中國入世與行政訴訟制度變革 一、行政訴訟體制的改革建立行政法院在我國，現(xiàn)行行政訴訟制度與民事訴訟制度相分離，（注：我國行政訴訟是從民事訴訟中分離出來的。在行政訴訟法出臺之前，行政訴訟活動適用民事訴訟法的規(guī)定。1982年民事訴訟法（試行）第3條規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！?989年行政訴訟法正式確立了獨立的行政訴訟制度。）行政訴訟制度及程序規(guī)則不同于民事訴訟，而且兩大訴訟分別適用行政訴訟法和民事訴訟法。我國有獨立的行政訴訟制度，但并沒有象法、德等大陸法系國家那樣建立獨立的行政法院系統(tǒng)，行政訴訟案件與民事案件和刑事案件一樣，統(tǒng)一由人民法院（普通法院）行使審判權(quán)，具體則由人民法院的行政審判庭負(fù)責(zé)案件的審理工作。與國外行政訴訟制度相對照，我國現(xiàn)行行政訴訟制度，在訴訟體制上與日本司法體制的混合性特征近似。在中國建立何種行政訴訟制度的設(shè)想上，理論及實務(wù)上曾有過兩種不同的主張：一種是模仿法德國家的模式建立獨立的行政法院；另一種觀點就是行政訴訟體制的現(xiàn)狀。在行政訴訟法出臺之前，曾有人呼吁建立獨立的行政法院，（注：鄭傳坤：我國應(yīng)當(dāng)建立行政法院，法學(xué)季刊1986年第2期，第63頁。）但這種觀點未被立法所接受；之后又多有學(xué)者和實踐部門的同志作此類似建議。（注：陳有西：我國行政法院設(shè)置及相關(guān)問題探索，中國法學(xué)1995年第1期；馬懷德、解志勇：行政訴訟案件執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對策兼論建立行政法院的必要性與可行性，法商研究1999年第6期。）時至今日，基于入世的要求和行政訴訟體制的內(nèi)部弊端以及法律實施成本的考慮，筆者以為在體制上應(yīng)建立獨立的行政法院，并在此基礎(chǔ)上朝較為完整的司法審查方向發(fā)展。（注：司法審查主要是指法院對行政行為進(jìn)行審查。作為一個完整的司法審查制度，一般應(yīng)包括違憲審查、行政決定甚至司法判決的合法性審查。如在美國，司法審查是指法院審查國會制定的法律是否符合憲法以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律。我國的行政訴訟制度，也可理解為一種司法審查制度，但它卻是一種殘缺的、只對具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查的不完整制度。中華人民共和國加入（世界貿(mào)易組織）議定書第2條明確要求中國應(yīng)建立司法審查制度，因而在制度實踐上就面臨著如何處理行政訴訟與司法審查的關(guān)系問題。）中國入世后必須履行其承諾的義務(wù)，而承諾義務(wù)的履行須借助于一個實現(xiàn)承諾的機(jī)制，在承諾機(jī)制上其重點就是獨立“司法審查”制度之建立。根據(jù)中華人民共和國加入（世界貿(mào)易組織）議定書（以下簡稱議定書）第2條（D）節(jié)“司法審查”第1款的規(guī)定：“中國應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭、聯(lián)絡(luò)點和程序，以便迅速審查所有與1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（”GATT1994“）第10條第1款、GATS第6條和TRIPS協(xié)定相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實施有關(guān)的所有行政行為。此類審查庭應(yīng)是公正的，并獨立于被授權(quán)進(jìn)行行政執(zhí)行的機(jī)關(guān)，且不應(yīng)對審查事項的結(jié)果有任何實質(zhì)利害關(guān)系?！笨梢?，中國至少應(yīng)在與國際貿(mào)易有關(guān)的領(lǐng)域建立專門的法庭。盡管“議定書”對這種法庭在體制性質(zhì)上沒有作出必須是司法（或行政）的要求，但它必須獨立于一般行政機(jī)關(guān)。由于我國行政復(fù)議機(jī)關(guān)是原行政行為機(jī)關(guān)的上級行政機(jī)關(guān)，不具有獨立性，因而現(xiàn)行行政復(fù)議體制不應(yīng)承擔(dān)也無力承擔(dān)此類審查任務(wù)。那么，我們是考慮另行建立一類專門的行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行與國際貿(mào)易有關(guān)的全部行政行為的審查呢？還是考慮尋求司法體制呢？“議定書”第2條（D）節(jié)第2款規(guī)定：“審查程序應(yīng)包括給予受須經(jīng)審查的任何行政行為影響的個人或企業(yè)進(jìn)行上訴的機(jī)會，且不因上訴而受到處罰。如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對決定提出上訴的機(jī)會。關(guān)于上訴的決定應(yīng)通知上訴人，作出該決定的理由應(yīng)以書面形式提供。上訴人還應(yīng)被告知可進(jìn)一步上訴的任何權(quán)利。“該條的規(guī)定表明，如果是由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)對行政行為的審查任務(wù)，則當(dāng)事人還應(yīng)有向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的權(quán)利，并且在司法程序中還有上訴的權(quán)利。即對與國際貿(mào)易有關(guān)的全部行政行為的審查，一般都要經(jīng)歷三個程序階段：行政復(fù)審、行政起訴、行政上訴。出于降低法律實施成本、提高行政效率、簡化程序的考慮，讓當(dāng)事人直接尋求司法救濟(jì)較之先向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)審，更具有合理性，也更符合”議定書“與有關(guān)WTO規(guī)則要求的”司法審查“、”迅速審查“的要求。因而，筆者以為，與其建立專門的行政機(jī)關(guān)來符合”議定書“的承諾，還不如讓當(dāng)事人直接起訴于法院而尋求司法救濟(jì)。那么，這種直接通過司法途徑來審查行政行為的體制，是維持現(xiàn)行司法體制還是構(gòu)建一種新的司法體制來應(yīng)對WTO的要求？現(xiàn)行司法體制在行政訴訟方面存在諸多弊端，如要讓法院能真正獨立、公正地審查行政行為，必須對現(xiàn)行司法體制進(jìn)行改革，建立一種有別于一般訴訟的專門行政法院。行政訴訟在現(xiàn)有司法體制下運作，在實踐的操作上至少存在如下弊端：一是行政案件的審理缺乏獨立性，來自內(nèi)部與外部的干預(yù)皆較大。二是行政庭的行政法官并不具有專業(yè)性和獨立性。在法院內(nèi)部經(jīng)常實行法官輪換，民事庭、刑事庭或執(zhí)行庭的法官常常充任于行政庭，而行政庭的法官則又常抽調(diào)入其他業(yè)務(wù)庭或研究室，因而行政庭的法官并不具有長期的穩(wěn)定性，缺乏行政法和行政訴訟法的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗。三是立案的把關(guān)與案件的審理相分離，從而使許多本應(yīng)作為行政案件的案件被排除于行政訴訟的審理范圍。在法院內(nèi)部體制中，人民法院通過設(shè)立立案庭來統(tǒng)一把握案件的受理，由立案庭對案件的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定并決定是否受理以及案件的內(nèi)部分工。此種做法，使得大量本屬于行政案件性質(zhì)的案件被劃歸為民事案件由民事庭進(jìn)行審理或根本不予立案?？梢?，僅從現(xiàn)行法院體制來看，行政案件統(tǒng)一由一般的人民法院審理的做法有著諸多弊端，我們完全可以借入世的契機(jī)設(shè)置獨立承擔(dān)司法審查職責(zé)的行政法院，將行政行為的審查不只限定在與國際貿(mào)易有關(guān)的行政行為領(lǐng)域而是擴(kuò)充到全部行政行為，革除現(xiàn)行弊端并走向較為完整的司法審查制度。綜合內(nèi)外諸因素，筆者以為，我們應(yīng)建立一種類似于德國行政法院的行政法院體制。當(dāng)然，考慮到中國司法體制的現(xiàn)狀，可以在最高人民法院之下的各地方設(shè)立類似于軍事法院、海事法院的若干專門行政法院，以區(qū)別于普通法院，而普通法院則不再審查行政行為。在專門行政法院的內(nèi)部可針對現(xiàn)實或未來的要求，設(shè)立如一般行政審查庭、與WTO有關(guān)的行政審查庭及違憲審查庭（在目前尚無專門的違憲審查機(jī)關(guān)如憲法委員會或憲法法院的情況下，可以考慮在行政法院之下設(shè)立違憲審查庭）等。二、審查原則的擴(kuò)充從合法性到合憲性與合理性（一）現(xiàn)行合法性審查原則的欠缺我國行政訴訟的核心原則是“合法性審查原則”，即人民法院在審理行政案件中對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。該原則猶如一根主線貫穿于我國行政審判活動的始終，指導(dǎo)和規(guī)范著案件的受理、審理和判決等環(huán)節(jié)。該原則的內(nèi)容主要表現(xiàn)在：審查對象為具體行政行為；審查的范圍是具體行政行為的合法性問題而不涵蓋其合理性問題；審查的依據(jù)是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，規(guī)章可作為“參照”性的審查依據(jù)，另據(jù)最高人民法院的司法解釋，合法性的規(guī)范性文件也可作為人民法院審查具體行政行為是否合法的依據(jù)；合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)則有兩類：一類是證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序的行政行為為合法行為；二類是凡有下列情形之一的，是違法的具體行政行為：主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行法定職責(zé)或拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公正以及“被訴具體行政行為依法不成立或者無效的”。這一原則，在理論邏輯與實踐操作上至少存在如下缺憾：1.審查對象殘缺。主要表現(xiàn)在：一是只有對具體行政行為的審查而沒有對行政規(guī)范性文件的較為完整的審查。目前行政訴訟的審查對象只限于具體行政行為，由于具體行政行為的作出總是需要有一定的法律規(guī)范依據(jù)，對具體行政行為進(jìn)行審查必然要涉及到對其依據(jù)進(jìn)行審查，否則無以對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。盡管理論上和實踐操作上主張法院可以對規(guī)章以及規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件即“抽象行政行為”進(jìn)行審查，但這種審查是受到極大限制的間接審查。首先，是當(dāng)事人不能起訴規(guī)章或行政規(guī)范性文件；其次，是法院也不能裁決規(guī)章或行政規(guī)范性文件違法或者無效，只是不適用規(guī)章或行政規(guī)范性文件，即司法對此采取了回避的態(tài)度。這種做法存在著理論邏輯和實踐操作上的矛盾。法院只有先對法律規(guī)范的合法性問題有權(quán)進(jìn)行審查后，才可介入到對具體行政行為的合法性審查，沒有前者后者就失去了存在的基礎(chǔ)；實踐中情形也的確如此?！霸诤芏嗲闆r下，具體行政行為是根據(jù)抽象行政行為作出的，不對抽象行政行為的合法性進(jìn)行審查，則無法對被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查?！保ㄗⅲ焊饰模簩Τ橄笮姓袨榈乃痉▽彶?，北京中美行政訴訟法研討會（2002年1月22日23日）論文。）也正如美國公益訴訟團(tuán)體主任大衛(wèi)。弗拉德克所說：如果法不良，同時又不讓公民起訴這一不良之法，那么就要逼著公民先去違法，如此才能去起訴政府依據(jù)該法而實施的行為，這種做法就如同“逼良為娼”，因此應(yīng)在“規(guī)章”實施之前公民就可直接起訴規(guī)章而法院也應(yīng)予以審查。（注：摘自美國公益訴訟團(tuán)體的主任弗拉德克先生（Mr.DavidVladeck，DirectorofthePublicCitizenLitigationGroup）在中美行政訴訟法研討會（2002年1月22日23日）上的發(fā)言。）二是絕對不允許對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的其他規(guī)范性文件進(jìn)行審查。在這里，行政訴訟法的規(guī)定是自相矛盾的：一方面，須以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為審理案件的依據(jù)，另一方面卻又不允許法院對之作出判斷，如行政法規(guī)、地方性法規(guī)與法律是否相違背的問題，這種自相矛盾的要求會使行政訴訟難以正常進(jìn)行，并會使本應(yīng)合法的司法判決作為嚴(yán)重的違法案件來對待。如1998年12月15日，酒泉地區(qū)中院下達(dá)行政判決書，認(rèn)為上訴人（酒泉地區(qū)技監(jiān)局）實施行政處罰所依據(jù)的甘肅省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門對維修者實施行政處罰的規(guī)定，有悖于行政處罰法，遂判決：撤銷酒泉地區(qū)技監(jiān)局行政處罰決定。卻不料甘肅省人大認(rèn)為酒泉地區(qū)中院的判決書“嚴(yán)重侵犯了憲法中地方組織法賦予地方人大及常委會的立法權(quán)，超越審判權(quán)限，直接損害了地方性法規(guī)的嚴(yán)肅性”。最后在甘肅省人大督促下甘肅省高院于1999年9月1日撤銷了酒泉地區(qū)中院的錯誤判決。甘肅省人大及高院的做法也被媒體作了正面報道。（注：甘肅發(fā)生罕見違法司法事件：地方法院判省人大法規(guī)無效，江南時報2000年10月28日。）在這一案件中，酒泉地區(qū)中院在審理行政案件中，自然在依據(jù)上應(yīng)遵循法律的效力優(yōu)先于地方性法規(guī)的原則，當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與法律的規(guī)定相沖突而具體行政行為又是依據(jù)違法的地方性法規(guī)作出時，就必須否定行政處罰的效力并說明其判決理由。如果說這一做法有錯，這種錯誤更應(yīng)是現(xiàn)行立法體制與司法體制的錯、是立法上的錯、是人們觀念的錯。三是不符合“議定書”及GATT、GATS、TRIPS的要求?，F(xiàn)行的行政訴訟的審查對象，不僅在內(nèi)部給行政訴訟制度的正常發(fā)展造成障礙，而且也不符合入世后WTO規(guī)則的要求。根據(jù)“議定書”及相關(guān)WTO規(guī)則的規(guī)定，對所有實施與影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、（與貿(mào)易有關(guān)的）知識產(chǎn)權(quán)或外匯管制的相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施（包括普遍適用的司法決定和行政決定）的全部行政行為皆應(yīng)屬于司法審查的對象。而我國目前的行政訴訟制度在原則上尚不符合這一要求和我國政府的承諾。 2.審查依據(jù)缺失（憲法）。我國行政訴訟法只規(guī)定了法律、法規(guī)的依據(jù)，卻將憲法排斥于作為審理行政案件的依據(jù)之外。這種規(guī)定不僅僅是排除了憲法在具體個案中的司法適用性即憲法不能作為審查具體行政行為的判斷依據(jù)，而且也排除了法律、法規(guī)的憲法性來源和其合憲法問題。特別是當(dāng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章相互之間沖突時，就失去了依據(jù)憲法解決沖突的途徑。缺少了憲法的依據(jù)，又如何保障憲法之下的法制統(tǒng)一呢？3.審查范圍過窄。合法性審查原則，將審查范圍限定于合法性的范圍，而這一合法性范圍在我國并不包括合憲性問題，并與合理性范圍相區(qū)分。有學(xué)者認(rèn)為，這種審查原則上是對具體行政行為的合法性問題進(jìn)行審查，也包括例外情況下的合理性審查（當(dāng)行政處罰顯失公正的，法院可以判決變更）。（注：應(yīng)松年：行政訴訟法學(xué)（高等政法院校規(guī)劃教材），中國政法大學(xué)出版社2002年版，第45頁。）而筆者以及其他許多學(xué)者及實務(wù)專家則認(rèn)為，行政處罰顯失公正的，已屬于行政訴訟法所明確列舉的一種行政違法形式，完全可以將它作為合法性范疇問題對待，或者認(rèn)為“行政訴訟法第54條對行政處罰顯失公正作特別的規(guī)定，目的在于賦予法院特殊條件下的司法變更權(quán)，而并非賦予法院對行政行為合理性的審查權(quán)?！保ㄗⅲ簠⒁姉罱饩盒姓V訟法學(xué)（高等學(xué)校法學(xué)專業(yè)教材），法律出版社2000年版，第54頁；甘文：WTO與司法審查，法學(xué)研究2001年第4期，第141頁。）關(guān)于合法性審查原則的合法性范圍，筆者以為在我國未免過窄。我國是成文法主義國家，法院在審理案件時嚴(yán)格依照法律條文來判斷行政行為是否合法，從而將法律條文背后的法律目的、法律原則、法律價值與精神都排除在“法”之外，因而我國的合法性審查只是是否符合法律條文規(guī)定的審查，是一種機(jī)械的“合法性”審查。為了改變這種不良的法律觀念，我們完全可以將行政行為是否符合法律的目的、原則、精神等以“合理性”問題來概括并納入到司法審查范圍。（二）合法性審查原則的補充與創(chuàng)新合法性審查只是現(xiàn)行行政訴訟的審查原則，為了實現(xiàn)從行政訴訟向完整司法審查的跨越，可以在現(xiàn)有原則的基礎(chǔ)上對該原則予以充實、補充，擴(kuò)大審查的依據(jù)與范圍，從而既彌補合法性審查原則的欠缺，又因應(yīng)WTO的要求。1.合法性原則的補充。在行政訴訟合法性原則的補充上，主要表現(xiàn)在：一是擴(kuò)大可起訴的范圍，使之與審查對象保持一致，即當(dāng)事人不僅可直接起訴具體行政行為也可對非具體行政行為直接提起訴訟。二是審查對象也不能只限于具體行政行為，還應(yīng)包括普遍性的行政措施。三是在依據(jù)上可將憲法作為直接審理個案的依據(jù)。四是可以考慮一些WTO規(guī)則的司法適用性，即將之作為審理案件的依據(jù)。一國國內(nèi)法院在對待WTO規(guī)則的適用上，有兩種模式：一是間接適用，即通過將WTO規(guī)則轉(zhuǎn)化或吸收為國內(nèi)法后再適用；二是直接適用，即將WTO直接適用于國內(nèi)并作為審查案件的依據(jù)。如果按我國向來對待國家條約的態(tài)度，則WTO規(guī)則在我國法院具有直接適用性。但是WTO規(guī)則的一些規(guī)定本身又不具有適用性、有些是要求成員方通過創(chuàng)制國內(nèi)法來履行其義務(wù)，因而，筆者以為我們完全可以采取靈活的態(tài)度，既不完全直接適用也不全部一概地只承認(rèn)間接適用，針對國內(nèi)法律的狀況以及WTO規(guī)則的情形而部分地直接適用WTO協(xié)議。（注：參見楊解君：加入WTO與中國行政法的任務(wù)，中國法學(xué)2000年第6期，第78頁。）例如，即使在不承認(rèn)GATT直接效力的美國，在一些法院中也曾判決國內(nèi)法與GATT不一致而判決國內(nèi)法無效。（注：例如，1957年“夏威夷地區(qū)訴哈利。何”案。1957年夏威夷修訂的市場法第20章規(guī)定，凡商店、飯館賣外國雞蛋者，必須用特定尺寸的招牌和用粗體字寫明“我們賣外國雞蛋”，掛在進(jìn)門的引人注目處，否則就構(gòu)成違法。這種規(guī)定引發(fā)了向該地區(qū)出口雞蛋的澳大利亞方面的不滿，并由當(dāng)?shù)劁N售商向法院起訴，后來夏威夷最高法院在對上訴的審理中，以該法的規(guī)定違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定第3條為理由，判決該法無效。趙維田：世貿(mào)組織（WTO）的法律制度，吉林人民出版社2000年版，第146頁。）2.合憲性審查。合憲性審查即違憲審查，是指享有違憲審查權(quán)的國家機(jī)關(guān)通過法定程序，以特定方式審查和裁決某項立法或某種行為是否合憲的制度?？v觀世界各國的違憲審查實踐，審查范圍主要包括：法律法規(guī)及具有法律意義的文件的合憲性問題；一切國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織、各政黨及全體公民的行為的合憲性問題等等。違憲審查的模式主要有：司法機(jī)關(guān)審查模式如美國、日本；立法機(jī)關(guān)審查模式；專門機(jī)關(guān)審查模式；復(fù)合審查模式，即違憲審查權(quán)由兩個或兩個以上的國家機(jī)關(guān)共同行使，該模式中有議會、政府和法院共同行使違憲審查權(quán)的瑞士模式；有由國家權(quán)力的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)共同監(jiān)督憲法實施的朝鮮模式；更有比較典型的是由憲法委員會與行政法院并行審查的法國模式和議會與普通法院并行審查的英國模式。（注：參見周葉中：憲法（全國高等學(xué)校法學(xué)專業(yè)核心課程教材），高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第403407頁。）根據(jù)中華人民共和國立法法第五章“適用與備案“的有關(guān)規(guī)定，我國業(yè)已設(shè)置由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查的機(jī)制，當(dāng)然這種機(jī)制尚存在諸多不足。與現(xiàn)有行政訴訟制度資源相結(jié)合，我們可以建立一種違憲審查的復(fù)合審查模式：立法審查與司法審查相結(jié)合。（注：當(dāng)然，這里應(yīng)注意的是，不要將現(xiàn)行行政訴訟中的由行政庭進(jìn)行的合法性審查等同于違憲審查，它是一種司法審查且是一種不完全的司法審查，它完全沒有涉及到合憲性問題。參見周葉中：憲法（全國高等學(xué)校法學(xué)專業(yè)核心課程教材），第408409頁。）通過設(shè)置行政法院，由行政法院審查具體行政行為的合法性，還審查“抽象行政行為”甚至權(quán)力機(jī)關(guān)行為和司法機(jī)關(guān)行為（即行政行為所依據(jù)的權(quán)力機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)作出的普遍性文件或決定等）的合憲性問題。3.合理性審查。從合法性審查擴(kuò)大到合理性審查范圍有著充足的理由：其一，從審查的邏輯來看，合法性與合理性是一對參照概念，只有先將二者都納入其審查范圍，才能界分合法性與合理性問題。其二，在行政復(fù)議制度與行政訴訟制度關(guān)系上，合法性審查原則本身就受到了來自行政復(fù)議的挑戰(zhàn)。行政復(fù)議決定可能既涉及到原具體行政行為的合法性問題也涉及到原具體行政行為的合理性問題，而除極少數(shù)的終局復(fù)議決定外根據(jù)行政訴訟法第38條的規(guī)定，當(dāng)事人不服復(fù)議決定的皆可向法院提起行政訴訟，從這一規(guī)定來看也宜將行政訴訟的審查范圍從合法性擴(kuò)大到合理性。（注：參見楊解君、溫晉鋒：行政救濟(jì)法基本內(nèi)容及評析，南京大學(xué)出版社1997年版，第169170頁。）其三，WTO規(guī)則明確提出了必須以統(tǒng)一、公正和合理的方式保障WTO規(guī)則在國內(nèi)的實施，而要滿足這一要求必須要有相應(yīng)的原則來予以體現(xiàn)?！白h定書”第2條第（A）節(jié)第2款規(guī)定：“中國應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式適用和實施中央政府有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)（TRIPS）或外匯管制的所有法律、法規(guī)及其他措施以及地方各級政府發(fā)布或適用的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施?！边@一“統(tǒng)一、公正和合理的方式適用和實施”有關(guān)法律文件的要求，不只指行政程序階段的法律實施，更應(yīng)包括司法的“統(tǒng)一、公正和合理的方式”。另外，GATT、GATS也有同樣的公正和合理的要求。有人主張，鑒于合法性和正當(dāng)性難以準(zhǔn)確區(qū)分，因而應(yīng)在司法審查中應(yīng)將正當(dāng)性問題納入合法性范疇中。（注：甘文：WTO與司法審查，法學(xué)研究2001年第4期，第141頁。）盡管這一主張有其正當(dāng)性，但出于現(xiàn)實以及多種因素的綜合考慮，筆者不能同意這種主張。正如上文所述我國的成文法制度與對待法律的觀念態(tài)度，沒有立法上的明文規(guī)定，執(zhí)法者們是難以將公正與合理的要求融入合法性范疇之中的。這就要求我們必須在立法上確立統(tǒng)一的合理性審查原則，以使行政執(zhí)法者和法官可以作為共同評判行政行為的準(zhǔn)則。三、受案范圍的擴(kuò)大跳出若干限制的怪圈我國現(xiàn)行行政訴訟法對行政訴訟的受案范圍采取了“列舉式”的規(guī)定方式，除第2條的原則性規(guī)定外，在第11條對哪些行為可訴作了肯定式的列舉，在第12條則作了否定式的列舉。事實上這種既作肯定式的列舉又作否定式的列舉的規(guī)定方式，是極為不合理的：因為哪些可訴哪些不可訴的界分，不論劃分得多么細(xì)致嚴(yán)密，它不可能窮盡所有的情形，總會留下許多空白帶。因而較為可取的辦法應(yīng)是界分單一化，或者是肯定或者是否定。而在肯定或否定的選擇中，為了保障公民的起訴權(quán)，則宜采取否定式的辦法。凡不屬于被排除范圍內(nèi)的，則公民皆可起訴。雖然最高人民法院在關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋中試圖采取排除的方法來擴(kuò)大受案范圍，然而該司法解釋在行政訴訟法所排除的行為基礎(chǔ)上又過多地列舉了若干不得起訴的行為，這些不得起訴的行為包括：國家行為、行政規(guī)范性文件、行政機(jī)關(guān)對其工作人員的管理行為、法律規(guī)定的行政終局行為、依照刑事訴訟法明確授權(quán)所實施的刑事行為、行政機(jī)關(guān)的調(diào)解行為、法律規(guī)定的仲裁行為、不具有強制力的行政指導(dǎo)行為、行政機(jī)關(guān)駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為、不產(chǎn)生實際影響的行為。這些過多的限制，捆住了人民法院在受理行政案件上的手腳，對行政訴訟的發(fā)展造成了障礙。在入世后的今天，再看則這些限制已大多表現(xiàn)出其不適應(yīng)性，面臨著被取消的命運。受案范圍的限制，實質(zhì)上是對公民尋求司法保護(hù)的權(quán)利予以限制并進(jìn)而限制到了公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)利或利益。原則上說，公民的訴權(quán)不應(yīng)受到限制。只要公民受到行政行為的不利影響，皆可向法院起訴。針對我國行政訴訟受案范圍的現(xiàn)狀，具體來說，應(yīng)打破若干限制：其一，從具體行政行為擴(kuò)大到包括“抽象行政行為”在內(nèi)的全部行政行為。今天，我們甚至可以說“抽象行政行為”與具體行政行為的劃分，在某種程度上已失去了存在的意義。其