1、國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置法律政策研究作者：戴小南出版日期：2009-4-23 14:50:59近年來，隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深化，國有企業(yè)的改制和破產(chǎn)進入了關鍵階段，職工安置更加困難，這在破產(chǎn)法、大量部門規(guī)章和地方政策中都有規(guī)定。目前，法院在審理國有企業(yè)破產(chǎn)案件時，不僅要適用相關法律法規(guī)，還要遵循部門規(guī)章和地方政府的相關政策。在破產(chǎn)企業(yè)職工安置中，也存在法律與政策并行甚至矛盾的情況。如何處理好法律與政策的關系，已成為審理國有企業(yè)破產(chǎn)案件必須面對的首要問題。一、我國國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置的法律和政策中國國有企業(yè)破產(chǎn)制度是隨著經(jīng)濟體制改革的進程而逐步建立和完善的。國有企業(yè)的破產(chǎn)申請、資產(chǎn)處置和員工安置

2、自始至終都存在著諸多行政因素。在破產(chǎn)國有企業(yè)職工安置中，法律和政策對職工安置所使用的財產(chǎn)和實際安置的范圍有不同的規(guī)定。在法律方面，1986年，中國頒布了適用于國有企業(yè)破產(chǎn)的通用法律規(guī)范中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行），明確規(guī)定“破產(chǎn)企業(yè)所欠工資和勞動保險費用”應優(yōu)先清償。2002年，最高人民法院關于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定“勞動者解除勞動合同的補償”和“勞動者集資”也被列為第一位；2006年頒布的中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(以下簡稱“新破產(chǎn)法”)明確列在第一還款順序中，包括“破產(chǎn)人欠職工的工資、醫(yī)療、傷殘津貼和養(yǎng)老費用，欠職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定

3、應向職工支付的賠償金”。用于清算的破產(chǎn)財產(chǎn)，扣除優(yōu)先受償?shù)膫鶛?。在政策方面?994年以來，國務院先后出臺了關于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關問題的通知(國發(fā)199459號)和關于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關問題的補充通知(國發(fā)199710號)等行政規(guī)范性文件。1996年，國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行還下發(fā)了關于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知(國經(jīng)貿(mào)企1996492號)對按這些標準破產(chǎn)的企業(yè)(我們一般稱之為“政策性破產(chǎn)”)的職工安置給予了超出法律規(guī)范的特殊優(yōu)惠待遇。很明顯，土地使用權必須首先用于解決破產(chǎn)財產(chǎn)中用于安置的工人的安置問題。甚至抵押土地所有權的實現(xiàn)也可以用來支付工

4、人的安置費，工人的住房和幼兒園等其他社會資產(chǎn)被排除在破產(chǎn)財產(chǎn)之外。然而，實際結算的范圍和標準也有所突破。新破產(chǎn)法自2007年6月1日起實施，仍留有政策性破產(chǎn)的余地，規(guī)定本法施行前國務院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)的國有企業(yè)破產(chǎn)的特殊事項，按照國務院的有關規(guī)定辦理。法律與政策的交織困擾著國有企業(yè)破產(chǎn)案件的審判實踐，使法律、法規(guī)和政策的適用更加困難。首先，法院在破產(chǎn)程序中的主導地位被嚴重削弱。在審判實踐中，法院不僅要適用破產(chǎn)法律法規(guī)，還要遵守國務院、國務院各部門甚至地方政府的一些特殊規(guī)定。特別是員工安置只能基本遵循政策，這大大增加了破產(chǎn)案件審理的難度。第二，破產(chǎn)國有企業(yè)員工的實際安置困難。由于國有企業(yè)沉重的

5、歷史負擔，它們破產(chǎn)時一般都嚴重資不抵債。政策對清算范圍的擴大和清算標準的提高，導致了一級分配額的無限擴大由于我國國有企業(yè)的特殊現(xiàn)狀，在國有企業(yè)破產(chǎn)案件的審理中，法律和政策并存，在職工安置中又相互矛盾、相互依存，造成了省與省之間、省內(nèi)不同城市之間的差異。1.破產(chǎn)國有企業(yè)職工安置的法律與政策存在明顯矛盾。由于具有普遍的指導意義，破產(chǎn)法對職工安置的規(guī)定更具原則性，而政策則更注重實用性和針對性，往往突破法律規(guī)定。1986年頒布的中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）號關于接受國有企業(yè)破產(chǎn)的規(guī)定規(guī)定：“債務人經(jīng)其上級主管部門批準，可以申請破產(chǎn)?！鄙暾埰飘a(chǎn)時，債務人應當說明企業(yè)的虧損情況，并提交有關的會計報表、

6、債務清單和債權清單”。然而，一些地方政策對國有企業(yè)進入破產(chǎn)程序提出了更嚴格的條件。如2006年3月27日湖南省政府頒布的省屬國有企業(yè)關閉破產(chǎn)審批程序號依法破產(chǎn)程序規(guī)定“企業(yè)國有產(chǎn)權持有人應向省國有企業(yè)改革辦公室(省兼并破產(chǎn)辦公室)申請破產(chǎn).企業(yè)根據(jù)省國有企業(yè)改革辦公室(省兼并破產(chǎn)辦公室)的初審意見，對破產(chǎn)方案進行了修訂，包括資產(chǎn)處置、債權債務、人員安置等內(nèi)容。省國有企業(yè)改革辦公室(省兼并破產(chǎn)辦公室)根據(jù)申請報告、修訂后的破產(chǎn)方案及相關主要附件材料進行審查后批準實施?！钡?，陜西省規(guī)定，在全省國有企業(yè)政策性關閉破產(chǎn)中，如果職工安置不到位，社會保障措施不明確，政策執(zhí)行不規(guī)范，就不允許他們進入破產(chǎn)程

7、序。對于國有破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)的處置和分配，中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）規(guī)定“已作為抵押物的財產(chǎn)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)；對于破產(chǎn)宣告前設立的財產(chǎn)擔保的債權，債權人有權優(yōu)先受償。破產(chǎn)財產(chǎn)優(yōu)先清償破產(chǎn)費用后，按以下順序清償：(1)破產(chǎn)企業(yè)所欠的工資和勞動保險費用；(二)破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款；(3)破產(chǎn)債權。破產(chǎn)財產(chǎn)不足以清償同一順序清償?shù)?，應當按比例分配?！敝腥A人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法，自2007年6月1日起實施，擴大了員工的債權，并將“破產(chǎn)人欠員工的工資、醫(yī)療、傷殘津貼和養(yǎng)老費用，欠員工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的應付員工補償金”列為第一順序。 并將破產(chǎn)人除前款規(guī)定外所欠的社

8、會保險費用和所欠稅款列示如下：1996年，國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行發(fā)布了關于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知號文(國經(jīng)貿(mào)企1996492號)，規(guī)定“在實施企業(yè)破產(chǎn)時，應當妥善安置破產(chǎn)企業(yè)職工，維護社會穩(wěn)定。 企業(yè)以土地使用權作抵押的，轉讓收入應先用于破產(chǎn)企業(yè)職工的安置，剩余的抵押權人有權優(yōu)先受償；處置土地使用權所得不足以安置職工的，不足部分從處置無擔保財產(chǎn)和其他抵押財產(chǎn)所得中依次分配。抵押權人不優(yōu)先受償，參與一般債權的清償和分配?！斑@已經(jīng)完全突破了民法的抵押優(yōu)先原則。一些地方政府也出臺了相關政策。例如，連云港市人民政府辦公室于2001年5月28日發(fā)布了市屬破產(chǎn)企業(yè)職工安置有關問題處理意見號

9、文件，規(guī)定“凡1984年12月以前參加工作的原固定職工，一律終止或終止勞動合同，實行自謀職業(yè)，一次性給予安置補助費，并將其檔案移交市勞動和社會保障機構保管?！备鶕?jù)破產(chǎn)前一年全市企業(yè)職工月平均工資標準，每滿一年工作年限支付一個月的安置費，最多不超過36個月。距法定退休年齡不滿5年的職工，按照距法定退休年齡的月數(shù)，按照城鎮(zhèn)失業(yè)人員基本生活費標準，劃出生活費，可一次性支付給職工本人。破產(chǎn)企業(yè)職工安置費主要從破產(chǎn)企業(yè)占用土地使用權行政劃撥轉讓收益中支付。另一個例子是，佛山市國資委規(guī)定，國有破產(chǎn)企業(yè)退休人員的社會統(tǒng)籌金為每人18000元，并移交給主管部門進一步支付。河北省人民政府鄭績199565號關于積

10、極做好破產(chǎn)企業(yè)職工安置工作的通知規(guī)定：“鼓勵破產(chǎn)企業(yè)職工自謀職業(yè)。對自謀職業(yè)的職工，可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況支付一次性安置費，不再保留職工身份。一次性安置費原則上按破產(chǎn)企業(yè)所在城市企業(yè)職工年平均工資收入的三倍支付。2.破產(chǎn)國有企業(yè)職工安置的法律政策基本一致。首先，在國有企業(yè)破產(chǎn)程序中，法律和政策優(yōu)先安排員工。1986年破產(chǎn)法將職工債權列為第一順序，2006年頒布的新破產(chǎn)法不僅擴大了第一順序的范圍，而且在一定程度上擴大了職工被安置到抵押財產(chǎn)的范圍；然而，部門條例其次，在國有企業(yè)破產(chǎn)程序中，法律和政策在考慮社會穩(wěn)定方面是一致的。法律的出臺是為了在某一方面調(diào)整社會關系，最終目的是維護社會穩(wěn)定；政策的出臺還

11、旨在通過直接干預某些社會關系來維護社會穩(wěn)定。國有企業(yè)破產(chǎn)法律政策是基于我國國有企業(yè)的特殊性和社會現(xiàn)實的需要，共同以維護社會穩(wěn)定為己任。第三，在國有企業(yè)破產(chǎn)程序中，法規(guī)和政策是法律的必要補充。由于法律的普遍性和滯后性，現(xiàn)實中的緊迫問題無法通過法律得到有效解決，而相關的法規(guī)和政策卻是及時靈活的，能夠及時彌補法律的不足。目前，我國國有企業(yè)員工安置形勢嚴峻，政策的作用不可替代。第三，在司法實踐中必須正確處理法律與政策的關系臥龍區(qū)破產(chǎn)法院自1993年成立以來，運用法律和政策妥善處理國有企業(yè)破產(chǎn)中的職工安置問題。共審理國有企業(yè)破產(chǎn)案件46起，安置職工2萬多人，為促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。例

12、如，在審理皇冠公司破產(chǎn)案時，在當時法律沒有明確規(guī)定的情況下，我們運用相關政策，將員工的集資款列在第一位進行結算，有效解決了員工大規(guī)模上訪的不穩(wěn)定因素。2003年以后，在國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置過程中，我們參照南陽市政府鄭萬(2003)8號文件計算了職工的補償標準，既維護了職工的合法權益，又保證了審判的順利進行，收到了良好的法律和社會效果。鑒于我國現(xiàn)階段的實際情況，國有企業(yè)破產(chǎn)中的法律與政策并存將長期存在。如何正確處理兩者的關系，做好國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置工作，結合審判實踐，筆者認為應把握好以下幾點：第一，堅持以人為本。以人為本是科學發(fā)展觀的核心。在國有企業(yè)破產(chǎn)案件的具體實踐中實施，是為了保障職工安置

13、，切實維護職工的合法權益。在長期的計劃經(jīng)濟時代，中國逐漸形成了低工資、高福利的體制。當員工進入國有企業(yè)，他們就成為了國家的人民，承擔起了“鐵飯碗”。雖然工資水平不高，但企業(yè)代表國家承擔職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、住房等福利事務。一旦企業(yè)破產(chǎn)，員工的這些權利將得不到保障。尤其是我國目前的社會保障體系還不完善，破產(chǎn)企業(yè)的職工安置問題不能通過社會保障體系得到根本解決。因此，在國有企業(yè)破產(chǎn)程序中，必須妥善安排對職工的保護，本著以人為本、職工合法權益優(yōu)先的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃法律政策的適用。第二，注重構建和諧。構建社會主義和諧社會是我們促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障。國有破產(chǎn)企業(yè)普遍具有負

14、擔重、民怨深、矛盾多、資產(chǎn)負債率高、職工安置困難的特點，這已成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，成為法院和地方政府心中的痛。因此，在審理國有企業(yè)破產(chǎn)案件時，應以維護穩(wěn)定、構建和諧為出發(fā)點和落腳點，優(yōu)先安置職工，慎重對待法律與政策的矛盾，充分發(fā)揮法律與政策的一致性。第三，嚴格執(zhí)法。這是法院審理國有企業(yè)破產(chǎn)案件必須嚴格遵守的基本原則，也是法院公正審理破產(chǎn)案件的生命線。在這一原則下，如果法律中有明確的規(guī)定，在安置職工時，必須嚴格遵守法律規(guī)定；法律沒有明確規(guī)定、現(xiàn)實中無法避免的問題，可以根據(jù)實際情況，按照規(guī)定和政策執(zhí)行。充分考慮國情、實際需要和辦案的社會效果，堅持法律原則和政策靈活性的統(tǒng)一，在實踐意義上，應當準確把握和解釋法律原則的嚴格適用。第四，爭取政策支持。法院審理國有企業(yè)破產(chǎn)案件，不僅是一個簡單的法律程序，更需要政府部門在資產(chǎn)處置、財產(chǎn)分配、職工安置等方面的協(xié)