu)批準。指導意見明確要建立國有企業(yè)領導人員分類分層管理制度，堅持黨管干部原則與董事會依法選擇經(jīng)營管理者相結(jié)合，這也界定了國有企業(yè)領導人員的“干部”身份。上級黨組織和國資監(jiān)管機構(gòu)按照管理權(quán)限對國有企業(yè)領導人員管理，按照類別和層級實行選任制、委任制、聘任制等不同方式。三、治理維度特殊性通常的公司治理維度是線性的，即內(nèi)外兩條線：外部符合

14、法律規(guī)范的規(guī)制要求，內(nèi)部符合公司治理文件。但國有企業(yè)的公司治理維度則是立體的、網(wǎng)狀的，以合法、合規(guī)、合理三條價值判斷軸線，由法律規(guī)范、公司治理文件、黨的政策、國家和地方的國資管理政策等共同構(gòu)筑的復雜治理維度。1、“三合”價值軸線國有企業(yè)的公司治理不同于一般企業(yè)的“合法性”單一價值判斷軸線，還需要兼顧合規(guī)性（黨的政策、國家和地方的國資管理政策）及合理性（兜底判斷），這和資本市場的監(jiān)管價值判斷較為相似，原因在于國有企業(yè)的“公共性”和資本市場的“公眾性”，我國國有資產(chǎn)管理的系統(tǒng)性、復雜性以及近年來國有資產(chǎn)流失的嚴峻性和掠奪國有資產(chǎn)案例的隱蔽性、技術(shù)性，也實證層面說明更加需要從合規(guī)性、合理性兩個維度加

15、強公司治理的價值判斷。正是因為缺乏“合理性”價值判斷的重視，國有資產(chǎn)才通過貌似合法甚至程序合規(guī)的各種路徑被“隱蔽性”流失，不僅在紀委監(jiān)察層面存在有意無意的缺位，司法機關(guān)對相關(guān)犯罪的打擊也常常有意無意的于法無據(jù)。2、法律與政策的雙重視角國有企業(yè)的公司治理考察視角不僅僅包括了法律視角，在實務操作層面，黨的政策和國家、地方的各項政策相比法律的原則性而言更具有現(xiàn)實的操作指導性。3、商法理想與經(jīng)濟法現(xiàn)實交叉管制的國有企業(yè)公司治理公司治理在法律本質(zhì)屬性上屬于商法的范疇，公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法的立法思路是一脈相承的，均是按照公司治理的一般機理予以規(guī)范且僅在公司治理機關(guān)的組成和參與主體上有個別的特殊性規(guī)定，但

16、“國有資產(chǎn)管理”這條經(jīng)濟法范疇的“行政”線路則與商法理想在交錯中同行，這也就不可避免導致了國發(fā)（2015）63號文所說的“國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象”。一方面企業(yè)國有資產(chǎn)法并沒有廢除“經(jīng)濟法”思路下的國有資產(chǎn)管理規(guī)范體系，以企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例（國務院第378號令）為統(tǒng)領，涵蓋清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、股權(quán)投資、職工持股、產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)、項目投資、董事會建設、對外擔保等領域，表現(xiàn)為行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、各級政府文件等，既有條狀思維也有塊狀思路；另一方面在“國資管理”的基本概念上的不清晰，也在現(xiàn)實層面導致了國資監(jiān)管實踐與立法的不明晰：“國有

17、企業(yè)”的概念在國資監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)處置、經(jīng)濟統(tǒng)計、資本市場、刑事犯罪等不同語境下有著不同的概念，而且缺乏明確區(qū)分的界定；“國資”是資產(chǎn)還是資本、還是產(chǎn)權(quán)；管理不僅僅有內(nèi)外兼?zhèn)涞?、事前事中事后監(jiān)督，還通過產(chǎn)權(quán)、人事、業(yè)務、財務等實施了全面管理，國有企業(yè)事實上不僅有國資監(jiān)管部門的“股東”管控，還客觀上存在著業(yè)務主管部門的“婆婆”管控。但即便在貌似如此完美的管控體系下，國有資產(chǎn)最近幾年無疑是流失最為嚴重的，國有企業(yè)的公司治理貌似完美實則缺位、越位和錯位，無論是關(guān)聯(lián)交易、還是通過加大公司母子層級以及境內(nèi)外的資本架構(gòu)搭建、并購重組等隱蔽性手段，都成了掠奪國有資產(chǎn)的重要路徑。指導意見提出“以提高國有資本效率、增

18、強國有企業(yè)活力為中心”，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，“堅持增強活力和強化監(jiān)管相結(jié)合”，通過“堅持黨對國有企業(yè)的領導”，讓“反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善”。國發(fā)（2015）63號文作為改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的最高行政設計，提出了要“實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”，政府公共管理職能與國有出資人職能分開，“以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎”，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”?；谖覈姓刃械牧⒎ㄋ悸罚瑖Y監(jiān)管的立法修訂工作會有所跟進（指導意見要求完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，加強國有企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋工作。國務院63號

19、文也提出了適時廢止全民所有制工業(yè)企業(yè)法，研究起草企業(yè)國有資產(chǎn)基礎管理條例），在回歸商法思維的國有企業(yè)公司治理后，配套的監(jiān)管機制如何銜接會成為新的問題，國辦發(fā)（2015）79號文緊跟著出臺意味深長，并提出了“切實強化國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計、紀檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督”，全覆蓋的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系如何在立法層面加以設計、如何有效落地值得關(guān)注。四、治理機制特殊性國有企業(yè)公司治理的機制特殊性主要因源于國有企業(yè)的兩個特征：所有者的高度缺位，內(nèi)部人的高度控制。因此，可以說國有企業(yè)的公司治理更多的是體現(xiàn)監(jiān)督和制衡，而國有企業(yè)的改革則更多的是體現(xiàn)激發(fā)活力。改革和監(jiān)管也就構(gòu)成了我國國有資產(chǎn)管理實踐

20、的二重奏?；谥坪夂捅O(jiān)督中心，國有企業(yè)的公司治理機制特殊性主要包括：1、內(nèi)部決策特殊性按照公司治理的一般理論，是三會一層按照治理文件分別運營。但作為國有企業(yè)在內(nèi)部決策層面還有一個“三重一大”決策機制。“三重一大”是中共中央辦公廳、國務院辦公廳2010年6月5日印發(fā)的關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見確立的，要求對“重大決策、重要人事任命、重大項目安排、大額度資金運作”應當集體決策，并履行相應的程序。地方省委和政府也多以專門文件予以細化。2、外部管控的三大特殊手段國有企業(yè)的公司治理特殊性還在于并非履行了公司治理各機關(guān)的議事程序就完成了全部要件，根據(jù)具體的行為情況，還需要履行

21、相應的報批、報備、核準程序，這也是我國國有企業(yè)直接管控的三大手段。報批是相應的業(yè)務經(jīng)過批準才能實施，如國有產(chǎn)權(quán)交易、國有企業(yè)改制、混合所有制方案以及企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)定的事項是需要經(jīng)過國資監(jiān)管機構(gòu)甚至相應的人民政府（如國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓改變國有資本控股地位的）批準后才可以實施。國有企業(yè)的業(yè)務主管部門（如交通廳對交通系統(tǒng)的企業(yè)、國土資源廳對所屬企事業(yè)單位）往往還會針對不同的業(yè)務規(guī)定有批準程序。報備是則指向國資監(jiān)管部門或政府主管部門對特定的業(yè)務進行備案，包括事前備案或者事后備案，事前備案的管制性更強。如各地國資監(jiān)管機構(gòu)對國有企業(yè)對外投資的備案要求，區(qū)別擔保對象對國有企業(yè)對外提供擔保的備案要求等，以及發(fā)改委

22、對于相應投資項目的備案要求等。核準則是針對國有企業(yè)的特定行為，需要向國資監(jiān)管機構(gòu)或發(fā)改委（特定投資項目）進行申報核準。國有資產(chǎn)的評估結(jié)果是需要核準后才能作為交易依據(jù)（河南省國資委最新的規(guī)定是針對交易批準單位以及企業(yè)層級確定核準主體）。3、重程序輕實體的治理判斷機制國有企業(yè)公司治理的程序判斷一直重于實體判斷，因為合法性、合規(guī)性最重要的體現(xiàn)在程序?qū)用妫欢侠硇耘袛嗟娜笔t一直是國有企業(yè)公司治理和國資監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，這也就導致了對“國有資產(chǎn)保值增值”做簡單的文義理解下的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。程序的重要性毋庸置疑，沒有合法合規(guī)的程序勢必會導致國有資產(chǎn)及權(quán)益的損害。但僅有程序的合法合規(guī)，缺乏對國有資產(chǎn)保值增

23、值的實體性理解和合理性價值判斷，則會導致程序合法合規(guī)外衣下對國有資產(chǎn)的掠奪行為，如通過設立一層層的公司體系，通過股權(quán)信托或代持、間接持股、并購重組等行為與國有企業(yè)合資、合作，從而侵吞國有資產(chǎn)的亂象并非個例。指導意見、國發(fā)（2015）54號文、國發(fā)（2015）63號文、國辦發(fā)（2015）79號文，對于國有企業(yè)公司治理機制確立了以下導向：1、增強活力和強化監(jiān)管的雙重導向這本身也是公司治理機制功能的一物兩面，指導意見界定為增強活力是本質(zhì)要求，加強監(jiān)管是保障。但國辦發(fā)（2015）79號文的專文發(fā)布則再次說明了國有企業(yè)公司治理機制中對制衡機制、監(jiān)管機制的偏重。2、管資本為中心，體系管控和動態(tài)管控雙重管控

24、制度設計試圖解決國有企業(yè)公司治理在管控對象、管控主體、管控架構(gòu)、管控途徑上的錯亂和不清晰，不僅對國有企業(yè)進行功能分類，也在管控結(jié)構(gòu)上建立了科學體系，實施動態(tài)管控?；诠苜Y本為主，勢必導致國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，不再把企業(yè)作為監(jiān)管對象，而是把資本作為管控客體，管控內(nèi)容側(cè)重于把握“國有資本的布局、資本運作的規(guī)范、提高資本回報、維護資本安全”四個“資本”層面的保值增值，而不是文義上、資產(chǎn)層面的簡單保值增值。在管控主體上，政府部門歸位于公共管理職能，子企業(yè)的管理事項歸位于一級企業(yè)，出資人歸位于一級企業(yè)的股東管控。在管控結(jié)構(gòu)上，兩級管控：國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對國有資本投資、運營兩類公司以及其他直接監(jiān)管的

25、企業(yè)履行出資人職責；授權(quán)兩類公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責。兩類公司對所屬企業(yè)的管控，以財務性持股為主建立財務管控模式，以戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主的，建立以戰(zhàn)略目標和財務效益為主的管控模式。在管控架構(gòu)上，還明確提出“合理限定法人層級，有效壓縮管理層級”。國有企業(yè)法人層級過多就意味著國資監(jiān)管半徑加大，國資流失風險加大，通過增加法人層級也會使得違法違規(guī)甚至犯罪的行為更加隱蔽。3、經(jīng)營性國有資產(chǎn)一體化針對多頭管理的企業(yè)國有資本，指導意見要求將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)國有資本納入集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則（制定企業(yè)國有資產(chǎn)基礎管理條例），建立全面覆蓋、分級管理國有資本經(jīng)營預算管理制度。

26、4、行政管制與商法思維并存指導意見及配套文件一方面尊重公司法人地位以及公司治理商法機制，明確“注重通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使國有股東權(quán)利”，“通過一企一策制定公司章程，規(guī)范董事會運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事，將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中”（國發(fā)【2015】63號文）。但另一方面，監(jiān)督機制層面的行政管制思路仍然很堅決：指導意見要求“集團公司要依法依規(guī)、盡職盡責加強對子企業(yè)的管理和監(jiān)督”；國發(fā)（2015）63號文更明確提出國資管理“堅持放管結(jié)合”的基本原則，強調(diào)“建立事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責”的動態(tài)機制；國辦發(fā)（2015）79號文在監(jiān)督機制的基本原則中提出“

27、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督全覆蓋”；在行政管制上，要求國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)設立稽查辦公室，開展向所出資企業(yè)委派總會計師試點工作，加強和改進外派監(jiān)事會制度，增強紀檢監(jiān)察和巡視的監(jiān)督作用；在內(nèi)部監(jiān)督機制中，要求企業(yè)集團建立涵蓋各治理主體及審計、紀檢監(jiān)察、巡視、法律、財務等部門的監(jiān)督工作體系，強化對子企業(yè)的縱向監(jiān)督和各業(yè)務板塊的專業(yè)監(jiān)督。縱向監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督的一縱一橫，體現(xiàn)出了明確的管制主義。5、審計監(jiān)督機制為核心在內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、社會監(jiān)督監(jiān)督體系中，審計監(jiān)督是重中之重。不僅明確要求建立審計部門向董事會負責的工作機制（個人理解審計負責人應該會成為國有企業(yè)法定的高管主體，并在內(nèi)部地位上超過財務負責人），健全企業(yè)國有資本審計監(jiān)督體系和制度，實行企業(yè)國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋，建立對企業(yè)國有資本的經(jīng)常性審計制度。政府部門公共審計、出資人審計、企業(yè)內(nèi)部審計分工配合，離任必審、任中年審、任期輪審，提出了對三大領域的專項審計、兩種行為的跟蹤審計制度。6、歸位法治、回歸市場無論是十八屆四中全會依法治國決定的大勢，還是公司治理本身的法律屬性和市場經(jīng)濟的天然性，都決定了包括國有企業(yè)在內(nèi)的公司治理都要最終依靠法治、回到市場。十八屆三中全會的決定把經(jīng)濟體制的改革以“市場在資源配置中起決定性作用”作為經(jīng)濟體制改革的核心，把依法治國與堅持黨的領導、人民當家作