1、 關于我國政策性銀行戰(zhàn)略轉型的改革構想 摘要：我國政策性銀行轉型要按照國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略的要求，立足自身實際，吸收借鑒國際先進做法，完善政策性金融的內外部發(fā)展環(huán)境，本文立足于現(xiàn)階段我國基本國情，通過理論與實踐結合的分析方法，試圖探索一條銀行自身如何運作、政府如何支持，才能夠充分發(fā)揮政策性金融職能作用的有效途徑。關鍵詞：政策性銀行轉型政策政策性銀行如何發(fā)展，完全依靠一國經濟發(fā)展階段的特征和國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，看是否存在市場失靈領域和弱勢群體，而不能武斷地認為“完全商業(yè)化”就是最好的選擇和最終的發(fā)展方向。政策性金融的發(fā)展路徑從原理上應該是根據(jù)國家經濟發(fā)展的階段特征，在市場不足或失靈以及存在弱勢群體的

2、領域，不斷地動態(tài)調整其業(yè)務范圍，發(fā)揮政策性金融的特有功能，為商業(yè)性金融的進入創(chuàng)造基礎和條件。本文認為應主要從以下幾點進行努力和實踐：一、對政策性銀行進行準確定位政策性銀行作為借助國家信用實現(xiàn)國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略的金融工具，是進行市場化運作但又不以獲取最大利潤為目標的非營利性金融機構國家信用支持、市場化運作、非盈利性應是新時期政策性銀行的三個顯著特征。其一，政策性銀行需要國家信用支持。這是因為政策性銀行是為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務的，利用國家信用可在國際市場以相當?shù)偷某杀沮A得資金，有利于其政策性業(yè)務發(fā)展;其二，實行市場化運作，可以避免政策性銀行過度依賴財政而導致經營效率低下，并運用市場化方式彌補體制性缺損和

3、政策業(yè)務的市場風險，從而增強其應對集中、大額、長期風險的能力，這也是新型政策性銀行與傳統(tǒng)政策性銀行的最大區(qū)別;其三，政策性銀行經營目標不是盈利最大化，而是為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務，實現(xiàn)國家利益最大化。我國的三大政策性銀行雖同為政策性金融機構，但實際的作用和承擔的任務、面對的對象各不相同，不能搞一刀切的轉型，要按照“一行一策”的原則因“行”制宜地改革。根據(jù)我國當前經濟發(fā)展狀況和發(fā)展戰(zhàn)略，調整現(xiàn)有政策性銀行的業(yè)務范圍。對于國家開發(fā)銀行，可以考慮建立綜合型金融服務體系，在現(xiàn)有業(yè)務基礎上，開拓新的開發(fā)性金融領域，如中小企業(yè)貸款、住房貸款、助學貸款、支持農村基礎設施建設等，并在中部崛起、西部開發(fā)、東北老工業(yè)基

4、地振興等區(qū)域經濟發(fā)展領域發(fā)揮重要作用。對于中國進出口銀行，應繼續(xù)保持和強化政策性。拓展其在進口和海外工程承包、對外投資等方面的服務領域。對于中國農業(yè)發(fā)展銀行，應當加強其政策性，而不是加強其商業(yè)性?，F(xiàn)階段我國農村和農業(yè)資金極其短缺，中央提出，從“十一五”規(guī)劃期起，建設社會主義新農村，實行工業(yè)反哺農業(yè)。所以應圍繞社會主義新農村建設，強化其對“三農”的扶持、開發(fā)力度，擴展其業(yè)務范圍，使其成為“農業(yè)生產全過程的服務銀行”。二、盡快出臺政策性銀行法規(guī)因為政策性銀行與商業(yè)銀行在經營目標、業(yè)務范圍等方面均存在很大區(qū)別，大部分國家均為政策性銀行單獨立法。我國目前只有國務院(1994)22號文作為政策性銀行的依

5、據(jù)，具體內容己不適應發(fā)展要求，應盡快頒布專門法規(guī)，規(guī)范政策性銀行經營行為。鑒于政策性金融機構業(yè)務種類繁雜、機構特點不一致，不宜由同一部法律來規(guī)范，立法應針對各行不同特點分別進行，單獨制訂。通過立法，可以進一步明確各類政策性銀行作為國家信用機構的性質、地位、業(yè)務范圍、經營宗旨、資金來源和使用，以及會計制度、融資方式、利潤處理辦法、監(jiān)管體制等，促進政策性銀行自我約束、自主決策和健康發(fā)展。調整業(yè)務范圍、通過制度來分離政策性金融業(yè)務和商業(yè)性金融業(yè)務，加強機構自身建設。如果現(xiàn)在出臺法律暫時有一定困難，可先由國務院出臺一個條例，待條件成熟后再正式立法。立法不僅要體現(xiàn)當前的基本國策，而且要反映未來一段時期經

6、濟社會發(fā)展的目標要求和體制政策的演變趨勢，處理好法律的穩(wěn)定性和客觀實際發(fā)展不斷變化的關系，在改革開放中不斷規(guī)范、充實和完善。三、健全公司治理機制金融機構的長期可持續(xù)發(fā)展是與其現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和健全的公司治理機制分不開的。政策性金融因其所介入領域具有風險高、期限長、經濟效益相對較低的特征，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、.形成健全的公司治理機制和完善的風險控制制度更為重要，故在國家所有的基礎上建立相應的法人治理機制是國外政策性金融機構的重要特點之。目前，可以從以下幾個方面著手健全政策性金融機構的公司治理機制:一是深化國有金融資產管理體制的改革，在國有金融資產管理體制改革框架下，加快建立政策性金融資本的國有出

7、資人制度。目前，我國國有金融資產的所有者是虛置的，且所有者職能割裂，管資產與管人、管事不統(tǒng)一，多個部門都在行使所有者的職責，不利于健全政策性金融機構的公司治理。形成政策性金融機構發(fā)展的長效機制，可考慮由一個專門機構代表國家作為政策性金融資本的現(xiàn)實所有者，統(tǒng)一行123使出資人職責，從所有者出發(fā)推動政策性金融機構公司治理機制的不斷完善。二是逐步實現(xiàn)政策性金融機構股權結構的多元化，可考慮以中央財政為主，吸收省級地方政府參股，同時按照現(xiàn)代公司治理的要求建立政策性金融機構的公司治理框架，努力形成董事會、監(jiān)事會和高級管理人員之間相互制衡的機制。同時，在這框架下加快完善政策性金融的內部控制機制和風險管理體系

8、，建立科學的薪酬制度，努力形成有效的激勵約束機制。四、完善對政策性銀行轉型的政策支持政策性銀行所支持領的域通常是社會效益較高而經濟效益相對較差的領域，一般盈利能力較弱，故國家的政策支持是政策性銀行得以持續(xù)發(fā)展的重要條件。國際經驗表明，政策性銀行不僅享有國家的信用，而且還享有政府系列政策的支持。目前，我國除國家開發(fā)銀行具有良好的業(yè)績外，中國農業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行的盈利還較弱，在實現(xiàn)國家政策意圖的過程中也積累了一些不良資產。因此，進一步完善國家對政策性銀行持續(xù)的政策支持，是加快我國政策性銀行發(fā)展轉型的一項重要內容。.建立穩(wěn)定的資本金補充機制。資本是金融機構開展穩(wěn)健經營的基礎，同時在某種程度也

9、決定了其抗風險能力的高低。就國外的實踐來看，為國家所有的政策性銀行通常比商業(yè)銀行具有更高的資本充足率。在過去的十余年時間里，我國政策性金融機構沒有得到足夠的資本注入，資本充足率逐年下降。對于這種情況，國家可跟年向中行、建行、交行、年向工行陸續(xù)注資一樣，也應對政策性銀行注入資本金，給予與商業(yè)銀行同等的待遇。經國務院批準，資本補充渠道包括:中央財政增資、匯金公司外匯注資、稅收返還、地力政府或其他機構參股、社會發(fā)債等，中央控股%以上。出資方式包括:一是由財政部和中央?yún)R金公司出資，可采用直撥和外匯儲備注資。二是地方政府或其他機構參股開發(fā)銀行的資本，可參照德國復興信貸銀行模式，分為實繳資本和待繳資本。三

10、是開發(fā)銀行的資本公積金、盈余公積金、未分配利潤經財政部批準可以轉增實收資本。四是準許發(fā)行混合資本債券或高級次級債補充附屬資本。這樣可以形成政策性金融補充資本金的長效機制，并以國家信用為基礎進一步拓寬政策性金融的資金來源渠道。.在將政策性銀行的國家業(yè)務和銀行業(yè)務分賬管理、分賬核算的基礎上，建立對國家業(yè)務的虧損彌補機制。政府對開展國家業(yè)務產生的虧損進行適當?shù)难a償，而不再對商業(yè)性業(yè)務進行兜底，在促進政策性銀行持續(xù)開展國家業(yè)務的同時，防止政策性銀行運用國家信用與商業(yè)銀行進行不公平競爭。.完善政策性銀行的風險補償機制，實現(xiàn)政策性銀行風險和收益的平衡。針對政策性業(yè)務風險較大的特點，進一步完善財政貼息制度，

11、對各種形式的優(yōu)惠貸款與其融資成本之間的利差進行必要的補償，并將貼息收入作為政策性銀行正常的業(yè)務收入，改變風險和收益的對比，促進政策性銀行的持續(xù)經營?；蚴侵朴啽匾亩愂諟p免或返還政策，對政策性銀行貫徹國家政策目標進行必要補償。.確定適當?shù)拇糍~準備率。針對政策性金融盈利能力較弱的特點，在綜合考慮虧損彌補和風險補償?shù)幕A上，確定政策性銀行適當?shù)拇糍~準備率，有效防范政策性銀行的風險，促進政策性銀行的長遠可持續(xù)發(fā)展。五、確立財政部對政策性銀行監(jiān)督管理責任在我國政策性金融的監(jiān)督管理體制中，必須明確財政部的主導作用。調整我國政策性銀行的監(jiān)管體制，以財政部監(jiān)管為主，由財政部根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和年度經濟計劃，統(tǒng)一匡算政策性銀行的資本金來源和融資規(guī)模，并制定適合政策性銀行經營管理的專門監(jiān)管考核辦法和指標體系。同時，可以考慮由國務院相關部門的代表組成政策性銀行業(yè)務指導委員會，負責審查批準各政策性銀行的年度業(yè)務計劃(但不干預政策性銀行的具體經營管理)，這樣既可以保證政策性銀行的經營性質，又不妨礙其自主經營。建立以財政部監(jiān)管為主的政策性銀行監(jiān)管體制，不僅有利于對政策性銀行開展和完成特定政策性業(yè)務活動的考核，而且有利于政策銀行保持低成本和合理的負債結構，同時，在財政的實質擔保和有力監(jiān)管前提下，可以避免政策性銀行風