關于大部門的體制改革理論研究 關于大部門的體制改革理論研究 中國共產(chǎn)黨的第十七屆代表大會報告要求 “ 探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制 ,健全部門間協(xié)調配合機制。 ” 大部門體制 ,也稱大部制 ,是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式 ,就是在政府的部門設置中 ,將職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項 ,相對集中 ,由一個部門統(tǒng)一進行管理 ,以降低行政成本 ,提高行政效率。一、細化型條塊分割行政管理體制的弊端分析落實科學發(fā)展觀 ,改革政府服務模式 ,要跟進市場需要 ,加快提供公共服務的進度、調適行政管理改革速度和降低民主法制 建設的難度 ,增加行政效能 ,提升服務水平、提高服務質量。推行大部門體制是政府體制改革與創(chuàng)新的恰當切入點。下面先分析現(xiàn)有過細的條塊分割體制的弊端 :第一 ,不斷增加條條管理機構的改革難逃 “ 改革 膨脹 改革 ” 的循環(huán)怪圈。改革開放以來 ,我國分別在 1982 年、 1988 年、 1993 年、 1998 年和進行了五次大的政府機構改革 ,相應的 ,國務院組成部門數(shù)量變遷為 100 68 59 40 28 個 ,但后來又增加不少直接管理機構 ,各個地方政府相應的機構改革沒有啟動。地方政府機構的設置和運行仍然帶有明顯的 “ 直接經(jīng) 濟干預型 ” 印痕 ,職能交叉多 ,條條分割過細又相互獨立 ；出現(xiàn)新的社會事務就增加一個國務院直接管理的部門 ,然后再上下對應設立機構 ,導致國家管理部門只增加 ,而原有職能的機構減得很少 ,導致政府機構不斷精簡又不斷膨脹的循環(huán)改革。這些改革沒有擺脫 “ 帕金森定律 ”, 即 “ 官僚機構都具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的一般規(guī)律性。因此 ,機構龐大 ,人員臃腫 ,是官僚機構發(fā)展過程中慣有的通病 ” 。這一系列改革在事實上陷入了精簡 膨脹 再精簡 再膨脹的怪圈。第二 ,政府的公共服務效率不高。在計劃經(jīng)濟時代 ,我國政府對社會事務進行全方位的計劃管 理 ,改革開放后 ,政府對社會事務的管理轉型還不到位 ,舊的計劃經(jīng)濟對應的政府管理部門不斷裁撤 ,新的社會事務管理部門不斷增加 ,裁撤少、增加多 ,部門設立越來越多 ,職能劃分越來越細 ,再強調上下對口 ,從中央到地方一條線下來 ,行政機構、人員、經(jīng)費不斷膨脹 ,官民比例不斷增加 ,財政供養(yǎng)人數(shù)比例一直增加。在古代 ,我國的官民比例比較小 ,后來逐漸增加 ,兩漢為 1945, 唐朝為 1500, 宋朝為1245, 明朝為 1233, 清朝為 199, 新中國成立時為 1600, 目前為 129 。 2盡管數(shù)字不是非常權威 ,但基本的趨勢是官民比例比較大 ,需要精簡。第三 ,行政相對人辦事困難。一個行業(yè)主管部門上下對口設置機構、增加人手 ,上下一條線 ,中間層級多 ,許多中間層級只具有傳遞管理信息的功能 ,卻截留部分實際權力 ,使得權力被層層截留 ,內部程序復雜 ,謀人勝于謀事 ,對外管理效率自然低下。許多部門機構、人員根本沒有直接對外管理的功能 ,充當 “ 二傳手 ”“ 多傳手 ”, 權力截留了 ,義務卻下推 ,造成直接面對行政管理相對人的機構人員少 ,接待行政相對人的辦事人員及其基層機構沒有決策權力 ,需要層層上報管理 ,人員機構龐雜的政府機構為社會提供的公共服務質量差、效率低 ,行政相對人辦 事困難。第四 ,管理體制僵化 ,重復建設多 ,疊床架屋。俗話說 ,“ 七八頂大蓋帽管不住一頂小草帽 ” 。一個人在街邊擺攤設點 ,影響衛(wèi)生 ,屬于衛(wèi)生部門管理 ；影響交通 ,屬于交通部門管理 ；影響城市居民出行 ,沒有部門管理。設置一個城管部門 ,一并行使先前多個部門行使的影響城市環(huán)境、衛(wèi)生、交通、綠化、規(guī)劃等的社會事務 ,原來屬于這些部門的權力被暫時地 “ 移交 ” 、 “ 委托 ” 給城管行使 ,城管增加很多管理部門、人員、開支 ,但原來的管理部門減少這么多管理事務 ,卻沒有看見他們減少多少相應的公共投入。知識產(chǎn)權主要包括版權、專利權、商標權 ,分別由出版 部門、知識產(chǎn)權局、工商管理局管理 ,很多地方政府機構中這幾個部門管理的知識產(chǎn)權事項少 ,卻都在呼吁缺乏專業(yè)人才 ,相同的事項要從上到下設置很多機構人員對應 ,大量地重復設置人員機構。 第五 ,管理行業(yè)細化 ,形成特有的管理與被管理者的 “ 親屬關系 ” 、 “ 行政壟斷 ” 等管理頑疾。出現(xiàn)一個行業(yè)就增加一個管理部門 ,衛(wèi)生部門主要管理對象是醫(yī)院 ,教育部門主要管理學校 ,而一般成功醫(yī)生成長為衛(wèi)生局長 ,教師成長為教育局長 ,管理者是懂行了 ,但也形成管理者和被管理者之間的親屬關系 ,行業(yè)管理者為被管理對象謀取利益 ,形成壟斷。一些管理部門的上下 級之間 ,是領導或者指導關系 ,上級部門成了為下級管理部門要權 (政策 )要錢要物吶喊呼吁的喉舌。壟斷導致管理效率低下 ,被管理對象不能競爭 ,為社會提供的服務或者產(chǎn)品自然不盡人意。例如 :教育部門以各種理由壟斷教育行業(yè) ,使民營機構進入很難 ；而政府投入巨資的、教育行政主管部門下轄的各類財政支持的學校都在呼喊國家教育投入少 ,卻又阻斷很多愿意進入教育市場的民營資本的進入路徑 ,各個學校競爭意識差 ,為社會 提供的教育服務一直被國人詬病。第六 ,主管部門的監(jiān)管力量分散 ,影響監(jiān)督效果。條塊分割太細 ,中間的管理部門周圍形成上下左右的 部門之間的業(yè)務關系 ,一個地方政府下轄的各個行業(yè)類的主管部門過多 ,上下級的業(yè)務領導、監(jiān)督管理是空的 ,地方政府的管理應對部門太多 ,不得不多設置副職來管理 ,而一些副職對分管口子的領導疏于監(jiān)督 ,形成部分部門監(jiān)管失控的情況 (近年來出現(xiàn)的 “ 小偷偷出貪官、情婦告出貪官、內訌殺出貪官 ” 等現(xiàn)象也證明部門管理監(jiān)督失控 )。行政管理體制被詬病已久 ,中央不斷地表態(tài)要進行體制改革 ,鼓勵地方試驗摸索 ；一些地方為了顯示推大部門體制的決心 ,在缺乏相應的績效評估、監(jiān)管、法律法規(guī)改動等配套機制的情況下 ,對部分管理服務部門進行了改革 ,效果卻并不理 想。在全國一盤棋 ,縱橫交錯的權力布局中 ,部分地方的改革注定困難重重。二、大部制改革的必要性分析對現(xiàn)有細化型的行政管理體制進行改革調整 ,形成適當?shù)拇蟛恐菩姓芾眢w制是大勢所趨。第一 ,市場經(jīng)濟發(fā)達國家的行政體制普遍采取覆蓋面比較寬的大部制。市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍采用大部門體制 ,其政府機構數(shù)量較少 ,職能范圍廣泛。以美國為例 ,其運輸部就覆蓋了我國的民航總局、交通部、鐵道部的職能 ,其農業(yè)部大體涵蓋了我國農業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等多個部門的職能 ,是 “ 大交通 ” 、“ 大農業(yè) ” 格局?，F(xiàn)在 ,美國內閣 (部 )有 15 個 ,非內閣政府機構 60 多個 ；專為總統(tǒng)、副總統(tǒng)服務的白宮內設機構 60 多個。日本內閣 (部 )有 24 個 ,英國 18 個、加拿大 19 個、澳大利亞 16 個、法國 18 個、德國 14 個、西班牙 15 個、日本 12 個、韓國 18 個、新加坡 15 個。它們的大部門 (giantdepartment)一般下轄 20 多個執(zhí)行構和幾十個咨詢委員會 ,管理范圍幾乎涵蓋所有相關或相近行業(yè) ,雖然所管轄人口和地域不相同 ,但政府面臨的服務對象、事項、范圍基本一致 ,對我國政府機構改革有比較大的借鑒意義。第二 ,社會轉型 ,管理體制也需要轉型。政府機構職能職責是對接人民的需要和社會現(xiàn)實的橋梁 ,管理體制轉型 ,要先科學認定人民的需求和現(xiàn)實社會的實際狀況。政府部門設置與該國人民對政府能力的期望高低有關。 “ 小政府 ,大社會 ”是人們對政府規(guī)模和治理狀態(tài)的期盼 ,希望政府不要太大 ,不要把太多的錢花在政府自身 ；但政府的規(guī)模和管理能力的大小 ,是它承擔的責任相適應的。 “ 大政府 強政府 ” 是大國的普遍選項。 “ 大國 中等政府 強政府 ” 是當前我國政府模式最基本的選擇?，F(xiàn)代社會的一個重要特征就是社會分工越來越細 ,新出現(xiàn)的領域需要政府管理。如伴隨網(wǎng)絡的出現(xiàn) ,有了網(wǎng)絡犯罪、網(wǎng)絡經(jīng)濟、網(wǎng)絡傳播媒體等 ,網(wǎng)絡范疇需要新增相 應政府機構。同時 ,市場經(jīng)濟中 ,社會發(fā)展迅速 ,不少原來力量強大 ,要求高的政府職能在逐漸弱化 ,在強弱需求的不斷調整中 ,政府職能是圍繞服務對象的變化而進行改革 :政府機構變少 ,職能相應調整 ,內部科學分工 ,科學地設置部門。我國政府職能調整和改革既要做加法、也要做減法 ,既要增強新的服務職能 ,也要減弱老的計劃干預職能部門。根據(jù)社會發(fā)展和市場經(jīng)濟進步的需要 ,仔細審視各個服務內容 ,根據(jù)事物發(fā)展的基本規(guī)律 ,構建政府管理環(huán)節(jié)、管理流程和程序 ,優(yōu)化管理 (辦證 )的手續(xù)歸并服務內容 ,同時 ,對政府服務內容根據(jù)服務對象的需要進行改革和調整 。 第三 ,現(xiàn)有管理體制效率不高 ,可能影響經(jīng)濟發(fā)展。鄧小平同志曾說過 :“ 政治體制改革同經(jīng)濟體制改革應該相互依賴 ,相互配合。只搞經(jīng)濟體制改革 ,不搞政治體制改革 ,經(jīng)濟體制改革也搞不通 ,因為首先遇到人的障礙。事情要人來做 ,你提倡放權 ,他那里收權 ,你有什么辦法從這個角度來講 ,我們所有的改革最終能不能成功 ,還是決定于政治體制的改革。 ” 國家管理機關中 ,很多人已經(jīng)不直接應對管理事項和管理工作 ,忙于內部事務和傳遞內部管理信息 ,這個人數(shù)比例過大 ,就會大大降低管理效率。一些國家機關中的人不直接處理公共事務 ,而是聘請一線服務人 員 ,管理部門成了 “ 二政府 ”, 正式管理人員成了 “ 二傳手 ”, 當 “ 翹腳老板 ”, 這將會侵蝕國家體制的廉潔性 ,使管理權力部分失去正當性 ,必然會遭到百姓詬病。第四 ,要簡化層級結構、精簡辦事程序人員、節(jié)省財政支出、加強對行政權力行使的監(jiān)控 ,就應該進行行政體制改革 ,建立公共財政支持的政府體系 ,促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的體制轉型。 “ 在現(xiàn)代社會生活中 ,公共財政不僅是國家權力活動的經(jīng)濟前提 ,也是保護與限制公民財產(chǎn)權利、積極促進社會福利的物質手段。 ” 全國各地辦理各種實驗區(qū) ,經(jīng)濟特區(qū) ,簡化辦事程序 ,優(yōu)化辦事步驟 ,經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展很快 ,經(jīng)濟效益突出 ,說明按部就班的管理體制部分制約經(jīng)濟發(fā)展。三、構建大部制體制改革對策研究要構建大部門體制 ,就必須細化政府機構職能、職責以對接社會需求 ,進行長遠的考量、設計周密可行的制度和分步實施的規(guī)劃路線。大部門體制改革是公共服務創(chuàng)新和民主法制建設的必然延伸。第一 ,改革大部門體制 ,注重運作的法治化、規(guī)范化、科學化。改革要有權力支持 ,以增強其合法性、正當性。 “ 憲政的要義是國家的合法權力最終來自人民的同意 ,權力最直接來自于法律的規(guī)定 ,通過控制權力來保護公民的權利不受非法侵犯 ” 。從憲政的角度看 ,我國的人大是權力部門 ,政府是執(zhí)行部門 ,政府的行政管理權力來源是法律 ,法律已經(jīng)指定某一部門承擔某個管理權限 ,非經(jīng)法定程序不得剝奪。大部門政府體制中 ,執(zhí)法權力要相對集中 ,它要求部分法律規(guī)定比較靈活。如中華人民共和國行政處罰法第 16 條規(guī)定 :“ 國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權 ,但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。 ” 中華人民共和國行政許可法第 25 條規(guī)定 “ 經(jīng)國務院批準 ,省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則 ,可以決定一個行政機關行使有關行政機關 的行政許可權。 ” 中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法確定了城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一管理分級負責的行政體制。中華人民共和國物權法第 10 條規(guī)定 :“ 國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構和登記辦法 ,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。 ” 這就為行政部門相對集中處罰權提供了法律依據(jù)。這也可以理解為法律、法規(guī)為行政部門體制改革重新集中或者相對集中行政管理職權預留了法律依據(jù)。但是 ,還有部分法律直接把執(zhí)法權授予相應部門的 ,要歸并、集中行使執(zhí)法權力 ,需要重新規(guī)定法律授權。我們不鼓勵地方自行探索 ,即使地方自行進行大部門體制改革的 ,也要先經(jīng)授 權 ,以盡可能減少發(fā)生 “ 良性違法 ” 情況。比如 ,目前全國各地的行政審批中心完成了物理狀態(tài)的空間位移 ,而要完成行政管理職能化學狀態(tài)的集聚變化 ,需要法律、法規(guī)的修改 ,以提供權力支持。大部門體制改革要法治化 ,大部門體制的變革過程和結果也需要法治化支持和確認。大部門體制改革涉及中央和各級地方政府之間 ,公權力機構之間縱向和橫向的復雜聯(lián)系 ,中央應該統(tǒng)籌安排 ,系統(tǒng)而規(guī)范地進行 ,要根據(jù)現(xiàn)實需要、人民對政府管理社會的期望值和現(xiàn)實條件 ,逐步完善相關配套條件、法律規(guī)制速度和建設基礎性數(shù)據(jù)支持制度 ,有序地向縱深推進改革。第二 ,準確描述 和仔細分析政府職能、職責。設立政府部門是為了完成社會賦予的管理職責。政府職能、職責是政府機構設置的基礎 ,政府機構的設置應該以準確界定政府職能為前提 ,只有政府機構的功能定位與部門結構相互匹配 ,才能使政府機構整體成本下降、效率提高 ,職能轉變 ,遏制部門擴張。在市場經(jīng)濟條件下 ,政府對社會的管理和服務應當主要體現(xiàn)在為社會各個領域提供基礎性條件 ,給相關企業(yè)生產(chǎn)、銷售提供良好的經(jīng)營環(huán)境和平臺 ,對專門的復雜的社會問題進行監(jiān)管 ；對大局進行調控 ,以保障民生 ；為社會提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務 ,并為企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展提供足夠的空間 。全面考察社會、人民對政府管理的需求 ,仔細分辨哪些是必須由政府提供 ,哪些是可以由社會等組織提供的 ,才能明確定位政府職能 ,根據(jù)職能設置相應的機構 ,以發(fā)展有特色的社會主義市場經(jīng)濟 ,維護社會穩(wěn)定和社會公平 ,促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。 第三 ,明確合理地劃分政府應該和可以設置的機構 ,明確其職責。提高公共服務的質量和效率是大部門體制改革的出發(fā)點 ,它要求根據(jù)政府服務對象的基本特點 ,適當歸并政府機構。除了外交部國防部、安全部、公安部等 ,其他部委逐步向 “ 大部門制 ” 過渡?？煽紤]整合石油、電力、煤炭、核能、電監(jiān)會等 ,建 立大能源部 ；整合區(qū)劃規(guī)劃、建設、國土資源等部門 ,新設國土建設部整合農業(yè)、糧食、林業(yè)等部門 ,建立大農業(yè)部 ；整合交通、鐵道、航空、公路、水運、郵政等 ,建立大交通部等 ；整合文化、廣播影視、新聞出版、體育、旅游、文物等部門 ,建立大文化部等 ；整合衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務院中醫(yī)藥管理局等為一個 “ 人口與健康委員會 ”； 整合國家發(fā)展和改革委員會、國有資產(chǎn)管理委員會 ；整合食品安全監(jiān)管各個環(huán)節(jié) ,即農業(yè)部門承擔初級農產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié) ,質檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié) ,工商部門負責食品流通環(huán)節(jié) ,衛(wèi)生部門負責餐飲等 消費環(huán)節(jié) ,食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督 ,從分段監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管將食品安全的監(jiān)管責任歸并到一個部門之下 ,成立跨部委的 “ 中國食品安全委員會 ”； 歸并法制辦公室、司法部、信訪局 ,重建國家體制改革辦公室為法律法制管理委員會 ；歸并參事、社會科學院、政策研究室等為咨詢委員會 ；新設行政首長預算管理辦公室、綜合事務管理辦公室等為綜合事務管理委員會 ,管理新生社會事務。總之 ,機構歸并、設置的邏輯須清晰、策略須得當。第四 ,推進大部門體制改革 ,建設一個設計周密、考慮全面的系統(tǒng)工程。改革涉及大量的公務員的職位、職責調整和職業(yè) 預期的改變 ,改革廣度、難度和力度前所未有 ,充分預計可能遇到的阻力 ,在調整的過程中要一邊完成對外管理職能 ,一邊實現(xiàn)政府前后的管理職能平穩(wěn)、無縫對接。要妥善安置和培訓政府人員。要做到新舊體制架構兼顧 ,改革和創(chuàng)新政府提供服務模式 ,最好是先行試點 ,條件成熟的部門先改革 ,明顯存在職能雷同或者交錯的部門、目前條件比較成熟的部門是首當其沖的改革切入口 ,比如大交通、大農業(yè)、大能源等部門。不再延續(xù) “ 去一補一 ”的人事管理慣性 ,現(xiàn)有部門凍結人事調整 ,自然淘汰人事 ,比如按時退休的不再安排崗位繼任人員 ,只出不進 ,逐步精簡 ,逐步推進大 部門體制的平穩(wěn)過渡。在設計機構改革方案時 ,要建立一個直屬于中央編制委員會的高層專家委員會 ,借助專家力量 ,加上民眾的討論 ,使整合性的大部制方案經(jīng)過充分論證 ,最大限度減少領導者個人喜好等因素 ,堅持科學性 ,立足長遠 ,用智慧和制度規(guī)范大部制的改革。經(jīng)過充分論證和設計 ,把新設立部門的職能、職責描述清楚 ,人員安排和培訓方案、辦公運轉的經(jīng)費、機構內部設置、執(zhí)法條件和依據(jù)等考慮成熟 ,一旦成立新的大部門 ,立即對外提供服務 ,不留真空地帶。行政管理體制是連接經(jīng)濟體制、政治體制和社會管理體制的中介點 ,應重視整體設計 ,周密思考 ,同步 推進行政服務模式與經(jīng)濟、政治和社會管理體制改革。推行大部門體制 ,正好在公共服務領域充分發(fā)揮民間資本的作用 ,培育承擔社會管理的中介組織。允許民間資本參與提供城市基礎設施、教育、醫(yī)療、交通等公共服務 ,改變原有的政府包攬一切公共服務項目 ,改變公共服務成本高、效率低的局面。其次 ,周密設計大部門的內外監(jiān)督力量。大部制的政府組織結構會對政府的管理和運行產(chǎn)生重要影響。實行大部制管理后 ,部門的權力更大了 ,能不能建立起有效的權力約束機制 ,就會更加重要。大部制改革可能把分散的部門利益 ,集聚為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋€ 超級部門 ,權力很大 ,監(jiān)督也更加困難。大部門內部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構如何設置 ,權力如何劃分 ,都需要仔細設計、周密考慮。目前的發(fā)改委就是把若干政府部門整合到一起的 “ 大部 ”, 很多地方官員現(xiàn)在不跑國務院 ,只跑發(fā)改委 ,要錢、要物、要政策 ,使得發(fā)改委成了 “ 小國務院 ”, 應對這種管理運行