農(nóng)村研究論文-影響農(nóng)民收入增長的體制性障礙政府與市場雙重失靈內(nèi)容提要:農(nóng)民收入增長滯緩甚至負(fù)增長是困擾農(nóng)村發(fā)展的一大難題。影響農(nóng)民收入增長的原因很多，只有從政治體制、經(jīng)濟體制上才能找到根源。這種根源既有政府失靈，其表現(xiàn)是城鄉(xiāng)治理兩極化、財稅體制集中化、行政指導(dǎo)指令化、管理目標(biāo)自利化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)場化；也有市場失靈，其表現(xiàn)是農(nóng)民收入有限性、“抓大放小”片面性、環(huán)境污染全面性；甚至還有政府與市場交叉失靈，其表現(xiàn)是土地產(chǎn)權(quán)殘缺性、村務(wù)管理失效性、社會保障滯后性、智力投資短缺性。也只有從體制上才能尋求解決農(nóng)民收增長問題的治本之策。關(guān)鍵詞：農(nóng)民收入增長；體制性障礙；政府失靈；市場失靈減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入是事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略性問題。關(guān)于增加農(nóng)民收入問題專家學(xué)者提出了很多“醫(yī)方”，各級政府也采取了許多措施。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長幅度和吸納農(nóng)村過剩勞動力的能力連年下滑，農(nóng)民收入更出現(xiàn)了連續(xù)負(fù)增長。造成這一狀況的一個重要原因是解決農(nóng)民收入問題的方法多局限于農(nóng)業(yè)內(nèi)部，采用的是諸如調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等治標(biāo)之策。筆者認(rèn)為，增加農(nóng)民收入是一個系統(tǒng)工程，涉及“三農(nóng)”問題的根本，不是調(diào)整種植結(jié)構(gòu)這類方法所能解決得了的；只有從政治體制、經(jīng)濟體制上才能抓住影響農(nóng)民收入增長的根源，也才能找到解決農(nóng)民收入問題的治本之策。一、影響農(nóng)民收入增長的體制性障礙之一：政府失靈政府是農(nóng)村公共事務(wù)的管理者，農(nóng)民收入增長問題與政府管理失靈的相關(guān)性非常大。1政府失靈的表現(xiàn)之一：城鄉(xiāng)治理的兩極化要增加農(nóng)民收入不能僅從農(nóng)村這個小圈子來找方法，因為影響農(nóng)民收入增長的最根本的原因還不在農(nóng)村本身，而在城市，其中的關(guān)鍵在于農(nóng)村與城市發(fā)展的兩極化，即有關(guān)學(xué)者所概括的一種新的“一國兩制”：城鄉(xiāng)分割，一國兩策。（陸學(xué)藝，2001）客觀上，中國這個人均資源有限的農(nóng)業(yè)人口大國，建國初期在戰(zhàn)爭環(huán)境和沒有外部市場的壓力下，不得不追求重工業(yè)優(yōu)先的國家工業(yè)化，城市自然是國家發(fā)展的重心，也是國家重點保護的對象。逐步形成了包括“工農(nóng)差別”的城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)，以農(nóng)村補城市，優(yōu)先發(fā)展城市。主要手段是工農(nóng)業(yè)剪刀差，城鄉(xiāng)戶籍兩種政策，“農(nóng)”與“非農(nóng)”界線分明。二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟運行中的體制約束及歧視性的政策，造成了城鄉(xiāng)收入的兩極化。城鄉(xiāng)分治體制在經(jīng)濟發(fā)展平和的條件下，農(nóng)村向城市作出的是常規(guī)貢獻，而當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)波動，國家首先犧牲的是農(nóng)民的利益，保住城市利益，此時農(nóng)民作出的犧牲更多。遠(yuǎn)的如1957年大煉鋼鐵時，經(jīng)濟發(fā)展過熱很多農(nóng)民進入城市、進入工廠，成為“非農(nóng)”，但是在隨后的經(jīng)濟大調(diào)整中，首當(dāng)其沖的就是這些農(nóng)民，這部分從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民又被遣送回鄉(xiāng)，重當(dāng)農(nóng)民；近的如1996年后，城市下崗職工增多，城市就業(yè)機會減少，為保護下崗職工人利益，各地再就業(yè)工程大多通過政策法規(guī)清退農(nóng)民工、臨時工，為下崗職工騰出崗位。國家這種政策選擇有其理由：城市穩(wěn)定關(guān)系全局，因為城市工人沒有土地、缺少生產(chǎn)資料，一旦這些人不穩(wěn)定，就會很快發(fā)生社會動亂。而農(nóng)民卻不同，農(nóng)民有可以活命的土地，犧牲了一些分農(nóng)民的利益，不會徹底影響到政局的不穩(wěn)，加上農(nóng)民生活的空間不象工人那樣集中，容易分化矛盾，不致造成尖銳的沖突，農(nóng)民勞動力過剩就不會像下崗職工那樣動輒到政府門口示威靜坐。城鄉(xiāng)分治為城市工業(yè)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但是，當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到一定程度，進一步犧牲農(nóng)民的利益，必然影響工業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前出現(xiàn)的通貨緊縮現(xiàn)象，就與農(nóng)民收入過低有關(guān)。在2000年初冬舉行的一次“農(nóng)民收入和消費增長論壇”上，中國經(jīng)濟研究中心主任林毅夫指出：增加農(nóng)民收入，對城市經(jīng)濟也會有促進作用。中國經(jīng)濟出現(xiàn)通貨緊縮的現(xiàn)象，主要指城市生產(chǎn)過剩，在廣大的農(nóng)村還是有市場的。因此，唯有農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化才能促進中國工業(yè)的現(xiàn)代化。現(xiàn)階段中國的農(nóng)村正在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化現(xiàn)在正是需要工業(yè)進行反哺的時候了。即使農(nóng)業(yè)進入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段，也需要工業(yè)來穩(wěn)定地反哺和保護。只有這樣，才能避開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險、市場風(fēng)險和體制風(fēng)險。工業(yè)越發(fā)達，反哺的力度也就會越大。沿海一帶工業(yè)發(fā)展很快，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展快，反哺農(nóng)業(yè)的力度也就越大，農(nóng)民收入就能穩(wěn)步增長。2政府失靈的表現(xiàn)之二：財稅體制的集中化自從1994年實行分稅制以來，中央財政和政府宏觀調(diào)控能力大大增強，中央對地方的控制也增強了。但是，分稅制主要規(guī)定中央政府與省一級政府之間的事權(quán)劃分，確定兩者之間的分稅范圍，卻沒有規(guī)定省以下政府之間的財權(quán)關(guān)系。分稅制實行的結(jié)果是省政府對地級市政府實行財政包干，地級市政府又與縣、區(qū)政府實行財政包干。這樣逐級包干，好的財源總是被上一級政府抓走，其結(jié)果是地級市以上各級政府的財政有保證，而縣鄉(xiāng)政府的財政常入不敷出，據(jù)有關(guān)資料顯示全國50-60%的縣政府和75%的鄉(xiāng)政府發(fā)工資都有問題。另一方面，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的后勁不足，盈利的企業(yè)很少，縣鄉(xiāng)吃皇糧的人很多，僧多粥少，加上財政收入不足，工資不到位、少發(fā)的現(xiàn)象比比皆是?？梢韵胂?，在一個連工資都難以有保證的地方，公務(wù)員實施行政行為的公正性能有多大的保證，根據(jù)管理學(xué)的常規(guī)，管理者的低成本往往導(dǎo)致管理效果的高成本。財稅體制的集中化直接導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)財政赤字。從稅收得不到足夠的錢，縣鄉(xiāng)政府以及村委會在進行管理時出現(xiàn)如下政府失靈：其一，縣鄉(xiāng)政府在進行政務(wù)活動時，常把創(chuàng)收當(dāng)作第一位的要事來抓。公務(wù)員如果工資都發(fā)不出，行政權(quán)力就會向行政主體方面傾斜，政府決策往往在考慮公共事務(wù)管理時，滲入行政主體自身利益需求。因此，出現(xiàn)各種名目的亂攤派、亂集資、亂收費，就不足為奇了。而這些費用最終都落在了農(nóng)民的頭上，農(nóng)民收入有限，可負(fù)擔(dān)卻很重，農(nóng)民收入問題也就越發(fā)嚴(yán)重。其二，農(nóng)村基層政府增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)已為中央所明令禁止，農(nóng)民也在自覺地抵制，因此，政府靠增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來解決財政赤字越來越困難。沒錢怎么辦？政府不能關(guān)門，政府無法運轉(zhuǎn)社會也就無法正常運轉(zhuǎn)。因此，縣鄉(xiāng)政府以及村委會舉債發(fā)薪已成了普遍現(xiàn)象。有關(guān)資料統(tǒng)計：三農(nóng)負(fù)擔(dān)共計近20000億之巨，按6%利息計算，年需要利息1200億，就是貸款還款期平均放寬到十年還完，不再增加農(nóng)村集體貸款和借款，一年也需要平均還本付息近2600億。十年期間，分?jǐn)偟矫恳粋€縣，平均每年需要還本付息一個億，平均到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要還本付息580萬元（周天勇，2001）。劉喜堂（2000）根據(jù)對全國81個農(nóng)民負(fù)擔(dān)檢測縣的調(diào)查，鄉(xiāng)均債務(wù)額達到1098.6萬元，均凈負(fù)債為708.4萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府面臨破產(chǎn)。農(nóng)村基層政權(quán)的債務(wù)最終還是要靠征收農(nóng)民稅費來還。3政府失靈的表現(xiàn)之三：行政指導(dǎo)的指令化政府干預(yù)經(jīng)濟是政府的一項重要的職能，而政府干預(yù)往往缺乏足夠的準(zhǔn)確的信息。政府要有效地干預(yù)經(jīng)濟生活必須掌握全面準(zhǔn)確的信息。就我國情形而言，由于信息渠道不暢通、信息技術(shù)手段的落后以及普遍存在的人為攙水分等原因，政府要及時地得到全面準(zhǔn)確的經(jīng)濟信息更屬不易，且獲取信息所需要的高額成本，也限制了政府在這方面的努力（周明生、金太軍，2000）。實施行政指導(dǎo)是農(nóng)村基層政府推行積極行政的一個重要手段，也是必不可少的。但是，農(nóng)村基層政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施有效的行政指導(dǎo)，尤其是有關(guān)市場信息的行政指導(dǎo)卻是勉為其難。其原因：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息渠道并非總是暢通的，而且信息的來源單一，主要依靠上級政府提供；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，很難擠出一定的費用來收集有關(guān)信息，而信息的獲取卻往往需要高額的成本；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息處理的人才匱乏，在我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高層次的人才很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有計算機也少，能利用互聯(lián)網(wǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更少；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少收集信息的積極性，因政府行政是非盈利的，政府進行行政指導(dǎo)是政府的職責(zé)所在，而收集信息卻要高額的成本，這種成本是不應(yīng)向使用者轉(zhuǎn)移的，因而制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集信息的積極性。正是由于行政指導(dǎo)信息的獲取存在諸多困難，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政指導(dǎo)中領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策的事時有發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策難保決策的失誤，而一旦失誤，損失只能由農(nóng)民獨自承擔(dān)，因為行政指導(dǎo)是不具有法律約束力的行為。按理說，農(nóng)民對于行政指導(dǎo)可采納也可不采納，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往為了推行其“規(guī)劃”，強制要農(nóng)民執(zhí)行行政指導(dǎo)，如強制種煙草、種果樹、種藥材等。在現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水平不高，行政指導(dǎo)往往變成行政指令，強制的行政指令直接妨礙了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，影響了農(nóng)民投資的力度，最終影響到農(nóng)民收入的增長。4政府失靈的表現(xiàn)之四：管理目標(biāo)的自利化政府的管理目標(biāo)和存在依據(jù)是為公共事務(wù)服務(wù)，提供公共物品（王廣正，1997）。但是，對于農(nóng)村基層政府來說，在提供公共服務(wù)的同時，也存在管理目標(biāo)為自身利益服務(wù)的傾向。產(chǎn)生這種自利性的原因有：其一，基層政府具有擴張行政權(quán)力的欲望?！昂苌儆腥四軌虻钟黾铀麄冏约旱挠绊懟驒?quán)力的誘惑。政府也是如此。它們常常傾向于做的既多又長?！保ㄋ_繆爾森、諾德豪斯，1992）各級地方政府常常想方設(shè)法建造漂亮的政府辦公大樓，購買高檔的小汽車，但是沒有借以計算這些項目的經(jīng)濟價值的損害報告，只要有地方人大的審議通過，或者黨委常委會、政府常委會集體通過，甚至由主要領(lǐng)導(dǎo)跟其它領(lǐng)導(dǎo)通通氣就行。每一位領(lǐng)導(dǎo)上任以后，總想“為官一任，造福一方”，總想有所建樹，這樣一方面可在群眾中樹口碑，另一方面為升遷做好準(zhǔn)備，由此很多形象工程應(yīng)運而生。更要命的是每一位領(lǐng)導(dǎo)的形象工程往往不同，前任領(lǐng)導(dǎo)的形象工程可能是種大棚蔬菜，后任領(lǐng)導(dǎo)的形象工程可能是種果樹，農(nóng)民的生產(chǎn)成了某些官員樹立政績的手段。農(nóng)民在政府行為中往往不知所措，種了挖，挖了再種的事并不少見，社會財富的損耗太大，農(nóng)民不堪重負(fù)。農(nóng)民收入的增長，缺乏長期的規(guī)劃，很難產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員膨脹的限制措施少。政府不以營利為目的，政府機構(gòu)的膨脹在缺少控制措施的前提下，有其必然性。政府以提供公共服務(wù)和公共物品為已任，公共物品越多，服務(wù)越周到，就說明政府是有效的政府，是為民的政府，但是，提供這些產(chǎn)品，政府也需要花成本，更需要大量的公務(wù)員去完成，人越多能辦的事當(dāng)然就越有條件干好。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于臃腫的機構(gòu)和龐大的公務(wù)員隊伍并非十分排斥。其次，在機構(gòu)改革過程中，上級政府可以將富余人員分流到下級政府或盈利的企業(yè)或事業(yè)單位，而到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，再也無可分流的下級政府了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身人員就多，加上上級政府分流來的人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中了大量的富余人員。再次，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不景氣，大中專畢業(yè)生、轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員軍人，一個個削尖了腦袋往政府部門鉆，個個都想吃皇糧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些富余人員個個都是“非農(nóng)”人員，又沒有土地可分給他們，改革要搞但又不可能不給他們活路。辦企業(yè)，現(xiàn)今的大環(huán)境并不好，沒幾個人再敢下海。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吃皇糧的人太多，在稅源不足的情況下，財政成了吃飯的財政，甚至連飯都吃不飽。一個連飯都吃不飽的政府僅靠政府自律而不向農(nóng)民伸手是不可能的，這就是我國絕大數(shù)農(nóng)村政府的現(xiàn)狀，農(nóng)村基層政府管理目標(biāo)的自利化有其存在的社會根源。政府變?yōu)闉樽约悍?wù)，使政府管理失靈。農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，相對來說收入就減少了。5政府失靈的表現(xiàn)之五：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)場化不管是行政指導(dǎo)的指令化引起政府失靈，還是管理目標(biāo)的自利化引起政府失靈，兩者都在不同程度上涉及到了政府對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)當(dāng)充當(dāng)什么樣的角色的問題，也就是“農(nóng)村政治發(fā)展問題”（黨國英，2000）。農(nóng)村政治發(fā)展問題的實質(zhì)是政府在對待農(nóng)村問題上，是由政府來指導(dǎo)發(fā)展，還是由農(nóng)民自主發(fā)展，也就是說農(nóng)村的發(fā)展權(quán)是掌握在政府手里，還是掌握在農(nóng)民手里。理論界對于政企問題談得很多，同時也認(rèn)同政企必須分開，但是對于農(nóng)村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)業(yè)的關(guān)系（以下簡稱“政農(nóng)關(guān)系”）卻很少涉及，似乎“政農(nóng)關(guān)系”已經(jīng)很清楚了，好像只有按家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（現(xiàn)改稱為“家庭承包制”）辦就行了。其實，“政農(nóng)關(guān)系”并未真正解決。由于理論上缺少對“政農(nóng)關(guān)系”的全面的權(quán)威性的闡述，在對待“政農(nóng)關(guān)系”上，作為擁有行政權(quán)力的政府在“政農(nóng)關(guān)系”上具有優(yōu)益性，他們往往把農(nóng)村的發(fā)展權(quán)片面地理解為“政府發(fā)展權(quán)”，并濫用這種權(quán)力，把農(nóng)村變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“農(nóng)場”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接組織經(jīng)濟的動力和措施大大加強，政府干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟的力量非常強大，在“調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的口號下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力推行小圈子內(nèi)的“小計劃經(jīng)濟”。農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)難以得到保證，個別農(nóng)民自覺抵制這種行為，但對于擁有行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，往往力不從心，有時還會被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府穿小鞋（比如在承包土地或承包其他生產(chǎn)資料時被剝奪承包權(quán)）。個別地方農(nóng)民由于反對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)場化，遭到專政工具的制裁，有的農(nóng)民甚至遭到槍殺（如海南一農(nóng)民由于不愿出讓承包地，被一副鎮(zhèn)長下令當(dāng)街槍殺）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)場化受害的是農(nóng)民，因為在這種農(nóng)場化過程中，政府是不承擔(dān)任何風(fēng)險的，農(nóng)場化經(jīng)營中出現(xiàn)的風(fēng)險全部由農(nóng)民承擔(dān)。有了風(fēng)險，農(nóng)民可能會傾家蕩產(chǎn)，很快貧困下去，