1、精選文檔解讀古德諾的政治與行政 摘要：弗蘭克約翰遜古德諾是繼托馬斯伍德羅威爾遜之后，對(duì)政治與行政二分法理論進(jìn)行系統(tǒng)的闡述以及在政治與行政二分法的基礎(chǔ)上發(fā)展了政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展的理論。同時(shí)，古德諾的政治與行政是與威爾遜的政治的研究并稱為美國(guó)的行政學(xué)歷史的開(kāi)山之作，對(duì)于我們學(xué)習(xí)和研究政治學(xué)和行政學(xué)具有重大的利益。關(guān)鍵詞：政治與行政二分法；政治與行政協(xié)調(diào)；政黨1、 學(xué)說(shuō)產(chǎn)生的歷史背景和評(píng)價(jià) 古德諾的政治與行政寫(xiě)于1900年，而美國(guó)在經(jīng)歷了第二次工業(yè)革命和南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后，美國(guó)的綜合國(guó)力和地位都得到提升。但美國(guó)建國(guó)初期的根據(jù)孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說(shuō)建立起來(lái)的政治制度和體系，嚴(yán)重的阻礙了當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，

2、而古德諾的政治與行政二分法正是對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)發(fā)展所面臨的瓶頸提出了解決途徑，如政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是分離成兩個(gè)對(duì)立的關(guān)系；加強(qiáng)中央集權(quán)，削弱地方的權(quán)力；政黨、政黨領(lǐng)袖和民治政府三者的關(guān)系。政治與行政一書(shū)是第一本系統(tǒng)闡述了的“政治與行政二分法”的行政學(xué)專著，該書(shū)不僅奠定了古德諾在行政學(xué)研究的無(wú)上的地位，同時(shí)也給現(xiàn)代的行政學(xué)研究帶來(lái)深遠(yuǎn)持久的影響。2、 政治功能對(duì)行政功能的適度控制 古德諾指出政治的功能就是表達(dá)國(guó)家的意志，并且強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須接受國(guó)家意志的表達(dá)機(jī)關(guān)的控制，即政治對(duì)行政的控制，這樣才能使真正的國(guó)家意志成為大家普遍遵守的實(shí)際行為準(zhǔn)則。另外“政治的功能首先與表達(dá)國(guó)家意志有關(guān)，其

3、次又與執(zhí)行國(guó)家意志有關(guān)”，在民治政府中，表達(dá)國(guó)家意志機(jī)關(guān)必須對(duì)執(zhí)行國(guó)家意志的機(jī)關(guān)加以控制，而這種控制不僅存在于政府體制的內(nèi)部，也存在在政黨之內(nèi)。古德諾在此基礎(chǔ)上提出了這種控制是適度的，表達(dá)國(guó)家意志的機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行國(guó)家意志的機(jī)關(guān)的控制不能過(guò)度拓展，不然會(huì)導(dǎo)致行政效率的低下，而通過(guò)令行政機(jī)關(guān)享有一定的獨(dú)立性可以使控制保持在一定限度之內(nèi)。同時(shí)古德諾認(rèn)為國(guó)家意志的表達(dá)也受到法外力量的影響，他認(rèn)為當(dāng)時(shí)的政黨制度是一種很好的法外調(diào)節(jié)機(jī)制，他列舉了英國(guó)和澳大利亞的選舉和選票的發(fā)展說(shuō)明了“在美國(guó)，政黨已經(jīng)逐漸獲得了法律的承認(rèn)。因此，政黨在我們的正式政府組織中已經(jīng)占有了一席之地”，他認(rèn)為合適的運(yùn)用政黨的力量能更好的

4、推動(dòng)國(guó)家的發(fā)展。 行政功能指的是執(zhí)行國(guó)家意志的功能。古德諾將行政分為司法行政和政府行政兩部分，而政府行政也劃分為準(zhǔn)司法行政、執(zhí)行行政以及半科學(xué)行政這三部分，大致的劃分了各自的范圍和界限。并通過(guò)限制高層政府官員（即對(duì)決策有重大影響的官員）的任期來(lái)限制政治對(duì)行政的控制過(guò)度拓展。古德諾提出要真正的實(shí)現(xiàn)民治政府和高效行政，就必須讓表達(dá)國(guó)家意志機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行國(guó)家意志的機(jī)關(guān)加以適度的控制，而執(zhí)行國(guó)家意志的機(jī)關(guān)也必須保持一定的獨(dú)立性。由此可知古德諾的政治與行政二分法并不是絕對(duì)的分離，與威爾遜提出的“政治與行政相分離”致力于建立一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科不同,古德諾闡述“政治與行政二分”是為了更好地探求政治與行政如何在實(shí)踐中

5、取得協(xié)調(diào)。 3、 適度的行政集權(quán) 古德諾在第三章“中央政治和地方政治”中政治與行政的協(xié)調(diào)需要行政權(quán)力的必要集中。而美國(guó)是依據(jù)孟德斯鳩的分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)建立起來(lái)的，分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)是為了防止因權(quán)力過(guò)度集中，保障公民的權(quán)利。但在政治實(shí)踐中出現(xiàn)很多問(wèn)題，其中最嚴(yán)重的問(wèn)題是導(dǎo)致行政力量不統(tǒng)一和國(guó)家意志的不執(zhí)行的中央和地方分權(quán)。 古德諾闡述地方分權(quán)時(shí)指出“在國(guó)家意志受到地方意志反對(duì)的地區(qū)，國(guó)家意志不可能得到貫徹執(zhí)行，因此在那些抱有同意目的和要求活動(dòng)協(xié)調(diào)一致的國(guó)家中，這種遭到地方意志反對(duì)的國(guó)家意志不得不遺棄” 【美】弗蘭克古德諾，2012年，政治與行政，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社 第42頁(yè)和“因此，在國(guó)家與地方政治

6、共同體之間存在沖突的問(wèn)題上，地方自治共同體傾向于犧牲國(guó)家利益，行政集權(quán)傾向于犧牲地方自治共同體的利益” 【美】弗蘭克古德諾，2012年，政治與行政，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社 第42頁(yè)。與此同時(shí)，地方分權(quán)體制下，控制地方自治政府的往往是立法機(jī)關(guān)，而立法機(jī)關(guān)通常不會(huì)給予表達(dá)地方意志的權(quán)力；而其在闡述行政集權(quán)時(shí)指出“在中央政府掌握國(guó)家意志執(zhí)行權(quán)的地方，并不鮮見(jiàn)的是，地方政治共同體擁有很多的地方意志表達(dá)權(quán)，而且這種權(quán)力不受國(guó)家控制” 【美】弗蘭克古德諾，2012年，政治與行政，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社 第43頁(yè)，說(shuō)明其所謂的行政集權(quán)并不會(huì)導(dǎo)致地方政府的獨(dú)立性喪失，反而賦予了地方政治共同體更多的意志表達(dá)

7、的權(quán)力。古德諾還通過(guò)實(shí)行行政集權(quán)的法國(guó)和德國(guó)和實(shí)行地方自治的英國(guó)和美國(guó)進(jìn)行對(duì)比，來(lái)說(shuō)明適度的行政集權(quán)不僅可以使國(guó)家意志得到很好的執(zhí)行，同時(shí)也會(huì)使地方意志能得到更多的表達(dá)，古德諾根據(jù)當(dāng)時(shí)的美國(guó)的國(guó)情對(duì)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”進(jìn)行了揚(yáng)棄，提出了更適合美國(guó)發(fā)展的“政治與行政二分法”。 四、政黨和政黨領(lǐng)袖 從上文可以看到古德諾認(rèn)為國(guó)家意志的表達(dá)也受到法外力量的影響，即政黨制度，古德諾用了兩章的篇幅去說(shuō)明政黨以及政黨領(lǐng)袖的重大影響（第八章黨魁、第九章政黨與政黨領(lǐng)袖的責(zé)任）。例如古德諾指出：“如果不是對(duì)政黨有這種堅(jiān)定的忠誠(chéng)，我們的政府早就會(huì)被一群組織渙散、各行其是、無(wú)法無(wú)天的官員所充斥。他們會(huì)在權(quán)勢(shì)上彼此分

8、庭抗禮，在行動(dòng)上隨心所欲，盡管所有的官員按理說(shuō)只是從事于執(zhí)行盡可能具體的法律和表達(dá)在立法機(jī)構(gòu)中有代表的人民的意志”。而他為了令政黨和政黨領(lǐng)袖發(fā)揮出積極的貢獻(xiàn)，他提出了必須使政黨和政黨領(lǐng)袖對(duì)民眾負(fù)責(zé)的觀點(diǎn)。政黨是如何影響政治與行政的協(xié)調(diào)的呢？古德諾指出政黨通過(guò)對(duì)立法機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的挑選，恢復(fù)了法定體制所阻止行政系統(tǒng)的中央集權(quán)，建立起一種必要的行政集權(quán)。但古德諾在指出政黨和政黨領(lǐng)袖自身在政治與行政協(xié)調(diào)的同時(shí)，會(huì)帶來(lái)例如“政黨分肥制”的弊端（即政黨分贓制），這種制度不僅大大的降低了政府行政效率，同時(shí)也帶來(lái)權(quán)力腐敗。而“政黨分贓制”的終結(jié)是1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的文官制度法，確立了美國(guó)聯(lián)邦政府

9、的人事管理原則，從政黨分贓制轉(zhuǎn)為功績(jī)制，功績(jī)制以擇優(yōu)錄用和考核晉升為基礎(chǔ)，并對(duì)試用制度、嚴(yán)禁考試作弊作出規(guī)定，以保證功績(jī)制的貫徹執(zhí)行。五、民治政府古德諾在第七章開(kāi)篇即提出“民治政府是19世紀(jì)的政治理想” 【美】弗蘭克古德諾，2012年，政治與行政，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社 第121頁(yè)。同時(shí)因?yàn)檎h領(lǐng)袖作為政治體制中比政府官員更重要的因素。而為了實(shí)現(xiàn)民治政府，古德諾提出“全體民眾對(duì)其沒(méi)有信心的政黨應(yīng)該退出對(duì)政府的有效控制；失去政黨信任的的政黨領(lǐng)袖也應(yīng)該退出對(duì)政黨的有效控制” 【美】弗蘭克古德諾，2012年，政治與行政，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社 第123頁(yè)。在實(shí)現(xiàn)了民治政府的情況下，民眾享有“在特

10、定時(shí)間內(nèi)能夠強(qiáng)迫不受歡迎的政黨退出對(duì)政府的控制，以及迫使他們不受信任的政黨領(lǐng)袖下野，讓位給其他更順應(yīng)民意的人” 【美】弗蘭克古德諾，2012年，政治與行政，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社 第133頁(yè)。但由于當(dāng)時(shí)美國(guó)的政治體制的規(guī)定，行政權(quán)力是分散的。政黨在一次選舉勝利后并不能對(duì)政府達(dá)到全面控制，容易造成責(zé)任的推諉和行政效率低下。其認(rèn)為解決之道是將行政執(zhí)行權(quán)集中到一個(gè)行政長(zhǎng)官手中，而這個(gè)行政長(zhǎng)官是由選舉產(chǎn)生，對(duì)其所管轄的區(qū)域具有任免權(quán)和控制的能力，同時(shí)行政長(zhǎng)官也是某個(gè)政黨的黨員，由此由政黨肩負(fù)起這次選舉的勝利和對(duì)該區(qū)域的公民負(fù)責(zé)。同時(shí)，古德諾提出采用更多的投票方式來(lái)選舉和監(jiān)督行政官員，將民治政府和高效行政相結(jié)合，從而促進(jìn)政治與行政的協(xié)調(diào)。6、 總結(jié) 古德諾的政治與行政二分法本質(zhì)上是為了解決當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)發(fā)展遇到的問(wèn)題，不僅是一種解決政黨分贓制的對(duì)策，同時(shí)也表達(dá)了古德諾對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)所追求的民主和高效率的一劑良藥。古德諾的政治與行政二分法是在威爾遜的政治與行政二分法的基礎(chǔ)上作了系統(tǒng)的闡釋，揚(yáng)棄了威爾遜的政治與行政分離的觀點(diǎn)，并且更重視對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及