政治其它相關(guān)論文-試論基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)與治理結(jié)構(gòu)2002年3月，南方周末和香港民報(bào)等媒體披露中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“青基會(huì)”，下同）違規(guī)操作事件，在海內(nèi)外掀起軒然大波。青基會(huì)自1989年開(kāi)展“希望工程”大型募捐活動(dòng)，先后從海內(nèi)外獲得總額20多億的善款用于資助失學(xué)兒童重返校園?！跋Ｍこ獭焙颓嗷鶗?huì)被認(rèn)為是中國(guó)公益慈善事業(yè)的典范。然而近一年來(lái)，香港和大陸媒體紛紛報(bào)道，青基會(huì)在運(yùn)作資金的過(guò)程中有巨額基金被挪用投資于包括股票、房產(chǎn)及高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)等不同項(xiàng)目，涉及十多個(gè)省、市、自治區(qū)，其中不少投資項(xiàng)目以“回報(bào)少、效益低”而告終。青基會(huì)事件引起的社會(huì)關(guān)注已經(jīng)不限于對(duì)某個(gè)決策、某個(gè)項(xiàng)目，甚或青基會(huì)本身的討論，它引發(fā)了一個(gè)制度性的問(wèn)題，即：誰(shuí)來(lái)為公益資產(chǎn)負(fù)責(zé)？公益組織在現(xiàn)代社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，成為彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的重要機(jī)制；同時(shí)，由于它們的主要資金既不象企業(yè)那樣來(lái)源于市場(chǎng)運(yùn)作，也不象政府那樣來(lái)源于稅收，而主要是以多元化的形式募集的來(lái)源于社會(huì)公眾的“善款”?！罢l(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)”的問(wèn)題對(duì)于企業(yè)和政府來(lái)說(shuō)固然重要，但是并不模糊，因?yàn)樗麄儺a(chǎn)權(quán)明確。但是對(duì)于以“善款”為基礎(chǔ)、以資產(chǎn)為根本存在形式的基金會(huì)來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題不僅十分重要，而且十分模糊！青基會(huì)開(kāi)展募捐活動(dòng)的知名度高，運(yùn)作時(shí)間長(zhǎng)，用途是幫助失學(xué)兒童這一社會(huì)關(guān)注的弱勢(shì)群體，所獲捐贈(zèng)數(shù)額又特別巨大。一旦媒體曝光這樣一個(gè)公益基金會(huì)挪用巨額捐款時(shí)，人們仿佛如夢(mèng)初醒：究竟誰(shuí)應(yīng)該對(duì)這樣一筆巨額善款負(fù)責(zé)？誰(shuí)是體現(xiàn)在這筆巨額善款背后的公益產(chǎn)權(quán)的主體？到底怎樣才能保證和監(jiān)督這筆巨大的公益資產(chǎn)真正有效地用于公益目的？等等。這些問(wèn)題不能不引人深思。本文從基金會(huì)的法律定位出發(fā)，對(duì)其產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)進(jìn)行分析，進(jìn)而通過(guò)闡述基金會(huì)的公共責(zé)任和治理結(jié)構(gòu)，對(duì)基金會(huì)的法律制度建設(shè)提出相關(guān)政策建議。1基金會(huì)在不同法律體系中的法律地位基金會(huì)的概念可以追溯到伯拉圖學(xué)院的時(shí)代，伯拉圖把學(xué)院以及學(xué)院的農(nóng)場(chǎng)土地遺贈(zèng)給其外甥，同時(shí)規(guī)定它們應(yīng)該為伯拉圖的追隨者們的利益服務(wù)。此后這種為他人利益管理和使用一項(xiàng)捐贈(zèng)的傳統(tǒng)不斷發(fā)展演化，而對(duì)捐贈(zèng)管理的困難和發(fā)生的問(wèn)題也不斷被發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識(shí)。1601年，英國(guó)通過(guò)慈善使用法，該法案奠定了慈善基金會(huì)的理念基礎(chǔ)，即將私人捐贈(zèng)通過(guò)公開(kāi)認(rèn)可的身份轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)公共利益的工具?，F(xiàn)代社會(huì)中基金會(huì)扮演著多樣的角色。討論對(duì)基金會(huì)的法律規(guī)范問(wèn)題，需要首先回到其在法律體系中的定位。概言之，基金會(huì)在法律形式上主要有兩種不同做法：在大陸法系下設(shè)立財(cái)團(tuán)法人，和在英美法系下通過(guò)公益信托制度實(shí)現(xiàn)。大陸法系的財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人一同構(gòu)成私法人，其制度主要規(guī)定在民法典中，還有一些單行法規(guī)定一些特殊的財(cái)團(tuán)法人，如有些國(guó)家有專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)私立學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等進(jìn)行規(guī)范；英美法系中沒(méi)有區(qū)別公法和私法，也沒(méi)有社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人的區(qū)分，基金會(huì)一般采取公益信托（Trust）的形式，與非營(yíng)利公司（Corporation）、協(xié)會(huì)一起構(gòu)成非營(yíng)利組織的主要法律形式。一般而言，財(cái)團(tuán)法人比信托制度更具有組織性，對(duì)規(guī)模較大、具有持久性的公益事業(yè)，更為有利。日本有學(xué)者認(rèn)為公益信托是財(cái)團(tuán)法人的變型或簡(jiǎn)易型。但無(wú)論財(cái)團(tuán)法人還是公益信托，均明確了基金會(huì)以資金為存在基礎(chǔ)的特性，從而有區(qū)別于以為人基礎(chǔ)的非營(yíng)利組織的管理體系，對(duì)基金的成立、歸屬、運(yùn)作管理、監(jiān)督機(jī)制等方面有較為獨(dú)特和詳細(xì)的法律程序和規(guī)定。表1以臺(tái)灣地區(qū)為例顯示了財(cái)團(tuán)法人與社團(tuán)法人的在法律意義上的差別。表1社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人法律地位比較財(cái)團(tuán)法人社團(tuán)法人組織存在基礎(chǔ)財(cái)產(chǎn)組織成員（人）機(jī)構(gòu)構(gòu)成依章程為之社員總會(huì)為最高機(jī)構(gòu)法人地位他律法人自律法人法人資格取得許可制公益性的采許可制目的與組織性質(zhì)不得隨意變更隨時(shí)變更彈性設(shè)立人與法人關(guān)系捐助人放權(quán)權(quán)力社員權(quán)法人解散捐助人無(wú)權(quán)解散2/3社員通過(guò)我國(guó)目前對(duì)基金會(huì)的登記管理主要依據(jù)1988年國(guó)務(wù)院頒布的基金會(huì)管理辦法，其中定義基金會(huì)為“對(duì)國(guó)內(nèi)外社會(huì)團(tuán)體和其他組織以及個(gè)人自愿捐贈(zèng)資金進(jìn)行管理的民間非營(yíng)利性組織”，歸于社會(huì)團(tuán)體法人。這一做法將以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的基金會(huì)和以組織成員（人）為基礎(chǔ)的社會(huì)團(tuán)體置于同一個(gè)法律管理體系，從而在基金會(huì)的資產(chǎn)管理上存在諸多不明確和不適宜的地方，如對(duì)巨額資產(chǎn)的管理監(jiān)督、基金運(yùn)作、管理費(fèi)用比例等問(wèn)題，缺乏明確可行的規(guī)范。1999年出臺(tái)的中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理等作出了規(guī)定，2001年我國(guó)頒布中華人民共和國(guó)信托法，其中第六章專(zhuān)門(mén)對(duì)“公益信托”作出了規(guī)定，但這些規(guī)定含義還比較模糊，沒(méi)有與基金會(huì)管理體制發(fā)生聯(lián)結(jié)，不足以形成基金會(huì)的公益信托制度?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)基金會(huì)的定位是含混和不恰當(dāng)，這會(huì)造成管理上的缺陷和混亂。2基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)分析基金會(huì)無(wú)論采取財(cái)團(tuán)法人的形式，還是通過(guò)公益信托制度實(shí)現(xiàn)，其本質(zhì)上都是基于捐資資產(chǎn)，為實(shí)現(xiàn)公益目的而設(shè)立的非營(yíng)利組織。公益捐贈(zèng)和公益信托盡管在法律形式上有所差異，但二者均存在的一個(gè)事實(shí)是，其中都出現(xiàn)了三方行為主體的分離，即捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人，或者委托人、受托人和受益人的分離。那么，這筆資產(chǎn)為誰(shuí)所有？誰(shuí)對(duì)資產(chǎn)的運(yùn)作、管理負(fù)責(zé)？從法學(xué)概念和經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上，這筆資產(chǎn)的歸屬權(quán)如何？具有什么特征？這些問(wèn)題對(duì)基金會(huì)的管理監(jiān)督是至關(guān)重要的。首先從法律概念上看，在大陸法系中，基金會(huì)是通過(guò)捐贈(zèng)行為設(shè)立的財(cái)團(tuán)法人，其法律屬性一般被認(rèn)定為單方法律行為，在捐贈(zèng)發(fā)生時(shí)，物權(quán)移轉(zhuǎn)給受贈(zèng)人，受贈(zèng)人成為該客體的所有權(quán)人，依法行使占有、使用、收益、處分之權(quán)能。捐贈(zèng)人的意圖通過(guò)捐贈(zèng)章程反映，受贈(zèng)人必須將收益用于實(shí)現(xiàn)公益捐贈(zèng)目的，其處分受贈(zèng)物亦以不影響該目的的完全實(shí)施為限，故有人將公益捐贈(zèng)視為附義務(wù)的贈(zèng)與行為。在信托制度中，英國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)等法律普遍認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)自信托成立之日起發(fā)生轉(zhuǎn)移，即受托人取得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但受托人僅享有占有、管理、處分信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)能，信托財(cái)產(chǎn)的收益歸屬于受益人。信托人不能為自己的利益而使用信托財(cái)產(chǎn)，其處分權(quán)也不包括從物質(zhì)上毀壞信托財(cái)產(chǎn)的自由，更不能將信托財(cái)產(chǎn)所生的利益歸屬于自己。從大陸法系“一物一權(quán)”的傳統(tǒng)看，英美信托制度帶來(lái)了所有權(quán)分離的問(wèn)題，因?yàn)樗袡?quán)中很重要的一部分收益權(quán)屬于受益人所有，從而委托人、受托人、受益人均不享有完整的所有權(quán)。因而，我國(guó)學(xué)界對(duì)信托資產(chǎn)所有權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移一直存在爭(zhēng)議，歸納起來(lái)主要有以下說(shuō)法：第一，信托伴所有權(quán)轉(zhuǎn)移，即信托成立后，信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，受托人成為新的所有權(quán)人；第二，信托不伴所有權(quán)轉(zhuǎn)移，即信托成立后，信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)仍屬于委托人；第三，物權(quán)說(shuō)，即認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于受益人；第四，雙重所有權(quán)說(shuō)，即認(rèn)為受托人是信托財(cái)產(chǎn)的名義所有人，委托人或者受益人是信托財(cái)產(chǎn)的實(shí)際所有人；第五，二元分立說(shuō)，即認(rèn)為受托人享有信托財(cái)產(chǎn)的“普通法上的所有權(quán)”，受益人享有信托財(cái)產(chǎn)的“衡平法上的所有權(quán)”，分別對(duì)應(yīng)大陸法系的物權(quán)和債權(quán)，而導(dǎo)致受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)管理、處分的對(duì)物之義務(wù)，和忠實(shí)地為受益人利益管理、處分信托并支付信托利益的對(duì)人之義務(wù)的義務(wù)“二元性”；第六，條件說(shuō)，即信托成立后，信托財(cái)產(chǎn)從委托人、受托人和受益人的自有財(cái)產(chǎn)中獨(dú)立出來(lái)，條件成就前，所有權(quán)歸受托人，條件成就后，所有權(quán)歸委托人或者受益人。我國(guó)信托法中則回避了這一問(wèn)題。不過(guò)，無(wú)論法律意義上的所有權(quán)（或法律行為的責(zé)任主體）如何規(guī)定，人們?cè)缫寻l(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)資源在法律上的所有權(quán)和事實(shí)上的所有權(quán)并不總是一樣的，因而經(jīng)濟(jì)學(xué)家引入了產(chǎn)權(quán)的概念。從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，產(chǎn)權(quán)的概念已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律意義上的財(cái)產(chǎn)實(shí)物所有權(quán)和債權(quán)的范疇。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)權(quán)的定義有多種表述，但總體上，它不再是單一的所有權(quán)利，而是以所有權(quán)為核心的一組權(quán)力，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等等。為了進(jìn)一步澄清基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)特性，我們先從基金會(huì)設(shè)立的法律關(guān)系，即公益捐贈(zèng)或公益信托的行為主體入手，分析各利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)。財(cái)團(tuán)法人的設(shè)立以依捐助人意志訂立的“捐助章程”為基礎(chǔ)，如臺(tái)灣財(cái)團(tuán)法人基金會(huì)的設(shè)立程序是：擬定捐助章程組織董事會(huì)募集資金向主管機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)到法院辦理法人登記。公益捐贈(zèng)中的利益相關(guān)者包括捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人。其中，捐贈(zèng)人通常包括個(gè)人、企業(yè)、家庭、社區(qū)公眾等；基金會(huì)在這里作為受贈(zèng)人；公益捐贈(zèng)的受益人是不特定多數(shù)，與受贈(zèng)人發(fā)生分離。另外，除資助型基金會(huì)，有些基金會(huì)的存在目的不是捐贈(zèng)而是以管理自己的項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)為主要任務(wù)，它們稱(chēng)為運(yùn)作型基金會(huì)，是更為復(fù)雜的實(shí)體，也更容易受到公眾的置疑。運(yùn)營(yíng)型基金會(huì)在各國(guó)情況不同，在美國(guó)它們不足基金會(huì)總數(shù)的6，而在臺(tái)灣卻構(gòu)成基金會(huì)的主體。公益信托與上述形式類(lèi)似，但信托制度對(duì)信托合約有嚴(yán)格的要求，并對(duì)以下四個(gè)特征更加明確：第一，所有權(quán)與受益權(quán)的分離；第二，信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性；第三，受托人的有限責(zé)任；第四，信托存續(xù)的連續(xù)性，公益信托以“盡可能類(lèi)似”的原則延續(xù)而不因受托人的變故而終止。下面以公益信托制度為例闡述基金會(huì)各利益相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系：1委托人的權(quán)利和義務(wù)：（1）委托人的權(quán)利（委托人在信托發(fā)生后保留的權(quán)利，主要是一種監(jiān)督權(quán)）：A要求受托人履行信托的權(quán)利。B知情權(quán)：委托人有權(quán)了解其信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分及收支情況，有權(quán)查閱、抄錄或者復(fù)制與信托財(cái)產(chǎn)有關(guān)的賬目及相關(guān)文件，并有權(quán)要求受托人作出說(shuō)明。C調(diào)整權(quán)：一旦出現(xiàn)設(shè)立信托時(shí)未能預(yù)見(jiàn)的特別事由，致使信托財(cái)產(chǎn)的管理方法不利于信托目的的實(shí)現(xiàn)或不符合受益人的利益時(shí)，委托人有權(quán)要求受托人調(diào)整管理方法。D撤銷(xiāo)權(quán)：受托人違反信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)或者因違背管理職責(zé)、處理信托事物不當(dāng)致使信托財(cái)產(chǎn)受到損失的，委托人有權(quán)申請(qǐng)撤銷(xiāo)信托或解任受托人，及要求受托人賠償或恢復(fù)信托財(cái)產(chǎn)的原狀。E異議權(quán)：受托人職責(zé)終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)向委托人和受益人作出處理信托事物的報(bào)告，對(duì)該報(bào)告委托人有提出異議的權(quán)利。（2）委托人的義務(wù)：A向受托人移交信托財(cái)產(chǎn)的義務(wù)。B按照法律或信托行為向受托人支付報(bào)酬的義務(wù)2受托人的權(quán)利和義務(wù)（1）受托人的權(quán)利：A在信托成立后接受信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。B根據(jù)信托文件獲得報(bào)酬的權(quán)利。（2）受托人