政治哲學(xué)論文-有效的政府與民主【內(nèi)容提要】為什么有如此多的第三次浪潮中的過渡國家陷入了困境之中呢？或者更一般地說，民主制度在什么樣的條件下才能堅(jiān)持下來并發(fā)揮作用呢？這一問題答案在于，這些國家目前迫切需要一個緊湊而有效的政府。本文第一部分旨在重新闡述民主的概念；第二部分主要論述政府有效性的概念。除對政府作出定義之外，力求闡明一個有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無非是為了對各個國家的政府有效性進(jìn)行比較提供一個框架；第三部分致力于回答本文的核心問題：為什么民主在沒有一個有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去；基于一個有效政府是高質(zhì)量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學(xué)論證，第四部分推出了六條關(guān)于民主過渡與強(qiáng)化過程中有利和不利情況的假設(shè)；最后部分是一個簡短的小結(jié)。本文所述論據(jù)的要點(diǎn)是：如果不能建立在政府機(jī)構(gòu)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上，民主就不可能得到發(fā)展。對于那些民主改革者來說，無論是有意還是無意地在民主化的進(jìn)程中破壞或削弱政府機(jī)構(gòu)的作用都無異于自殺，尤其是在那些政府根本不存在或極端脆弱以至于無法實(shí)行民主化的國家中更是如此。當(dāng)然，在民主過渡期間，行使政府權(quán)力的方式必須改變，但政府權(quán)力本身卻不應(yīng)被削弱。民主改革者不應(yīng)一味地試圖限制政府的權(quán)力，而是應(yīng)該更加努力地在原來屬于空白的領(lǐng)域建立起新的全國性政府機(jī)構(gòu)，在原來薄弱的部門進(jìn)一步加強(qiáng)政府能力。引言20世紀(jì)80年代末和90年代初，當(dāng)?shù)谌蚊裰骰顺保℉untington1991）開始從歐洲南部和拉丁美洲向東亞、東歐、蘇聯(lián)、撒哈拉以南以及其他地區(qū)蔓延時，許多人曾一度對涌動著的世界性民主革命浪潮的前景感到非常樂觀?，F(xiàn)在，十年過去了，這種樂觀主義已經(jīng)有點(diǎn)明日黃花的味道。盡管美國政府一直在宣稱民主政治贏得了最后的勝利1，但那些曾努力估價第三次浪潮作用的人卻認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)并不像人們曾經(jīng)期望的那般美好。在20世紀(jì)90年代初似乎日益擺脫了集權(quán)統(tǒng)治的近100個國家中，目前只有不到20個國家明顯地有望實(shí)現(xiàn)日漸成熟、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的民主制度（Carothers2002）。除十?dāng)?shù)個國家遭受了民主崩潰或民主倒退（如巴基斯坦、肯尼亞、黎巴嫩、萊索托、尼日爾、秘魯、塞拉利昂、贊比亞以及幾個后蘇聯(lián)國家）之外，大多數(shù)的過渡政府似乎都處于戴蒙德所稱的過渡區(qū)（Diamond1999b）或卡羅瑟斯所說的灰區(qū)（Carothers2000）。由于介于完全的獨(dú)裁專制與穩(wěn)固的民主制度之間，這一類的政治體制近來貼上了各種各樣的新標(biāo)簽，如準(zhǔn)民主、形式民主、選舉民主、表面民主、假民主、弱民主、部分民主、虛擬民主（Collier&Levitsky1997），非自由民主（Zakaria1997）以及不穩(wěn)定民主（Rose&Shin2001）等等。然而，無論加上什么樣的限制性形容詞來強(qiáng)調(diào)這些體制的特點(diǎn)，都只會造成誤導(dǎo)，因?yàn)樗鼈兇蠖鄶?shù)根本就算不上是什么民主。為什么有如此多的第三次浪潮中的過渡國家陷入了困境之中呢？或者更一般地說，民主制度在什么樣的條件下才能堅(jiān)持下來并發(fā)揮作用呢？這一問題的標(biāo)準(zhǔn)答案通常指的是作為成功地邁入穩(wěn)定的民主道路的前提的三個關(guān)鍵參數(shù)，即相當(dāng)高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（與之相聯(lián)系的是諸如高生活水準(zhǔn)、高文化程度和龐大而穩(wěn)定的中產(chǎn)階級等調(diào)整參數(shù)）（Lipset1959；Fukuyama1993,Barro1999；Przeworskietal.2000）、充滿活力的國民社會（Putnam1993；Linz&Stepan1996）2和強(qiáng)烈雄厚的國民文化（Almond&Verba1963；Inglehart1997；Diamond1999）。毫無疑問，這些參數(shù)實(shí)際上表征了舊式、穩(wěn)定的民主制度的特點(diǎn)，但一般而言也正是大多數(shù)過渡國家所缺乏的。當(dāng)然，第三次浪潮所波及的絕大多數(shù)國家所缺乏的并不僅僅是這些東西。這些國家目前迫切需要的另一樣?xùn)|西似乎是一個緊湊而有效的政府。在曾經(jīng)屬于前蘇聯(lián)和前南斯拉夫的大多數(shù)國家中，在開始過渡之前根本就沒有國家的政府機(jī)構(gòu)。因而它們在獲得獨(dú)立之后，必須要從頭開始，首先克服組建政府方面的困難。目前，這些國家正在艱難地前進(jìn)。對于非洲撒哈拉以南的廣大地區(qū)來說，雖然那里的國家都有現(xiàn)成的政府，但卻往往是松散的、無用的和不穩(wěn)定的。拉丁美洲國家的狀況也好不了多少。它們大多數(shù)雖然名義上已經(jīng)進(jìn)入了既定的民主過渡階段，但政府機(jī)構(gòu)卻依舊深深地刻著長期履職不力的糟糕印跡（Carothers2002）。在第三世界的其他各國，擺脫集權(quán)統(tǒng)治的過渡運(yùn)動往往表現(xiàn)為一種極端脆弱的政府結(jié)構(gòu)，不可能解決社會所面臨的從控制犯罪和腐敗到提供基礎(chǔ)公共設(shè)施（如健康、教育和社會保障）等一系列主要問題。幾乎所有政府不謀其政的國家都陷入了灰區(qū)之中，正在經(jīng)歷著無效的多元化或一元化權(quán)力政治（Carothers2002）綜合征。有意思的是，在第三次浪潮波及的國家中，正是那些似乎并未將其政府建設(shè)視為一項(xiàng)主要迫切任務(wù)的國家，其民主進(jìn)程反而取得了很大的進(jìn)展。它們主要是南歐和中歐以及波羅的海地區(qū)的一些國家，當(dāng)然還有南美和東亞的幾個國家。這些國家是：西班牙、葡萄牙、希臘、波蘭、匈牙利、捷克共和國、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、烏拉圭、智利和韓國等（Linz&Stepan1996；Carothers2002）。這一研究成果與對于20世紀(jì)80年代末和90年代初風(fēng)行全世界的民主過渡浪潮產(chǎn)生的錯覺形成了強(qiáng)烈的反差。在當(dāng)時，人們普遍認(rèn)為，民主意味著小政府，所以民主與政府是互相對立的兩個方面。既然政府被視為政治開明的障礙，那么所謂民主化必然導(dǎo)致非政府化。為了提高民主繼續(xù)存在的可能性，人們廣泛地認(rèn)為應(yīng)該削弱而不是加強(qiáng)政府的能力。所以，在世界上的許多地方，在國內(nèi)改革家與國際倡導(dǎo)者兩股力量的推動下，民主化的發(fā)端往往把基本的注意力集中于打碎政府的控制結(jié)構(gòu)和降低政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會的程度。只是在經(jīng)過了十年的縮小政府實(shí)驗(yàn)之后，越來越多的改革家才逐漸認(rèn)識到擁有一個精干的政府的極端重要性。如果想要使民主有效地發(fā)揮作用并使這種作用得到鞏固，僅僅有一個最小的政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的（Grindle1997）。同樣地，過渡理論在重新認(rèn)識政府之前也走過了一段彎路。在一開始，對第三次民主化的研究幾乎完全忽視了政府的作用。當(dāng)時研究的焦點(diǎn)主要集中在如下一些方面，如怎樣才能培育出一個強(qiáng)大的國民社會，怎樣讓競選制度化，何種形式的立法-行政關(guān)系更為理想，等等。而對于建立一個有效的政府，則或者看成是順理成章之事，或者認(rèn)為是毫無意義之舉。然而，隨著時間的推移，具有民主意識的學(xué)者越來越認(rèn)識到，在第三次浪潮波及的許多國家里，有某些東西被丟掉了。到底是什么東西呢？簡而言之，就是現(xiàn)代政府的基本機(jī)構(gòu)。（丁學(xué)良2000；Rose&Shin2001）ODonnell(1992)第一個提醒我們，民主化的進(jìn)程取決于政府機(jī)構(gòu)的活力和有效性。后來在20世紀(jì)90年代中期，Przeworski（1995）以及Linz&Stepan（1996）都得出了同樣的結(jié)論：沒有一個有效的政府，就不可能有民主。如今，有越來越多的學(xué)者贊成擁有一個有效的政府是民主的前提條件這樣一種觀點(diǎn)（Rose&Shin2001；Carothers2002）。對于那些研究非洲(duToit1995；Mengisterab&Daddieh1999)和前蘇聯(lián)各加盟共和國(Holmes1997；Kuzio,Kravchuk&DAnieri1999；Sperling2000；Kopecky&Mudde2000)的學(xué)者來說，就更堅(jiān)持這種說法。盡管就有效的政府機(jī)構(gòu)對于成功的民主過渡與強(qiáng)化的必要性已經(jīng)開始形成新的理論，但對兩者之間的確切聯(lián)系尚未進(jìn)行系統(tǒng)的研究，所以許多關(guān)鍵性的問題仍然沒有明確的答案。開展本課題研究的目的就是要填補(bǔ)這一空白。本文的具體內(nèi)容如下：第一部分旨在重新闡述民主的概念。鑒于大多數(shù)人將民主定義為一種政治體制，所以這一部分主要強(qiáng)調(diào)它也是一種公共權(quán)力的形式。這樣一來，它就需要擁有MichaelMann所稱的基本權(quán)力（Mann1993:59-61）。第二部分主要論述政府有效性的概念。除對政府作出定義之外，力求闡明一個有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無非是為了對各個國家的政府有效性進(jìn)行比較提供一個框架。第三部分致力于回答本文的核心問題：為什么民主在沒有一個有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去。基于一個有效政府是高質(zhì)量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學(xué)論證，第四部分推出了六條關(guān)于民主過渡與強(qiáng)化過程中有利和不利情況的假設(shè)。最后部分是一個簡短的小結(jié)。本文所述論據(jù)的要點(diǎn)是：如果不能建立在政府機(jī)構(gòu)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上，民主就不可能得到發(fā)展。3一民主1作為一種政治體制的民主民主是一種政治體制。區(qū)別民主與其他各種形式的非民主政治體制的關(guān)鍵在于，民主使得人民能夠安排權(quán)力關(guān)系并因此而控制著統(tǒng)治者，而其他體制卻做不到這一點(diǎn)（Shapiro2001）。420世紀(jì)最具影響力的研究權(quán)力關(guān)系的民主管理的方法是由Schumpeter(1942)開創(chuàng)的。根據(jù)Schumpeter的觀點(diǎn)，民主是一種為作出政治決策而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)管理，在這個過程中，個體獲得了通過為人民參加選舉而競爭作出決定的權(quán)力（1942：269）。在這樣一種政治體制下，統(tǒng)治者受到公民的制約而必須為他們在公共領(lǐng)域的行為負(fù)責(zé)，但這種制約并非靠直接介入決策過程，而是間接地通過與他們當(dāng)選代表的競爭與合作完成的（Schmitter&Karl1993）。作為一種安排權(quán)力關(guān)系的手段，最低限度的民主必須同時滿足兩個條件，即Dahl所稱的廣泛參與和公開競爭。前者指的是參與程度，或者更準(zhǔn)確地說，實(shí)際上是指所有成人參加選舉和競爭職位的權(quán)利。后者則指的是反對的權(quán)利，即為那些受到政府政策不利影響的人發(fā)表合理的反對意見提供一種制度化的渠道。如果一種政治體制不能同時具有參與的廣泛性與政治競爭性，就不能稱之為民主。例如，到18世紀(jì)末，英國雖然早已擁有一個高度發(fā)達(dá)的公開競爭機(jī)制，但卻只允許人口中的極少數(shù)人參與政治競爭。因此，盡管出現(xiàn)了競爭多元化，卻仍然不能稱19世紀(jì)的英國為民主社會，因?yàn)楫?dāng)時被普遍視為民主制度不可爭辯的前提的一人一票制并未能實(shí)現(xiàn)。在20世紀(jì)開始之前，即所有成年公民被賦予選舉權(quán)并有權(quán)在同一個基本平等的平臺上參與控制和評判政府行為（Dahl1971:4）之前，英國還算不上是一個現(xiàn)代的政治民主國家。幾乎所有的西方民主國家都重復(fù)了這條先公開競爭而后公眾參與的民主之路。反過來說，在某些政治體制下，雖然也允許甚至有時還要求人民參與政治，但卻剝奪了他們反對政府政策的權(quán)利。這樣的體制同樣是不民主的，因?yàn)槿绻麤]有合理的反對意見，人民就不可能控制和評判政府的行為。只有當(dāng)競爭和參與兩方面結(jié)合起來時，人民才能真正地?cái)[脫統(tǒng)治。那么，這樣的體制才稱得上民主。2作為一種管理形式的民主大多數(shù)學(xué)者將民主僅僅定義為一種政治體制。我們認(rèn)為有必要強(qiáng)調(diào)的是，民主也是一種政府管理的形式。民主之所以不同于其他的體制形式，就在于其獨(dú)特的管理方式，但是正如Bagehot(1949:3-4)所指出的那樣，每一種政治體制必須獲得權(quán)力，然后運(yùn)用權(quán)力。換句話說，必須先有權(quán)力，然后才談得上對它進(jìn)行限制（Huntington1968:8）。如果一個政府不能履行基本的政府職能，那么不論它采取何種形式，這個國家的人民都不可能從中受益。從這種意義上說，與政府有關(guān)的問題在邏輯上要優(yōu)先于政治體制方面的問題（Przeworski1995:13）。沒有一個有效的政府，任何民主都是毫無意義的(Linz&Stepan1996:17)。政治體制與政府的分離使我們能夠?qū)⒚裰鞯母拍铌U述為一種民主制度和政府機(jī)構(gòu)的混合物（Rose&Shin2001）。前者指的是與民主表現(xiàn)形式的四個階段即投票前、投票、投票后和選舉過程（Shapiro2001）有關(guān)的制度。更詳細(xì)地說，民主制度包括與公民權(quán)相聯(lián)系的一系列權(quán)利與義務(wù)、利害關(guān)系的組織方法、選舉制度、權(quán)力分配和監(jiān)管的安排，等等。民主制度獨(dú)特的核心任務(wù)就是限制權(quán)力（Przeworski1995）。至于政府機(jī)構(gòu)，我們將在下文中討論。在這里先說明一點(diǎn)，即政府機(jī)構(gòu)的主要目的就是賦予政府以權(quán)威，并因此而使政府能夠進(jìn)行統(tǒng)治。在文學(xué)作品中，民主化往往被描述為政治體制演化的過程，主要談?wù)摰氖侵贫然偁幍漠a(chǎn)生，以及如何將競爭的參與范圍擴(kuò)大到曾經(jīng)被排擠在政治生活之外的群體。將民主同時概念化為一種政治體制和一種管理形式更加清楚地凸顯出所謂民主化的真正含義。從這個角度來講，民主化包含了兩個獨(dú)立的過程：從一個非民主的政治體制向相對民主的政治體制的過渡過程和政府建設(shè)或重建的過程（Rose,333）。同樣地，民主強(qiáng)化的概念也需要重新予以考慮。除了常規(guī)性的民主做法和內(nèi)在化的民主價值(Linz&Stepan1996：5)之外，一種強(qiáng)化的民主制度還必須能夠有效地統(tǒng)治自身要求擁有主權(quán)的全部領(lǐng)土。因此，政府建設(shè)（重建）應(yīng)該是整個民主化和民主強(qiáng)化過程中的一項(xiàng)必不可少的任務(wù)。對于第三次浪潮波及的國家而言，在過渡期間破壞或削弱基本的政府權(quán)力決非明智之舉。無論何時何地，一旦政府的效力受到懷疑，一場管理危機(jī)便在所難免；而如果不能得到及時解決，這種管理危機(jī)可能最終演變?yōu)槊裰魑C(jī)。二政府的有效性由于政府的有效性對民主的過渡與強(qiáng)化至關(guān)重要，所以我們專門在這一部分中詳細(xì)討論這一問題。何謂政府？按照Weber的理論，政府可以定義為對力量的合法使用實(shí)施壟斷并在一定的領(lǐng)土內(nèi)制定規(guī)則的一套機(jī)構(gòu)。對物質(zhì)力量的壟斷無疑是政府賴以存在的真正基礎(chǔ)，從而賦予政府作出權(quán)威的約束性規(guī)定以及履行其他職能的權(quán)力。5如果沒有權(quán)力，任何政府都不可能是有效的。當(dāng)然，權(quán)力具有許多表現(xiàn)形式。如果追隨Mann(1993)的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為有必要區(qū)分兩種類型的政府權(quán)力：專制權(quán)力和基本權(quán)力。前者指的是政府精英無須同國民社會群體進(jìn)行正常的協(xié)商（Mann1993：59）就可以實(shí)施的權(quán)力。政府的專制權(quán)力以其強(qiáng)制程度和廣泛性來衡量。這種權(quán)力非常寬泛，并且在非民主環(huán)境下有時難以節(jié)制，但是在民主制度下，它往往程度不同地受到更多的限制。另一方面，基本權(quán)力則以其有效性來衡量。根據(jù)Mann的定義，基本權(quán)力指的是政府實(shí)際上能夠深