1、2012 年 9 月中共云南省委黨校學報Sep,2012第 13 卷 第 5 期The Journal of Yunnan Provincial Committee School of the CPCVol.13 No5監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展問題思考李 江 馬 覓（中共怒江州委黨校教研室，云南 六庫 673100）摘 要：監(jiān)獄企業(yè)是我國監(jiān)獄系統(tǒng)組織罪犯進行勞動改造最適宜、最有效的形式，隨著市場的不斷變化和監(jiān)獄體制的改革創(chuàng)新，監(jiān)獄企業(yè)的生存發(fā)展面臨一系列機遇和挑戰(zhàn)。 本文通過分析目前監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，總結歸納其存在的主要問題，并從現(xiàn)實入手，提出了在監(jiān)獄體制改革總體目標下監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的可行性思路。關鍵詞：監(jiān)

2、獄企業(yè)；現(xiàn)狀；問題；對策中圖分類號：DF87文獻標識碼：A文章編號：1671-2994（2012）05-0130-03國務院批轉(zhuǎn)司法部關于監(jiān)獄體制改革試點工作指導意見的通知中明確提出了監(jiān)獄企業(yè)的性質(zhì) “監(jiān)獄國有獨資公司及其子公司或分公司是改造罪犯工作的組成部分，主要任務是為監(jiān)獄改造罪犯提供勞動崗位、為改造罪犯服務，不同于以營利為目的的社會企業(yè)，但也要講求效益?！边@說明我國的監(jiān)獄企業(yè)是特殊的國有企業(yè)，因其承擔了改造罪犯、為監(jiān)獄刑罰執(zhí)行職能服務的特殊社會職能，在企業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展模式和經(jīng)營管理方式的選擇上就有異于普通的社會企業(yè)。從這一角度看，監(jiān)獄企業(yè)的生存和發(fā)展存在先天不足，致使“也要講求效益“的

3、實現(xiàn)困難，更重要的是，嚴重影響了其社會職能的發(fā)揮，最終導致監(jiān)獄刑罰執(zhí)行職能實施的不順暢。因此，在現(xiàn)有條件下，進一步理順監(jiān)獄體制改革的路徑，研究監(jiān)獄企業(yè)的發(fā)展問題，探索監(jiān)獄企業(yè)的發(fā)展出路，具有很強的現(xiàn)實意義。一、監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展和改革的現(xiàn)狀我國監(jiān)獄在設計之初，根據(jù)計劃經(jīng)濟模式進行了統(tǒng)一規(guī)劃，實行監(jiān)企合一、監(jiān)獄經(jīng)費開支直接來源于監(jiān)獄企業(yè)、監(jiān)獄辦社會的模式。這一體制符合當時特定的經(jīng)濟社會安排，也符合當時政治生活的需要。然而，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展完善，計劃經(jīng)濟體制下形成的監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展模式，已越來越不適應新時期新形勢下市場經(jīng)濟對監(jiān)獄企業(yè)提出的新要求，監(jiān)獄企業(yè)這一實現(xiàn)監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和罪犯勞動改造重要渠道的社會

4、職能難以得到有效發(fā)揮。導致的直接后果，就是監(jiān)獄企業(yè)因面臨的市場風險不斷增加而提高了運行成本，承擔了監(jiān)獄本不該承擔的市場實體責任，同時，監(jiān)獄企業(yè)也弱化了監(jiān)獄作為國家機關的刑罰執(zhí)行職責，而監(jiān)獄企業(yè)則因監(jiān)獄職責的特殊化、固定化而不能充分按照市場經(jīng)濟規(guī)律去經(jīng)營運行，難以適應市場并參與競爭，經(jīng)濟效益低下。其實，監(jiān)獄企業(yè)的改革早已拉開帷幕，2002 年，根據(jù)司法部對全國監(jiān)獄普遍調(diào)研的結果，國務院就已經(jīng)提出了“全額保障，監(jiān)企分開，收支分開，規(guī)范運行”的監(jiān)獄體制改革總體目標。2003 年 1 月 31 日，國務院批轉(zhuǎn)司法部關于監(jiān)獄體制改革試點工作指導意見，監(jiān)獄體制改革逐步展開。然而，由于歷史遺留問題較多，監(jiān)獄

5、體系過于龐大，監(jiān)獄和企業(yè)權利交織不清，監(jiān)獄企業(yè)組織經(jīng)營管理方式較為多樣等問題，改革進展一直比較緩慢。2007 年 11 月 1 日，國務院批準了司法部關于全面實行監(jiān)獄體制改革指導意見，全面部署監(jiān)獄體制改革。2008 年 6 月，司法部召開全國監(jiān)獄體制改革工作會議，監(jiān)獄體制改革全面鋪開。隨著“全額保障，監(jiān)企分開，收支分開，規(guī)范運行”的監(jiān)獄體制改革目標的全面確立和施行，監(jiān)獄的懲罰和改造職能不斷強化，全額保障的監(jiān)獄經(jīng)費財政保障體制和監(jiān)企分收稿日期：2012- 07- 26作者簡介：李 江（1983- ），男，云南香格里拉人，中共怒江州委黨校教研室助教、碩士。 研究方向：行政管理的理論與實踐。馬 覓（

6、1981- ），女，云南大理人，云南省第三女子監(jiān)督干警、碩士。 研究方向：環(huán)境資源法。130李 江 馬 覓：監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展問題思考開的管理體制初步建立，監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范運行基本實現(xiàn)。但從改革的實施情況來看，監(jiān)獄企業(yè)的發(fā)展狀況距離改革的目標還存在一定的差距，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)在各自的管理和生產(chǎn)經(jīng)營權限上還存在職責不明、權利交叉的事實，監(jiān)獄企業(yè)作為罪犯勞動改造工作得以開展的基本載體和市場競爭參與者的雙重身份還存在矛盾。圍繞罪犯勞動改造工作和生產(chǎn)經(jīng)營活動，監(jiān)企之間又產(chǎn)生了一些新的矛盾和問題，深化監(jiān)獄體制改革，推動監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展已成為當務之急。二、監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展存在的主要問題1、監(jiān)獄企業(yè)立法缺失。 現(xiàn)行的法律并沒有

7、對監(jiān)獄企業(yè)進行明確定位，其法律地位模糊，就連監(jiān)獄法都沒有對其企業(yè)性質(zhì)進行規(guī)定，這與監(jiān)獄企業(yè)承擔的特殊社會職能是不對等的，監(jiān)獄企業(yè)在市場上面臨不公平境地，不符合市場經(jīng)濟和法治社會的要求。隨著監(jiān)獄體制改革的不斷深入，監(jiān)獄企業(yè)的立法顯得更為迫切。2、監(jiān)獄企業(yè)自主性不強。 監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)的特殊關系又決定了二者在各自相對獨立的活動上是存在密切關聯(lián)的，甚至是事實上的上下級關系。這樣一來，法律地位上的平等性和管理權限上的隸屬性，使得監(jiān)企分開變得有名無實，監(jiān)獄企業(yè)在新的“監(jiān)企不分”情況下喪失了其應有的自主地位，監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)在新的制度安排下的相互監(jiān)督制約功能，因為監(jiān)企關系的不對等而失去意義，二者同時面臨著“失

8、控”的風險。3、監(jiān)企生產(chǎn)管理還存在矛盾，收支分開不徹底。在新型監(jiān)獄體制下，一些監(jiān)獄簡單以“一刀切”的形式割裂監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的職責，以為這樣就是“監(jiān)企分開”。這種職能劃分方式，將罪犯勞動改造權和生產(chǎn)管理權統(tǒng)一包攬給監(jiān)獄，使生產(chǎn)過程中原料成本控制、技術工藝、物資供給、產(chǎn)品產(chǎn)量質(zhì)量、勞動考核等本應與產(chǎn)品流通供給、營銷等共同構成企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)分割開來，人為造成了監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)濟活動的不順暢。同時，監(jiān)獄企業(yè)卻要承擔起全部經(jīng)濟責任，自負盈虧。因此，從某種意義上來說，一些監(jiān)獄企業(yè)收益依然等同于監(jiān)獄收益，監(jiān)獄民警的獎金、津貼等各種經(jīng)費來源出處依然不明確，監(jiān)企收支分開仍然不徹底。顯然，生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)與效益環(huán)節(jié)

9、的脫鉤，使得管理過程中經(jīng)費的產(chǎn)生缺失了依據(jù)，監(jiān)獄企業(yè)該如何理性對待這一支出成為了問題。4、 監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)項目與罪犯勞動改造實際需求間存在矛盾。 監(jiān)獄企業(yè)同時承擔著創(chuàng)造效益的企業(yè)責任和為罪犯改造提供服務的社會責任。作為市場經(jīng)濟實體，企業(yè)當然希望不斷引進優(yōu)勢項目擴大再生產(chǎn)，然而，監(jiān)獄企業(yè)因為要服務于罪犯勞動改造，在選擇生產(chǎn)經(jīng)營項目上不可能像普通社會企業(yè)那樣擁有較大的自主權。按照監(jiān)獄體制改革的要求，監(jiān)獄企業(yè)應逐步把生產(chǎn)活動從戶外轉(zhuǎn)移到獄內(nèi)，大力發(fā)展勞務加工生產(chǎn)，監(jiān)獄企業(yè)要依據(jù)自身特點選擇符合監(jiān)獄實際的“兩頭在外”的勞動密集型生產(chǎn)項目，大力發(fā)展勞務經(jīng)濟，這是一個必然趨勢。然而，一些監(jiān)獄企業(yè)，為了創(chuàng)造更

10、高效益，引進了不適合的生產(chǎn)項目，不符合罪犯勞動改造的客觀需求；一些監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)項目提供的勞動崗位數(shù)量不能滿足罪犯勞動改造的需要，造成罪犯勞動力閑置；一些監(jiān)獄企業(yè)提供的勞動崗位不符合罪犯自身特點，不利于罪犯勞動改造積極性的提高。這些情況不但影響了罪犯勞動改造的效果，也給監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)濟效益的實現(xiàn)造成了障礙。5、監(jiān)獄企業(yè)辦社會的職能難以分離。 隨著監(jiān)獄體制改革的進一步深化，監(jiān)獄辦社會這一傳統(tǒng)職能越來越成為監(jiān)獄企業(yè)的沉重負擔，監(jiān)社分離的不徹底，使監(jiān)獄企業(yè)背負了沉重的政策性和社會性負擔。一些地方政府未將戶口長期不在監(jiān)獄系統(tǒng)的非正式用工人員納入就業(yè)安置管理的范疇，致使這部分人成為數(shù)量龐大的“邊緣人”。另外，

11、監(jiān)獄企業(yè)工人隊伍年齡層次已逐步老化，技術構成也較為單一，與之相矛盾的是監(jiān)獄企業(yè)越來越嚴格的工人招聘條件和越來越少的招聘數(shù)量，這進一步影響了監(jiān)獄企業(yè)中工人資源的開發(fā)和利用，工人隊伍變得越來越不穩(wěn)定。三、深化監(jiān)獄體制改革，推進監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的對策1、完善立法，明確監(jiān)獄企業(yè)的法律地位。 監(jiān)獄企業(yè)立法應是一個漸進的過程，要在監(jiān)獄體制改革過程中，在修改和完善監(jiān)獄法的基礎上，根據(jù)實際需要制定和出臺能與監(jiān)獄體制改革相銜接的監(jiān)獄企業(yè)制度法規(guī)，及時解決監(jiān)獄企業(yè)改革進程中出現(xiàn)的各種問題，在此基礎上不斷歸納總結，為“監(jiān)獄企業(yè)法”的盡快出臺奠定政策法規(guī)基礎，最終明確監(jiān)獄企業(yè)的權利、義務、目標、任務，解決其身份地位、特殊

12、職能和特殊待遇等問題。只有這樣，才能充分發(fā)揮其為監(jiān)獄刑罰執(zhí)行服務的社會職能，滿足市場和政府采購的需要，實現(xiàn)良性發(fā)展。2、統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)企分開運行模式，明確監(jiān)獄企業(yè)的自主地位。 要進一步明確監(jiān)企職責，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的責任界限應該主要體現(xiàn)在對罪犯的管理分工上而不是在生產(chǎn)方面。在監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)過程中，監(jiān)獄的職責應主要體現(xiàn)在為生產(chǎn)提供人力資源、維護生產(chǎn)勞動秩序、記錄罪犯勞動表現(xiàn)、保護罪犯勞動過程中的人131中共云南省委黨校學報身安全、預防和打擊生產(chǎn)過程中的違紀行為和破壞行為等方面。監(jiān)獄企業(yè)則主要負責對生產(chǎn)過程中生產(chǎn)計劃、原料成本、生產(chǎn)定額、技術工藝、物資供給、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品產(chǎn)量質(zhì)量等環(huán)節(jié)進行管理和把控。所有

13、與生產(chǎn)有關的技術性問題均應由監(jiān)獄企業(yè)負責，包括對罪犯勞動績效和勞動產(chǎn)品進行的評價，監(jiān)獄以此作為罪犯勞動表現(xiàn)的考核依據(jù)對罪犯進行獎懲?！氨O(jiān)企分開的運行模式必須統(tǒng)一為生產(chǎn)經(jīng)營一體化分離，監(jiān)獄企業(yè)要在對應的監(jiān)區(qū)罪犯生產(chǎn)場所建立負責生產(chǎn)管理的分廠（場）組織機構，關鍵要害崗位和技術輔導崗位的工人屬企業(yè)的生產(chǎn)管理人員，在監(jiān)獄企業(yè)民警的直接監(jiān)督和授權管理下，對罪犯進行直接的生產(chǎn)指導?！?、調(diào)整監(jiān)獄企業(yè)的生產(chǎn)項目結構，產(chǎn)品實行政府采購。 時任司法部常務副部長陳訓秋曾指出：監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整要堅持“兩個堅持、一個繼續(xù)、一個優(yōu)化、一個退出”，其中兩個堅持是指監(jiān)獄企業(yè)要堅持發(fā)展適合于政府采購的生產(chǎn)項目，同時要堅持發(fā)展

14、適合于罪犯改造、能起到職業(yè)技能培訓作用的勞務經(jīng)濟。一方面，監(jiān)獄企業(yè)應逐步從技術密集型、資金密集型、高技術風險、高環(huán)境危害和對生產(chǎn)安全要求較高等風險大、競爭強的行業(yè)中退出，以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主要發(fā)展方向。罪犯勞動力成分復雜、整體素質(zhì)偏低，發(fā)展勞務經(jīng)濟，不但能在較短時間內(nèi)使大部分罪犯掌握生產(chǎn)技能，使之產(chǎn)生成就感，促進其價值體現(xiàn)，在刑滿釋放時能掌握一技之長，為其回歸社會提供條件，而且，也更容易量化罪犯的勞動成果，便于干警組織管理，為罪犯改造效果評價提供量化依據(jù)。另一方面，監(jiān)獄企業(yè)既然是政府全額出資的特殊法人企業(yè)，那么，就應該和其它類型的特殊法人企業(yè)一樣，從事公共產(chǎn)品的加工生產(chǎn)。地方政府應建立和完善監(jiān)

15、獄產(chǎn)品采購制度，“爭取通過立法手段取得政府采購監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品的長期穩(wěn)定的支持”，“使政府機關依照法定的政府采購方式優(yōu)先采購監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品”，以此來配合和支持監(jiān)獄企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型。由于監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品類型眾多，質(zhì)量保障，價格低廉，能滿足部分政府采購的需要，所以，這對于政府而言并非負擔，而是政府和監(jiān)獄企業(yè)的“雙贏”。在政府采購政策的支持下，監(jiān)獄企業(yè)應以罪犯改造的實際需要和政府采購目錄為依據(jù)進行規(guī)劃性生產(chǎn)，如辦公桌椅、紙張印刷、制式服裝、市政標識、汽車牌照、汽車維修等。4、 強化監(jiān)獄的勞動改造職能， 實現(xiàn)監(jiān)企協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)?！案脑烊恕笔潜O(jiān)獄工作的宗旨，監(jiān)獄工作的核心問題，就是將罪犯改造好。司法部提出監(jiān)獄工作要

16、以提高改造質(zhì)量為中心，且堅持“以刑滿釋放人員的重新違法犯罪率作為衡量監(jiān)管改造工作的首要標準”，可見，對罪犯的改造質(zhì)量提出了更高的標準和要求。監(jiān)132企分開后，監(jiān)獄的罪犯改造職能只有在明確監(jiān)企各自職責的基礎上，通過同監(jiān)獄企業(yè)的科學配合，充分實現(xiàn)監(jiān)獄企業(yè)服務勞動改造的價值功能，才能得以實現(xiàn)。監(jiān)獄要把罪犯勞動改造質(zhì)量的提升作為監(jiān)獄工作的重中之重，監(jiān)獄企業(yè)既然作為監(jiān)獄改造目標實現(xiàn)的重要工具和手段，就必須圍繞這一原則進行生產(chǎn)。要不斷拓展多元化的勞務經(jīng)濟模式，并且從罪犯的整體特點出發(fā)，提供形式多樣且簡單、易學、易操作的罪犯勞動崗位，為豐富罪犯勞動技能提供平臺，使其在獄內(nèi)學會的職業(yè)技能能夠適應社會的需求；要

17、明確監(jiān)獄在生產(chǎn)過程中對罪犯的管理，僅限于提供勞動力、維護生產(chǎn)勞動秩序、記錄罪犯勞動表現(xiàn)、保護罪犯勞動過程中的人身安全、預防和打擊生產(chǎn)過程中的違紀行為和破壞行為等方面的事務性管理，而監(jiān)獄企業(yè)在生產(chǎn)過程中的管理，則僅限于與生產(chǎn)有關的技術性管理。監(jiān)獄企業(yè)要不斷探索和完善適應市場需要的現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展管理模式。5、徹底分離監(jiān)獄辦社會的職能，減輕監(jiān)獄企業(yè)的負擔。 監(jiān)獄企業(yè)在監(jiān)社分離改革過程中要大力推進“犯退工進”工程，將原有不符合監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)特點，不適合罪犯改造需要，違背監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的項目分離出去，妥善安置和利用分流工人，建立工人企業(yè)，待企業(yè)發(fā)展較為成熟便可發(fā)展股份制，吸引社會資金，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效收回和企業(yè)的轉(zhuǎn)型改制。監(jiān)獄辦社會職能的分離是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，各級地方政府應該結合監(jiān)獄辦社會的實際情況進行綜合指導和分類管理。要逐步將監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部的社會管理職能完全移交給地方政府，真正實現(xiàn)屬地管理，不再區(qū)分系統(tǒng)內(nèi)外?！鞍ㄉ鐣伟?、戶籍管理、社會救助、退休工人的管理、道路和交通建設、就業(yè)和社會保障管理、計劃生育、社區(qū)管理等，與監(jiān)獄