政治其它相關論文-對鄉(xiāng)級政權體系中人大的現(xiàn)狀分析一、發(fā)展：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實際地位的提升近年來，在黨的領導下，作為我國國家權力機關的人大體系，其法定權威開始逐步歸位，最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用也在一定程度上顯示出強化的趨勢。以上海市寶山區(qū)為例，在90年代之前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機構設置、人員配備和權力運行都極不規(guī)范。特別是在1986年地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由主席團召集并主持前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長召集，人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施“同體監(jiān)督”，人大完全成為政府的“橡皮圖章”。90年代以后，該區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在同級政權體系中的地位開始被確立，具體表現(xiàn)在人大從無固定辦公點、無職級、無牌子的“三無”狀態(tài)發(fā)展到有辦公室、有職級、有主席團的“三有”狀態(tài)。1995年地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“選舉本級人民代表大會主席、副主席”，并明確表述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的設置及其在閉會期間的工作職責，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作起到了進一步的推動作用。目前，該區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已基本構建了一個主席、一個（兼職）秘書、一間辦公室和一塊牌子的相對獨立的權力運轉體系?，F(xiàn)行地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權主要有四個方面：（1）保證權，即保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大的決議在本行政區(qū)域內的貫徹實施；（2）決定權，即決定本行政區(qū)域內的重大事項；（3）選舉權，即選舉本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正副人大主席和正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；（4）監(jiān)督權，即監(jiān)督本級人民政府的工作。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作還沒有充分制度化和具體化，但與以前相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已經(jīng)有了相當明顯的發(fā)展，在同級政權中有了一定的實際權力地位，表現(xiàn)在：組織制度化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席（和副主席）成為鄉(xiāng)級人大的“常設性工作機構”并開展起經(jīng)常性的工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設立主席、副主席以前，主席團負責召集并主持人大會議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不具有法定常設性，只在開會期間發(fā)揮作用，會議結束即行解散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作因此缺乏連續(xù)性。為了解決這一問題，各地的作法有所不同。譬如，上海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團配備“常務主席”，閉會期間負責聯(lián)系代表并維持日常工作；東北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團則起到了“常委會”的實際作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已基本形成一套班子。但這些作法都沒有明確的法律依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織建設缺乏統(tǒng)一性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的設立及其職權的明確，為人大權力在會議之后的延伸提供了法律支持和制度保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席雖然不具有召集主席團行使常設機構職能的權限，但他是人大的常設性工作機構，能夠經(jīng)常性地開展工作，行使職權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是鄉(xiāng)級人大中重要的正式組織，其工作的連貫性使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為同級政權體系中一個穩(wěn)定的權力主體。工作規(guī)范化。隨著組織建設的制度化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的活動開始走上經(jīng)?；?、正規(guī)化的軌道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法開好各次人代會，提高代表的宏觀決策水平，作出比較符合民意的決議和決定；代表評議、專題性代表會議在監(jiān)督政府工作、決定重大事項方面開始發(fā)揮越來越多的作用：開展經(jīng)常性的法制宣傳和執(zhí)法檢查，保證憲法、法律的貫徹落實；認真受理代表和群眾的來信來訪，敦促政府及時答復有關建議、批評和意見，改進了政府的工作；有計劃地聯(lián)系代表和選民，定期組織代表開展活動，從而形成了人大主席、副主席棗人大代表活動組棗全體人大代表棗全體選民的互相溝通支持的塔式聯(lián)系網(wǎng)絡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作的廣度、深度和力度有所增強，各項工作的開展?jié)u趨規(guī)范化，效力不斷提高。地位權威化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律地位很高，但在現(xiàn)實中還需要一個漸進的過程。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會、經(jīng)濟和政治活動（主要是決策）的介入度和影響度相對提高，人大發(fā)揮的作用也越來越大，其實際地位開始權威化。1995年以后，許多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為解決本地群眾實際困難的國家機構，尤其是在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內一些有關社會安定、社會發(fā)展的“熱點”、“難點”問題上，起到了政府無法取代的決定性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已初步改變原先作為政府“服務機構”的角色而成為一個能獨立發(fā)揮功能的權力點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位的提高是以同級黨委的領導為前提的，黨委的“支持度”、政府的“配合度”以及人大自身的“有為度”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位權威化高低變遷的基本變量因素，其中黨委的支持是關鍵。從上面的分析可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在基層政權的權力運作模式中的地位正處于一種提升狀態(tài)，“橡皮圖章”正在剛性化。這與我國體制改革的大趨勢是一致的：地方權力的增長和行政主導的松動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位的強化表明地方權力的擴大和人大作用的加強。二、問題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作的困境目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的發(fā)展尚處在初始過渡階段，人大在鄉(xiāng)級政權結構棗功能棗運行中的問題很多，人大與黨委、政府的關系缺乏法制化，黨政權力集中，人治因素明顯，這進而導致了鄉(xiāng)級政權運作的一系列問題。這些問題主要有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉形式化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府偏重單向對上負責。在鄉(xiāng)級權力關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上負責得到充分體現(xiàn)，對同級人大負責則明顯不足。地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對同級人民代表大會和上級國家行政機關負責并報告工作，但在實際運作中，政府對人大負責的制度并未落到實處。造成這種狀況的原因有兩點：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領導人（正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長）的實際任免調配權主要集中在縣級黨委及其組織部門的手中，選舉多流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領導人的任免調配程序一般是：縣（市轄區(qū)）委常委會決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導干部人選，組織部門在作出決定前進行考察，在作出決定后宣布有關任免調動決定。隨后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導走馬上任，待鄉(xiāng)級人代會召開時再通過選舉形式加以確認。(2)量化指標完成情況成為上級衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導政績、決定其升降去留的主要標準。量化指標自上而下制定，并逐級分解落實任務和責任到人。這一作法的弊端在于，數(shù)字指標往往脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權；上級在衡量考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導的政績時，往往采取“一票否決制”，以是否達到量化指標作為唯一的評估標準，這容易導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導“唯上是從”。由于人大的選舉流于形式，人大代表評議和群眾公論等監(jiān)督形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導職務的升降不起決定性的作用，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責的制度缺乏實際保障，這一方面造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上負責有余而對下負責不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的上下運作互相脫節(jié)，另一方面造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定功能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、主席團黨政化，人大工作缺乏自主性。目前各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席（或副主席），已成為組織和領導人大工作的核心力量，其中除了部分專職人大主席外，很大一部分是由同級黨委書記或副書記兼任的。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的組成，往往包括了書記、組織委員，甚至還包括正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和一些行政職能部門的領導。據(jù)調查，上海市寶山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的組成中，有一半以上是黨政領導人員。人大主席、主席團的黨政化，在現(xiàn)實條件下，有利于人大得到黨委的實際支持。但在黨政合一型的領導體制下，黨政領導都要把比較多的精力放在黨委和政府的事務上，從而客觀上會忽略其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席或主席團成員的職責。比較嚴重的是，來自黨委或政府的領導，往往會以“首長負責制”取代人大“合議制”，會以政府利益為導向使人大工作產(chǎn)生短期化傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的功能及其方式因此受到扭曲，人大工作缺乏自主性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府的三方關系中，黨政合一型的領導體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于較高程度的虛權地位。地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權難于很好地行使。例如在決定權方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作中有關重大問題的決策一般是由黨委研究決定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委特別是黨委書記是事實上的決策者；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有全體會議和常務會議這樣的權威決策形式，鄉(xiāng)長辦公會議一般是布置具體的工作，政府中的重大問題必須拿到黨委會上研究決定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的召開和議題、人大主席或主席團工作的開展，都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的統(tǒng)一領導下進行。垂直領導為主的體制削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的管理權能。改革開放以來，地方自主權明顯增強，在對地方各職能部門的雙重領導中，縱向的垂直領導變?yōu)闃I(yè)務指導，地方政府由于掌握了職能部門的人事任免權和財權而實際上負起了對各職能部門的領導責任。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的情況則完全不同，由于許多上級駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的人事任免權不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄，因而也不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督。區(qū)縣的一些職能部門直接向鄉(xiāng)村企業(yè)收取各種費用，這種收費往往以為本部門創(chuàng)收為目的，但又往往可以從適用于全國的專門性法律法規(guī)中找到依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和政府的文件與此相比缺乏權威性，而且這些職能部門在層級上是和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平級的，甚至有的層級更高。這在很大程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的管理權能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的功能運行缺乏民主性，基層民主發(fā)展不足。黨的十五大提出了加強基層民主建設的發(fā)展目標。對于農(nóng)村基層區(qū)域而言，推進民主政治的途徑主要有兩個：一是強化基層群眾自治即村民自治，二是強化基層直接民主，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。目前，村民自治正處在積極推進的過程之中，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主建設卻相對滯后，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的功能運行缺乏民主性，這與加強基層民主政治的總體目標不相適應。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大功能運行民主性的缺乏，除了上面所涉及的人大選舉形式化和主席、主席團黨政化以外，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是人大代表的素質較低，代表意識不強，民主觀念薄弱，不能很好地代表選民參政議政，行使管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務的權力。二是人大決策程序簡單化。在鄉(xiāng)級政權的決策過程中，由黨委意圖到人民意志（人大決策）再到政府行為，往往使用最簡化的程序，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的提升（即從黨委的建議上升為國家意志）作用被忽視，人大審定議案沒有充分的準備工作和討論過程。三是民主監(jiān)督避重就輕。人大監(jiān)督包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩類。目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)法檢查、民主評議、代表視察等活動雖然解決了一些有關人民生活的“熱點”、“難點”問題，但大多沒有注重深層次的社會矛盾，沒有解決政府的積弊和人民群眾的尖銳呼聲。所有這些問題的根本原因，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法定權力沒有落到實處，人大的地位和權威在有所提升的同時，依然遠遠沒有得到健全和完善。三、出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力關系的微調要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作中存在的上述問題，必須抓住加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設這個關鍵環(huán)節(jié)，逐步調整鄉(xiāng)級政權體系中各個權力主體間的關系。這里，首先要明確權力關系調整的基本原則。一是避免“急進改造”的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設的滯后構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行的困境，加強人大權力、改善人大工作已勢在必行。但在現(xiàn)有的政治資源和社會環(huán)境條件下，為維護社會穩(wěn)定，保障每一項改革措施的正確性，對權力關系的調整只能采取積極微調的漸進方式。在作出長遠規(guī)劃的同時，更要重視近期的具體目標。二是避免“多元沖突”的原則。在分析人大的地位和功能時，一般的認識總是用人大與黨委、政府之間的沖突量和沖突度來進行衡量。人大對黨委有關建議或提名、對政府有關報告或提案否定得越多，似乎人大的權力就越大。這一認識有正確的一面，但受西方國家分權制衡理念的影響比較大。中國的政權體制不是“三權分立”，黨在國家治理中居有特殊的地位。在鄉(xiāng)級政治權力關系中，各主體之間是一種“網(wǎng)絡模式”的互動關系，人大與黨委、政府的決策管理并非截然分開，而是互有影響，協(xié)同進行。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位，不能簡單地以抗衡黨委和政府的權力為途徑。具體而言，改善鄉(xiāng)級政權關系，除了加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的自身建設外，主要應從三個方面著手：？垙加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部任用中的地位和作用。這是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對同級人大負責的根本途徑。在現(xiàn)行政治體制中，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單向對上負責的制度是事實上的任命制，提拔任用的依據(jù)是從數(shù)字指標完成情況反映出來的所謂政績。為了克服上述弊端，必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部任用中的地位和作用。具體可以分為遠期目標和近期目標兩種。遠期目標是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領導的產(chǎn)生方式從事實上的任命制轉向選舉制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正職領導人而非副職領導人實行差額選舉和競爭性選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根據(jù)他們的施政報告和回答代表的詢問情況選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長提名產(chǎn)生副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，只有這樣才能建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責的機制。地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的首要職權是“在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行”，然后才是對本行政區(qū)域內重大事項的決定權。同時規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要職權是“執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發(fā)布決定和命令”。因此，只要認真落實地方組織法的有關規(guī)定，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上負責和對下負責是完全可以統(tǒng)一起來的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上和對下負責相結合方面可以發(fā)揮關鍵性的作用。近期目標是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的評議結果同干部的提拔任用掛起鉤來。應當盡快將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表評議納入組織部門的干部考核工作中去，使代表評議成為考核的一個重要內容，考核結果應成為提拔任用干部的首要依據(jù)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及其主席團在向上級組織部門提出領導干部后備人選方面應擁有更大的發(fā)言權。進一步落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對重大事項的決定權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的一些重大事項（特別是重大財政項目），譬如上項目、搞建設、確定統(tǒng)籌等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定后再付之實施，具有多方面的好處。一是有利于發(fā)揚民主，發(fā)揮人大代表對重大事項的審議、決定權，真正實現(xiàn)人民當家作主。二是有利于提高政治透明度，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的形象，融洽政府與群眾的關系。只有將重大事項放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議上討論決定，會前代表廣泛征求選民意見，會后積極向選民通報情況，群眾才能理解政府的工作，并在具體的行政執(zhí)行過程中支持政府的工作。三是有利于遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府好大喜功的做法，保護鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織的合法權益。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了出政績圖提拔，要么多報產(chǎn)值利稅，增加企業(yè)和農(nóng)民的負擔