1、美國(guó)教育績(jī)效責(zé)任制度與模式及其對(duì)我國(guó)實(shí)施教育績(jī)效責(zé)任制度之啟示,李安明 國(guó)立新竹教育大學(xué)教育系所教授,前言,國(guó)內(nèi)現(xiàn)已進(jìn)入教育改革成效評(píng)估期 教育專家學(xué)者已廣泛探討教育績(jī)效責(zé)任 教育政策制定者與執(zhí)行者已開始重視績(jī)效責(zé)任 但是：許多評(píng)鑑流於形式 學(xué)生學(xué)習(xí)成果經(jīng)常被排除在外 教育績(jī)效指標(biāo)華而不實(shí) 中央與地方政策執(zhí)行者再教育績(jī)效的概念認(rèn)知 與實(shí)施方式存有重大的歧見,前言,反觀美國(guó)： 1983年只有五個(gè)州發(fā)展績(jī)效責(zé)任制度，到1987年時(shí)已有四十五個(gè)州實(shí)施此一制度 立法制定與確保績(jī)效責(zé)任，如美國(guó)兩千年教育目標(biāo)法、學(xué)童教育卓越法、教育績(jī)效責(zé)任法、不讓任何學(xué)童落後法(簡(jiǎn)稱NCLB)等 市場(chǎng)導(dǎo)向之教育績(jī)效責(zé)任

2、州可以強(qiáng)勢(shì)接管教育績(jī)效不彰之學(xué)校,實(shí)施教育績(jī)效責(zé)任時(shí)應(yīng)有之基本概念,國(guó)內(nèi)學(xué)者吳清山、黃美芳與徐緯平（2002）曾對(duì)教育績(jī)效的內(nèi)涵加以界定，指出 :教育績(jī)效的內(nèi)涵至為複雜，就廣義來看，乃是教育機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員和學(xué)生自己負(fù)起本身教育和學(xué)習(xí)成敗的責(zé)任；而就其狹義而言，乃是教育機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員（教育行政機(jī)關(guān)、教育政策制訂人員、學(xué)校、學(xué)校行政人員、教師和家長(zhǎng)）負(fù)起學(xué)生學(xué)習(xí)成敗的責(zé)任。（頁 5-6）,實(shí)施教育績(jī)效責(zé)任時(shí)應(yīng)有之基本概念,若就上述的定義觀之，不管是廣義或狹義的解釋，教育績(jī)效責(zé)任的主體很單純的僅侷限在教育相關(guān)人士這一方， 且就其要求層次而言，係指應(yīng)負(fù)起績(jī)效責(zé)任。 換言之，教育人員僅需在道德層次上

3、自我要求，俾對(duì)其執(zhí)行的事項(xiàng)負(fù)起道德的績(jī)效責(zé)任，而非被迫在教育法規(guī)的層次上，被課以法律的績(jī)校責(zé)任。 較傾向內(nèi)部自我監(jiān)督而非外部監(jiān)督,實(shí)施教育績(jī)效責(zé)任時(shí)應(yīng)有之基本概念,其次，就績(jī)效責(zé)任的關(guān)係人而言，上述的定義亦不包含應(yīng)對(duì)誰負(fù)起績(jī)效責(zé)任。 換言之，上述的定義比較傾向於單向的陳述，對(duì)於另一個(gè)績(jī)效的關(guān)係人，即需被告知績(jī)效的對(duì)象，或有義務(wù)知道或監(jiān)督學(xué)?？?jī)效表現(xiàn)的人，其期望學(xué)校如何表現(xiàn)績(jī)效責(zé)任的這一個(gè)部分則被嚴(yán)重的忽略。 而這也意味，學(xué)校再怎樣的績(jī)效要求，似乎也很難達(dá)到社會(huì)的期待。,實(shí)施教育績(jī)效責(zé)任時(shí)應(yīng)有之基本概念,反觀美國(guó)的績(jī)校責(zé)任制度，其基本概念與我國(guó)現(xiàn)行的績(jī)校概念則有相當(dāng)大的差異。例如，Hill和Bo

4、nan（1991）曾特別強(qiáng)調(diào)績(jī)效責(zé)任涉及兩方在四個(gè)面向的關(guān)係， 即第一，一方期望另一方來執(zhí)行某一項(xiàng)服務(wù)或達(dá)成某一項(xiàng)目標(biāo)； 第二，一方所執(zhí)行的活動(dòng)在接受另一方期望的合法性； 第三，一方執(zhí)行活動(dòng)所產(chǎn)生的利益?zhèn)S源自於彼此間的關(guān)係； 第四，一方所執(zhí)行的活動(dòng)會(huì)影響另一方的利益。,四項(xiàng)值得深思的議題（一）,國(guó)內(nèi)的績(jī)效思維較強(qiáng)調(diào)學(xué)校單方的績(jī)效期望模式，而美國(guó)的績(jī)效則較側(cè)重於雙方或雙向的互動(dòng)績(jī)效思維。 國(guó)內(nèi)部分學(xué)者主張與教育績(jī)效有關(guān)的所有人即教育關(guān)係人均需對(duì)教育績(jī)效責(zé)任負(fù)責(zé)，但卻未對(duì)哪些人需負(fù)哪些責(zé)任加以釐清。在這種全體一起負(fù)責(zé)的狀態(tài)下，其結(jié)果通常是推卸責(zé)任或甚至於沒有人願(yuàn)意負(fù)責(zé)。,四項(xiàng)值得深思的議題（二）,

5、美國(guó)的績(jī)效責(zé)任有其合法性的要求，甚至於制訂教育績(jī)效法案（Educational Accountability Act）來要求雙方在績(jī)效期望上的適法性。而國(guó)內(nèi)對(duì)績(jī)效的要求上停留在專業(yè)與道德良心的規(guī)範(fàn)層面上。 美國(guó)的績(jī)效責(zé)任制度強(qiáng)調(diào)關(guān)係衍生利益的相互影響概念，而國(guó)內(nèi)雖然已開始思考家長(zhǎng)關(guān)係人或社會(huì)利益團(tuán)體的概念，但是，尚為將學(xué)校負(fù)責(zé)人與績(jī)效利益關(guān)係人彼此之間的互益或互惠關(guān)係納入探討的範(fàn)圍。,三項(xiàng)關(guān)鍵性的問題以美國(guó)密西根州績(jī)效工作團(tuán)對(duì)為例,誰該負(fù)責(zé) 基本而言，教育績(jī)效責(zé)任系統(tǒng)是否能有效運(yùn)作取決於所有的參與教育系統(tǒng)的人員必須要為其所擔(dān)負(fù)的特定任務(wù)負(fù)起全責(zé)。換言之，其基本假定為：沒有任何一個(gè)人可以獨(dú)立負(fù)起

6、整體學(xué)校教學(xué)與學(xué)習(xí)的總責(zé)。但反過來說，只有全部參與的人員願(yuàn)意對(duì)整體的教育目標(biāo)負(fù)責(zé)，才能讓教育績(jī)效達(dá)到最好的狀態(tài)。 州政府的績(jī)效責(zé)任在於其是否提供適當(dāng)?shù)馁Y源；學(xué)校管理者的績(jī)效責(zé)任為其是否能善於運(yùn)用有限的學(xué)校資源；教師的績(jī)效責(zé)任在於其教學(xué)是否能符合課程標(biāo)準(zhǔn)，而學(xué)生的績(jī)效則在於其是否能達(dá)成其預(yù)定之學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)。,三項(xiàng)關(guān)鍵性的問題以美國(guó)密西根州績(jī)效工作團(tuán)對(duì)為例,對(duì)誰負(fù)責(zé)： 在實(shí)施績(jī)效責(zé)任制度的初期階段，工作團(tuán)隊(duì)採(cǎi)用三種不同的績(jī)校責(zé)任制度來對(duì)學(xué)校課以責(zé)任。 第一種為傳統(tǒng)式的民主績(jī)效責(zé)任制度，即對(duì)選民負(fù)責(zé)。 第二種為法定績(jī)效責(zé)任制度，強(qiáng)調(diào)學(xué)校必須對(duì)其州與聯(lián)邦的教育法令負(fù)責(zé)，亦即學(xué)校的課程必須符合州與聯(lián)邦的教育

7、法令。 第三種為專業(yè)績(jī)效責(zé)任制度，此一制度則強(qiáng)調(diào)學(xué)校中的教育工作者必須對(duì)其同儕與專業(yè)規(guī)範(fàn)負(fù)責(zé)，亦即學(xué)校工作人員可以透過同儕視導(dǎo)與評(píng)鑑來確保每一位同仁的作為均能符合專業(yè)規(guī)範(fàn)。 結(jié)果：學(xué)?？?jī)效不如預(yù)期，因而採(cǎi)用另外兩種模式,三項(xiàng)關(guān)鍵性的問題以美國(guó)密西根州績(jī)效工作團(tuán)對(duì)為例,州立法機(jī)關(guān)在第二個(gè)階段開始引進(jìn)市場(chǎng)導(dǎo)向與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向等兩種績(jī)效責(zé)任制度，企圖提昇學(xué)校的績(jī)效表現(xiàn)。 其中，市場(chǎng)導(dǎo)向的績(jī)效責(zé)任制度強(qiáng)調(diào)學(xué)校必須對(duì)其主要的消費(fèi)者（學(xué)生與家長(zhǎng)）負(fù)責(zé)。家長(zhǎng)可以透過教育卷（州直接撥補(bǔ)予家長(zhǎng)的教育補(bǔ)助款）來選擇符合其高績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校。此即國(guó)內(nèi)學(xué)者所提倡之家長(zhǎng)教育選擇權(quán)的績(jī)效控管模式。其有別於民主績(jī)效責(zé)任制度之處在於

8、家長(zhǎng)不是透過學(xué)校董事會(huì)的改選這種耗時(shí)的方式，而是透過直接將學(xué)生與經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移至另一所學(xué)校的方式來遂行其學(xué)?？?jī)效的控管。學(xué)校在面臨人財(cái)兩失的威脅時(shí)，才會(huì)認(rèn)真的執(zhí)行其教育績(jī)效責(zé)任。,三項(xiàng)關(guān)鍵性的問題以美國(guó)密西根州績(jī)效工作團(tuán)對(duì)為例,除了上述的制度之外，標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的績(jī)效制度亦是州教育管理單位的另一項(xiàng)利器，為了提高學(xué)校的績(jī)校表現(xiàn)，密西根州制訂了密西根教育評(píng)量方案（Michigan Educational Assessment Program, 簡(jiǎn)稱MEAP），並對(duì)於學(xué)生應(yīng)知道的內(nèi)容與能做什麼訂定明確的標(biāo)準(zhǔn)。而學(xué)生、學(xué)校與學(xué)區(qū)必須對(duì)達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)負(fù)全責(zé)。,三項(xiàng)關(guān)鍵性的問題以美國(guó)密西根州績(jī)效工作團(tuán)對(duì)為例,負(fù)責(zé)什麼 學(xué)

9、校改善計(jì)畫之提出與執(zhí)行：學(xué)校需負(fù)責(zé)提出改善計(jì)畫。除需成立改善小組之外，家長(zhǎng)與教師必須參與改善小組以執(zhí)行改善計(jì)畫，並測(cè)量學(xué)校達(dá)成計(jì)畫目標(biāo)的程度。 確保課程品質(zhì)與學(xué)生學(xué)習(xí)成果：由州來發(fā)展一套基礎(chǔ)的課程，並在課程中規(guī)定學(xué)生應(yīng)有之學(xué)習(xí)成果。州教育主管單位必須主動(dòng)的監(jiān)督州訂之基礎(chǔ)課程與地方學(xué)區(qū)課程之間的一致性，並有義務(wù)在兩者之間不一致時(shí)，告知學(xué)區(qū)的居民。 學(xué)校自我評(píng)核工作之推動(dòng)：學(xué)校必須定期的針對(duì)課程、學(xué)校成員及設(shè)備進(jìn)行評(píng)核的工作，並評(píng)估學(xué)校改善的過程是否符合規(guī)定。 提出年度教育報(bào)告：學(xué)校有義務(wù)對(duì)家長(zhǎng)及社區(qū)成員提出年度報(bào)告，並在報(bào)告中說明學(xué)生學(xué)習(xí)成果、家長(zhǎng)參與以及有關(guān)學(xué)校改善計(jì)畫的執(zhí)行概況。,四項(xiàng)重點(diǎn)（

10、一）,推動(dòng)績(jī)效責(zé)任制度時(shí)，需特別強(qiáng)調(diào)全面品質(zhì)績(jī)效責(zé)任的概念。誠(chéng)如前文所述，沒有任何一個(gè)人可以獨(dú)立負(fù)起整體學(xué)校教學(xué)與學(xué)習(xí)的總責(zé)。但反過來說，只有與教育績(jī)效相關(guān)的所有關(guān)係人願(yuàn)意對(duì)其所負(fù)責(zé)的教育任務(wù)克盡其責(zé)，才能讓教育績(jī)效達(dá)到最好的狀態(tài)，而這正是全面品質(zhì)管理的基本精神所在。 每一種績(jī)效責(zé)任制度皆有其先天設(shè)計(jì)上的限制，教育政策制訂者與地方教育決策執(zhí)行者在選用與執(zhí)行不同的績(jī)效責(zé)任制度時(shí)，應(yīng)先分析其可能面臨之限制，並提出因應(yīng)之道。,四項(xiàng)重點(diǎn)（二）,政策制訂者需階段性的導(dǎo)入市場(chǎng)導(dǎo)向的績(jī)校責(zé)任制度。 根據(jù)密西根之經(jīng)驗(yàn)，採(cǎi)用公眾監(jiān)督、法律規(guī)範(fàn)與專業(yè)自律的績(jī)效制度（可視為績(jī)效責(zé)任的保健因子），大概只能確保學(xué)校達(dá)到

11、績(jī)效責(zé)任的最低要求或基本要求，並無法促使學(xué)校朝向高績(jī)效的目標(biāo)邁進(jìn)。只有透過校外家長(zhǎng)學(xué)校選擇權(quán)的績(jī)效控管模式（可稱之為提昇績(jī)效責(zé)任的激勵(lì)因子），使學(xué)校明確感受到人財(cái)兩失的立即危機(jī)，學(xué)校才會(huì)認(rèn)真的思考並力求改善。 地方教育主管需主動(dòng)介入制訂績(jī)效責(zé)任制度的整個(gè)過程。 密西根州的案例指出在實(shí)施第二階段的績(jī)效責(zé)任時(shí)，州開始制訂高標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。不僅要求學(xué)校及學(xué)區(qū)採(cǎi)用州訂之基礎(chǔ)課程，並要求學(xué)校及學(xué)區(qū)接受州所設(shè)計(jì)之評(píng)量工具的評(píng)鑑。此外，州要求學(xué)區(qū)與學(xué)校必須向大眾公開報(bào)告評(píng)鑑的結(jié)果。而更值得我國(guó)教育政策制訂者注意的是，連續(xù)績(jī)效表現(xiàn)不佳的學(xué)校也可能被州所接管。,現(xiàn)行教育績(jī)效責(zé)任模式之限制,教育績(jī)效責(zé)任目標(biāo)共識(shí)不足 教育目標(biāo)模糊且不易測(cè)量 外部監(jiān)控與內(nèi)部監(jiān)控之爭(zhēng)議不止 嚴(yán)重忽略背景因素對(duì)於特殊學(xué)生的影響力 貿(mào)