蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 1 第一章 引論 題背景 在 20 世紀(jì)，等級式的政府官僚體制是提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的主要組織模式。通過命令屬下出色完成雖專業(yè)但無需判斷力而只需整齊劃一的工作任務(wù)，公共管理者可以獲得認(rèn)可 1。組織網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來臨，給管理者帶來了跨界相互依賴的挑戰(zhàn)。 在許多方面， 21 世紀(jì)的挑戰(zhàn)和應(yīng)對挑戰(zhàn)的方式都要比以往更加紛繁復(fù)雜。當(dāng)權(quán)力分散、組織界限越來越不固定的時(shí)候，各種問題也會(huì)變得越來越全球化，越來越地方化。當(dāng)多元流動(dòng)的人群日益反對用簡單統(tǒng)一的方式處理復(fù)雜問題的時(shí)候，一方治百病的模式就必須讓給那些個(gè)性化的體 制模式 1。在 21 世紀(jì)，互相依賴和信息的突起形成了這樣一個(gè)環(huán)境：組織和部門的界限更多是概念而非事實(shí)上的區(qū)別。協(xié)作管理有補(bǔ)充甚至在一些情況下取代官僚過程的趨勢。 當(dāng)代管理者已經(jīng)開始承認(rèn)，管理者的管理活動(dòng)既存在層級內(nèi)部，又存在組織之間，這涉及到“政府間”的聯(lián)絡(luò)工作，亦涉及到政府和非政府部門之間的聯(lián)絡(luò)工作 2?！罢g的” （ 這一術(shù)語有了新內(nèi)涵，不僅包含中央 地方政府以及地方政府之間的關(guān)系，還包括政府與政府之外的組織間種種契約的、管制的、援助的、互惠的互動(dòng)關(guān)系。不難看出，在政 治學(xué)與行政學(xué)中，比起組織內(nèi)部的研究，對邊界的研究顯得更為困難。我們需要了解合作性管理的核心特征、合作的種類方法以及管理合作的過程，即公共機(jī)構(gòu)之間、公共機(jī)構(gòu)各部門之間以及其和私人機(jī)構(gòu)或部門的管理者共同制定戰(zhàn)略，提供物品或服務(wù)。 這些合作依托的是行為網(wǎng)絡(luò)，各種公共組織以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部各個(gè)層級或部門，都各自擁有自己獨(dú)特的資源和明確的權(quán)限，互相之間是需要的，可以通過協(xié)商或談判來互相交換資源、互補(bǔ)不足，發(fā)揮己方優(yōu)勢，形成多邊護(hù)理與共贏，通過形成伙伴關(guān)系、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會(huì)、理事會(huì)等，達(dá)成價(jià)值認(rèn)同并實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)以完成集 體行動(dòng)。 從理論上看，傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的理論基礎(chǔ)是古德諾的政治與行政二分法以及韋伯的官僚制，這種組織結(jié)構(gòu)由于過度強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部的職責(zé)分工、層級節(jié)制和內(nèi)部管制，導(dǎo)致了部門間缺乏協(xié)調(diào)，本位主義的盛行；新公共管理以管理主義和市場化為革新理念，過于重視單一政策或單一部門的成本效益分析而忽略了部門之間的相關(guān)性和政策之間的整體性 3。本位主義及個(gè)體主義的思維方式引起了馬蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 2 丁 公共管理的限度”問題，行政學(xué)者們開始懷疑這樣的信念：機(jī)構(gòu)目標(biāo)越集中，機(jī)構(gòu)責(zé)任越明確，機(jī)構(gòu)績效改善的空間也越大。對公共服務(wù)中“小 島” （ 現(xiàn)象的憂慮也讓行政學(xué)者們產(chǎn)生了新公共管理改革能走多遠(yuǎn)的疑問。 處理公共事務(wù)中，各部門出現(xiàn)的爭權(quán)奪利、各自為政、條塊分割的弊端，緊靠命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化與經(jīng)營模式維系起來的嚴(yán)格的官僚制度，不適宜處理那些常常要超越組織界限的“棘手問題”（ 。根據(jù)事務(wù)性質(zhì)劃分的部門權(quán)責(zé)體系和當(dāng)前復(fù)雜多變的公共問題所需要的跨部門治理（ 間的固有矛盾日益凸顯，這直接刺激了整體性治理（ 興起。如何跨越部門功能過度分工的問題，通過樹立整合性（ 維、協(xié)商和合作，充分而有效地整合部門之間的政策目標(biāo)與資源以應(yīng)對棘手問題的挑戰(zhàn)已成為公共行政實(shí)踐和理論的重要命題。 整體性的公共治理正處在從傳統(tǒng)官僚體制到后官僚體制范式轉(zhuǎn)變的前沿，傳統(tǒng)官僚體制強(qiáng)調(diào)對工作的金字塔形的控制以及使工作最大限度地專業(yè)化，而在后官僚體制范式中，建立在市場式訓(xùn)誡之上的新的交易形式取代了外部的監(jiān)管。維納 4預(yù)言，組織管理和跨組織管理在行政管理理論內(nèi)將變?yōu)閮蓷l平行線而又有重疊的趨勢 ，很大程度上依賴于行為科學(xué)與管理科學(xué)的研究與實(shí)踐。傳統(tǒng)組織是僵化的，而后官僚政治的組織卻是靈活的，工作的區(qū)分度、界限更小，所要求的技能也更少。結(jié)果，復(fù)雜而分散的行政事務(wù)跨越組織界限而涌現(xiàn)。 黨的十七大提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”；黨的十七屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革”；黨的十八大報(bào)告更加明確要求，要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”，這體現(xiàn)了中央對深化行政體制改革、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的決心?！凹哟髾C(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部 門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！边@表明，打破“條條塊塊”，消除行政碎片化，強(qiáng)化協(xié)作與整合，已經(jīng)成為當(dāng)代我國行政改革的重要內(nèi)容。因此，以整體性治理的視角分析組織部門之間的運(yùn)作機(jī)理就顯得尤為重要。想要推進(jìn)大部門制改革，就要對職能相近、管理分散的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，對職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并調(diào)整，以利于權(quán)責(zé)統(tǒng)一、提高整體效能。同時(shí)，要對職能范圍過寬、權(quán)力過分集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)分設(shè)，以改變部門結(jié)構(gòu)失衡和運(yùn)行中顧此失彼的現(xiàn)象。 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 3 究目的與意義 本文以整體性治理為理論標(biāo)桿，基于整體性治理理論中整合運(yùn)作 的價(jià)值追求，通過對案例的描述與評述，分析水污染防治部門四個(gè)層面的整合機(jī)制。 第一，政策資源層面，梳理案例中所涉及的相關(guān)政策資源，思考政策資源或法律法規(guī)層面整合的可能；第二，是對案例中相關(guān)部門業(yè)務(wù)的整合的思考，理順案例治理流程，提出治理流程再造 案例中相關(guān)部門業(yè)務(wù)流程整合；第三，組織設(shè)置方面，分析獨(dú)立功能主義導(dǎo)向下組織設(shè)置存在職能交叉與重疊，思考是否存在整體性治理的組織協(xié)調(diào)、整合契機(jī)；第四，結(jié)合案例歸納組織整合的方法，設(shè)計(jì)水污染防治部門的組織形態(tài)，繪制出其以動(dòng)態(tài)聯(lián)合體為特征的伙伴關(guān)系組織實(shí)現(xiàn)形式；最后，思考 組織信任與文化兼容等“軟約束”，以及在軟約束下水污染防治部門的伙伴運(yùn)作。 （ 1）理論意義。官僚制的特色之一就是分工和專業(yè)化，這必然伴生協(xié)調(diào)需求，但是由于時(shí)代背景和組織環(huán)境的不同，協(xié)調(diào)的目標(biāo)、范圍和方式會(huì)有所不同。整體性治理理論方面的研究符合當(dāng)前世界公共管理的新方向。西方進(jìn)行了 20 多年的新公共管理改革 , 發(fā)現(xiàn)其倡導(dǎo)的競爭性政府改革 , 在提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí) , 也產(chǎn)生了諸多難以克服的缺陷 , 尤其是忽視部門之間的合作與協(xié)調(diào)。行政碎片化如何消除，如何加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合 ,需要怎樣的組織結(jié)構(gòu)，這樣的結(jié) 構(gòu)如何運(yùn)行？這些都是整體性治理理論需要解決的問題，也是本文要解決的問題。 （ 2）現(xiàn)實(shí)意義。黨的十八大報(bào)告關(guān)于加快行政管理體制改革的論述中 ,同時(shí)提出要加大機(jī)構(gòu)整合力度 ,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制和部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。機(jī)構(gòu)整合、協(xié)調(diào)配合是為了消除各自為政、條塊分割的現(xiàn)象，這說明大部門制改革啟動(dòng)后 , 如何完善行政組織間的整合運(yùn)行機(jī)制已是當(dāng)前急需解決的問題。我國公共管理過程中還存在許多不協(xié)作、不協(xié)調(diào)問題，推諉扯皮、擴(kuò)大部門利益、多頭管理、跨部門監(jiān)管難的問題還常常發(fā)生，這些問題的解決之道也依賴于整體性治理理論中 的協(xié)作、整合，本文就嘗試分析水污染防治部門跨部門協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制，對我國治理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境具有一定的啟示。 究思路與論文設(shè)計(jì) 從研究思路上來說，首先，在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上整體性治理為視角，總結(jié)出整體性治理理論基礎(chǔ)、所追求的核心價(jià)值、治理結(jié)構(gòu)等理論要點(diǎn)，力圖綜合、全面地描述出本文的標(biāo)桿理論 整體性治理理論的內(nèi)容。第二，選取合適的案蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 4 例，評述出現(xiàn)的問題及與整體性治理理論的契合點(diǎn)，以期待用整體性治理理論做出客觀分析。第三，從整體性治理的視角思考、分析案例：政策資源層面是否存在“割裂”？業(yè)務(wù)流程再造 業(yè)務(wù) 層面的整合能否實(shí)現(xiàn)？組織設(shè)置是否合理是否存在協(xié)作、整合契機(jī)？伙伴關(guān)系怎樣實(shí)現(xiàn)？以及水污染防治部門的伙伴運(yùn)行機(jī)制。 全文由引論、理論綜述、案例、案例分析和結(jié)語五部分構(gòu)成，以案例及其分析為重點(diǎn)。 第一章為引論，主要介紹整體性治理理論興起的背景、本文的研究目的和意義、研究思路和論文設(shè)計(jì)。 第二章為文獻(xiàn)綜述。本文的落腳點(diǎn)在整合，因此首先介紹部門整合的理論 大部制的研究概況；然后重點(diǎn)介紹整體性治理理論，包括基本理論內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)中整體性治理改革實(shí)踐兩方面的內(nèi)容；最后分析二者之間的關(guān)系，指出整體性治理是與我國大部制改革的 理念相吻合的。 第三章為案例介紹，包括選取案例的考量因素，案例后是對案例的簡單評述。 第四章為本文重點(diǎn)，以整體性治理為視角分析水污染防治部門不同層面的整合機(jī)制。首先是對政策資源層面整合的思考；其次是再造業(yè)務(wù)流程 業(yè)務(wù)整合分析；第三是分析水污染防治部門組織設(shè)置現(xiàn)狀，思考組織整合的方法；第四，組織構(gòu)架方面，嘗試構(gòu)建水污染防治部門整合的組織形態(tài) 網(wǎng)絡(luò)化的治理組織形態(tài)；最后思考文化方面兼容與整合的必要，以及此“軟約束”下的伙伴運(yùn)作。 第五章為簡要的研究結(jié)語。 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 5 第二章 理論綜述 行政管理學(xué)中有關(guān)部門整合的思想源 于組織協(xié)調(diào)論。 為組織協(xié)調(diào)“是如何把一個(gè)組織內(nèi)各項(xiàng)分配下去的工作放在協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)之中”，“ (其目的是 )行政部門應(yīng)該融合成一個(gè)整體?！睘榇怂岢隽诵姓母锏囊恍┱显瓌t，如“相關(guān)的工作應(yīng)安排在同一單位；精簡部門，重疊的機(jī)構(gòu)予以合并” 4。 如此，有效的部門整合將是組織理論的重要問題。懷特更是認(rèn)為部門整合就是行政組織間協(xié)調(diào)的方法之一，提出“協(xié)調(diào)的困難性是行政單位數(shù)目增加，因此現(xiàn)代行政改革的趨勢是一方面整合、歸并工作性質(zhì)的各行政單位，一方面削減多種獨(dú)立局” 5。部門整合的觀點(diǎn)來自于多門學(xué)科和多種理論， 行政管理學(xué)中部門整合的思想也存在于許多機(jī)構(gòu)重組理論或治理理論之中，主要包括大部制和整體性治理理論。 門整合理論 大部制是部門整合理論的一種實(shí)踐模式。大部制也稱“大部門體制”，是指政府各級部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，加大橫向覆蓋的范圍，整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)類似的部門，在此基礎(chǔ)上組建一個(gè)組織規(guī)模更大、職能范圍更廣、側(cè)重于橫向的宏觀管理、戰(zhàn)略和政策制定的大部門的管理體制 6。 20 世紀(jì) 30 年代以來，奉行凱恩斯主義的西方國家加大了政府對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的干預(yù)程度，但這種“大政府、小社會(huì)”的模式導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)膨脹 、人員冗余、效率低下。為改善政府的服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建以“小政府、大社會(huì)”模式的公共服務(wù)型政府成為西方國家 20 世紀(jì)后期的共識(shí)，少部門、寬職能的大部制改革在西方應(yīng)運(yùn)而生。 毛壽龍 7認(rèn)為“大部制”是合并和調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，從更深層意義上理解，它是社會(huì)大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。 施雪華 8認(rèn)為要一分為二的看待大部制，既有優(yōu)點(diǎn)又有不足。優(yōu)點(diǎn)主要是有利于集中和整合資源，克服部門本位主義；化解職能交叉、九龍治水等矛盾。但在推行大部制中應(yīng)注意防范可能存在的負(fù)面效應(yīng)，如增加部門內(nèi)協(xié)調(diào)的負(fù)荷和難度； 盲目合并帶來問題等問題。 陳天祥 9梳理了中國經(jīng)歷的 5 次大的政府機(jī)構(gòu)改革，認(rèn)為大部門制機(jī)構(gòu)設(shè)置利于更好地迎接市場化、信息化和全球化的挑戰(zhàn)。大部門制把職能相關(guān)或相近的部門事務(wù)都整合在一起，這有利于決策的科學(xué)性，提高決策效能；有利于化解政蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 6 府機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門和有責(zé)無權(quán)或有權(quán)無責(zé)的矛盾，減少互相扯皮，有利于提高行政管理效率。 沈榮華 10從實(shí)證分析的視角，對國外豐富多樣的大部制實(shí)踐進(jìn)行梳理和比較，并探討其間的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)。國外組建大部門的一般規(guī)律有三個(gè)：先在同領(lǐng)域整合，后向跨領(lǐng)域整合擴(kuò)展；政務(wù)類部門多 為同領(lǐng)域的大部，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)類部門多為跨領(lǐng)域的大部；誰與誰組合無一定之規(guī)，關(guān)鍵是職能相互融合。另外，國外大部制改革的一個(gè)重要內(nèi)容和配套措施，是推行決策與執(zhí)行分開，設(shè)立多種形式的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組整合。 董方軍 11對大部門體制改革可能遇到的困難和阻力進(jìn)行了總結(jié)：認(rèn)為建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，這是機(jī)構(gòu)改革最大的難題；也要警惕大部門體制改革會(huì)把分散的部門利益，整合為集中的部門利益。此外，還在研究了國外中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本情況后，提出了對我國大部門體制 改革的兩種設(shè)想模式：一是在部與部之間，讓有些部專門行使決策權(quán)，有些部專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部專門行使監(jiān)督權(quán)；二是大部門體制內(nèi)部機(jī)構(gòu)的分工，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。 石亞軍 12認(rèn)為大部制可以改變職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的現(xiàn)狀，有利于整合政府資源提供無縫隙的服務(wù)，推進(jìn)部門整合是部門職能的有機(jī)統(tǒng)一和綜合管理，能夠較好地協(xié)調(diào)職能機(jī)構(gòu)統(tǒng)一和專業(yè)分工的關(guān)系。探討了需要重點(diǎn)研究的五個(gè)問題，即：決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的分離與協(xié)調(diào)問題，綜合管理與專業(yè)管理部門的關(guān)系問題、法律保障問題、 配套措施問題及理論研究問題。 王巖 13認(rèn)為大部制改革與以往歷次行政體制改革的不同之處，在于重新定位政府職能、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，對政府機(jī)構(gòu)實(shí)行職能的有機(jī)整合，綜合設(shè)置政府部門，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與跨部門間的整合。大部制立足于從機(jī)制層面解決職責(zé)交叉重疊問題，通過“寬職能、少機(jī)構(gòu)”來綜合設(shè)置政府部門，構(gòu)建部門的整合機(jī)制，有效地克服重復(fù)行政、職能交叉、人員冗余、效率低下的弊端，提高行政效能，解決權(quán)力部門化、部門利益化的問題。 陳睿 14認(rèn)為大部制就是權(quán)力和機(jī)構(gòu)的重新整合，整合這些行政權(quán)力和資源，就是要理順權(quán)力配置，要在 現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)上重新整合，把職能交叉、 重疊的行政權(quán)力合一，變“九龍治水”為“一龍治水”。且實(shí)行大部制管理后，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，按照“決策、執(zhí)行、 監(jiān)督”的改革思路重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制顯得至關(guān)重要。蔡曦亮 15認(rèn)為構(gòu)建 “決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的部門權(quán)力體系中國大部制改革的價(jià)值取向。 西方國家的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)之所以較為精干，除了政府管得少外，主要得益于大部蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 7 制度。他們通常把一些職能相近的部門或職能相關(guān)的部門整合為一個(gè)大部，把原來的部委或改革為內(nèi)設(shè)的職能司局，或改為部委管理的 又具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu) 7。比如，美國農(nóng)業(yè)部下設(shè) 19 個(gè)局，這些局大體涵蓋了我國的農(nóng)業(yè)部、 水利部、 國家林業(yè)局的職能，充分體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”的服務(wù)理念。英國的大部主要有環(huán)境、 食品和農(nóng)村事務(wù)部及貿(mào)易和工業(yè)部等。前者 2002 年以后由原來的農(nóng)業(yè)、 漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)部整合而成；該部僅執(zhí)行機(jī)構(gòu)就有 21 個(gè)，還有幾十個(gè)咨詢委員會(huì)。法國的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部是一個(gè)超級大部。它負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策和工業(yè)政策，還負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)宏觀管理、財(cái)政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策 和協(xié)調(diào)。其下屬機(jī)構(gòu)眾多 , 包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計(jì)、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等。日本 2001 年對中央政府各部門進(jìn)行了一次大的整合和調(diào)整，整合為 12 個(gè)部。在信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，將原有的郵政與電訊部合并成為國內(nèi)事務(wù)部，管理與協(xié)調(diào)部則更名為公共管理、國內(nèi)事務(wù)、郵政與電訊綜合部，教育部和科學(xué)技術(shù)部合并成為教育、文化、體育、科學(xué)、 技術(shù)部，勞動(dòng)部、衛(wèi)生健康部及福利部合并在一起，全稱勞動(dòng)、衛(wèi)生和福利部。 綜上，大部制的共同做法和一般趨勢是：合并、整合職能相近或相同的部門，在中央組建大部制（國外 13之間）；重視大部制改革的配套措 施，推行決策與執(zhí)行、監(jiān)督分開，防止權(quán)力部門化、部門利益化?？梢钥闯?，大部制不是簡單的部門的合并與整合，更重要的是重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的運(yùn)行機(jī)制，在大部制內(nèi)，一方面功能要合并整合，另一方面要使不同的機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)決策、 執(zhí)行、監(jiān)督的職權(quán)，做到分工明確，又相互監(jiān)督。 體性治理理論 本理論內(nèi)容 整體性治理理論發(fā)端于英國，是針對新公共管理理論的限度問題 機(jī)構(gòu)裂化而導(dǎo)致的行政碎片化和政府空心化，而提出來的碎片化整合理論。合同制治理的作者菲利普 務(wù)并不能解決等級制政府所面臨的問題。當(dāng)政府官僚機(jī)構(gòu)與私人公司簽訂一份服務(wù)合同的時(shí)候，公民仍然是通過一條狹長孤立的渠道接受服務(wù)。合作的“跨界性”是整體性治理的核心特征之一，而跨界又有多種表現(xiàn)形式：同級政府部門之間、上下級政府之間、不同政策領(lǐng)域之間、公共部門與私人部門之間。 （ 1）整體性治理的內(nèi)涵 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 8 整體性治理模式 新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制連接著：共享結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)、共同的技能方法規(guī)則 新的公共服務(wù)方式連接著：聯(lián)合磋商 /參與、共享顧客關(guān)注點(diǎn)、共享顧客界 面 新的組織類型連接著：文化與價(jià)值、信息、培訓(xùn) 新的組織方式連接著：共享領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、共同預(yù)算、融合性結(jié)果、聯(lián)合團(tuán)隊(duì) 挪威學(xué)者 其概括比較全面，“它既包括決策的與執(zhí)行的整體性，也包括橫向與縱向的整體性治理；它可以是一個(gè)小組、一級地方政府，也可以是一個(gè)政策部門；可以是任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或所有層級的政府，也可以 是政府以外的組織；它可是在高層間協(xié)同，也旨在加強(qiáng)地方政府的基層協(xié)同，還是公私之間的伙伴關(guān)系” 16。 澳大利亞的聯(lián)合政府報(bào)告 17為整體性治理下的定義是“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作，以及為了解決某些特殊問題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)，采取的措施可以使正式的也可是非正式的；可側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理或服務(wù)的提供?！?8在 2003 年的一篇文章中是這樣定義的 ,“通過橫向與縱向的協(xié)調(diào)”實(shí)現(xiàn)良好的治理，以達(dá)到以下四個(gè)目的，“消除政策相互抵觸的狀況，有效利用稀缺資源，使某一領(lǐng)域的不同利益主 體相互團(tuán)結(jié)合作，為公眾提供無縫隙而非相互分離的服務(wù)”。 英國學(xué)者 9將整體整體性治理歸納認(rèn)為“內(nèi)、外、上、下”四個(gè)維度?！皟?nèi)”是指組織內(nèi)部的合作，它的“聯(lián)合”途徑有：新的組織文化、價(jià)值觀、信息共享、人員培訓(xùn)等 ,這是一種新的組織結(jié)構(gòu)形式；“外”是指組織之間的合作，是一種跨組織的工作方式，它的“聯(lián)合”途徑包括共享領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、共同預(yù)算、融合性結(jié)構(gòu)、聯(lián)合團(tuán)隊(duì)等；“上”是指組織目標(biāo)設(shè)定的自上而下，以及對上級負(fù)責(zé)，是一種新的責(zé)任和機(jī)理機(jī)制，它的“聯(lián)合”途徑包括共享結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)分享、共同的技能方法、共 同的規(guī)則、上級對下級的績效評估等；“下”是指顧客導(dǎo)向，以顧客的需求提供公共服務(wù)，是一種新的公共服務(wù)供給方式，“聯(lián)合”途徑有提供共同參與聯(lián)合磋商、共享顧客關(guān)注點(diǎn)、共享顧客界面等 (如圖 2 圖 2整體性治理模式 資料來源： in K J. 2002,80(4) : 626. 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 9 （ 2）基本特征 竺乾威 20、曾維和 21等在總結(jié)國內(nèi)外文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上對整體性治理的特征進(jìn)行概括，并總結(jié)出 5 個(gè)特征： 組織結(jié)構(gòu)的整合。 信息資源的整合。 業(yè)務(wù)整合。 服務(wù)和提供途徑的整合。 文化的整合。其特征是縱向和橫向活動(dòng)的互相結(jié)合，其中僅有一些結(jié)合可以被認(rèn)為是協(xié)作的，但是所有的結(jié)合都是多方參與的。整體性治理的根本目的是提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，公共管理主體（政 府以及各層級各部門、社會(huì)公益組織或承擔(dān)此功能的第三方組織、私人部門）功能的整合是其倡導(dǎo)的精神，各種方式的“協(xié)作”、“協(xié)調(diào)”是其管理功能發(fā)揮作用的基本手段，以“伙伴關(guān)系”、作為其治理結(jié)構(gòu)的基本工具，“聯(lián)合岬”（ 其治理結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式。 所謂的伙伴關(guān)系是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織、機(jī)構(gòu)協(xié)同工作、分享議程，但同時(shí)保持本身組織的目標(biāo)、獨(dú)立性?；锇殛P(guān)系由成員、聯(lián)系、規(guī)模與邊界、組織背景這四個(gè)要素構(gòu)成：成員是提供公共物品和服務(wù)的組織，包括政府及其各部門、公益組織及其部門、私人組織及部門、志愿組 織及個(gè)人；聯(lián)系的方式多種多樣的，正式與非正式、合同外包、聯(lián)盟或聚焦、平等的橫向或等級的縱向；規(guī)模與邊界主要是指伙伴的量級或規(guī)模，包括全球的、國家的、地域的、府際間的及伙伴的數(shù)量與緊密度；組織背景主要是指組織所掌握的政策、資源以及其能力。 關(guān)于其治理結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式 “聯(lián)合岬”（ 國外學(xué)者并沒有一個(gè)明確的定義， 結(jié)構(gòu)或工具的角度探討了整體性治理，認(rèn)為整體性治理“一般被看作是有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組” 22，他將整體性治理分為等級式與協(xié)商式兩種類型 16。就等級式而言，政治與行政領(lǐng)導(dǎo)是同質(zhì)的，在公共組織的設(shè)計(jì)與重組上比較容易達(dá)成一致，這種形勢下可以采取三種方法推進(jìn)整體性改革：其一是采取自上而下，整體推進(jìn)；其二是集中中央權(quán)力，橫向上促進(jìn)中央各部門和機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、團(tuán)結(jié)、合作，縱向上加強(qiáng)中央對下屬機(jī)構(gòu)的控制；其三是建立新的組織機(jī)構(gòu)加強(qiáng)政府部門的合作，如部委委員會(huì)、部際或局際合作機(jī)構(gòu)、聯(lián)合小組、跨部門項(xiàng)目等。在協(xié)商式形式下，組織結(jié)構(gòu)是差異性的而非同質(zhì)性的，組織主體是各不相同的，不同的組織構(gòu)架，不同的角色和功能，不同的利益目標(biāo)，“合作是共同協(xié)商而非等級命令的結(jié) 果”，整體性可以通過“松散而系統(tǒng)化的協(xié)商”達(dá)到，可能伴隨著對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或政府職能的重新調(diào)整，更加注重實(shí)際效果而不是形式，這種新式下要努力避免相關(guān)領(lǐng)域間的橫向組織之間形成競爭或?qū)αⅰ?（ 3）價(jià)值追求 整體性治理的價(jià)值追求之一就是協(xié)作。?？怂拐J(rèn)為：協(xié)作只是整體性治理的首要階段。協(xié)調(diào)或協(xié)作是管理的一個(gè)職能，是行政管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)職能，通過組蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 10 織協(xié)調(diào)來達(dá)到目標(biāo)是公共治理要面對的一個(gè)永恒的問題。希克斯非常注重協(xié)調(diào)，認(rèn)為為解決“碎片化”問題，需引用涂爾干提出的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”，而非韋伯的“機(jī)械團(tuán)結(jié)”，因?yàn)樯鐣?huì)中參與者的關(guān)系向 彼此 相嵌 （ 、互相依賴、相互制約 23。協(xié)調(diào)或協(xié)作階段側(cè)重于整體性治理所應(yīng)具備的信息認(rèn)知與決定層面，并將分離領(lǐng)域 (中的個(gè)體予以連結(jié) , 以避免過度碎片化或負(fù)面外部性(使其認(rèn)知彼此聯(lián)結(jié)，并向簽訂協(xié)議或相互同意 (向發(fā)展 24。 希克斯認(rèn)為協(xié)作只是整合的準(zhǔn)備階段，整體性治理的價(jià)值追求之二就是整合。整合階段則著重執(zhí)行 (完成 ( 及采取實(shí)際行動(dòng)( 將政策規(guī)劃中目標(biāo)與手段沖突緩和的結(jié)果加以實(shí)踐，并建構(gòu)無縫隙規(guī)劃 ( 24。整體性治理“以解決公眾的需求問題為假設(shè)和前提，其目標(biāo)是通過政府的各層級、機(jī)構(gòu)甚至公私部門的必要整合，建立多元的公私合作伙伴關(guān)系 ，實(shí)現(xiàn)整體性運(yùn)作” 25。?？怂箤⒅饾u緊密與相互涉入 (為整體性治理的價(jià)值追求之三，這是一種比整合更具高度一致性更具緊密性的合作模 式，通過深入合作逐步走向策略聯(lián)盟、同盟或合并，此三種價(jià)值追求具體界定如表 2 表 2整體性治理的價(jià)值追求 價(jià)值追求 關(guān)系形態(tài) 界定 協(xié)調(diào) 納入考量 ; 對話 ; 聯(lián)合性規(guī)劃 考慮到策略發(fā)展對他人及他人對自身的影響，信息交換暫時(shí)性聯(lián)合規(guī)劃或聯(lián)合運(yùn)作 整合 聯(lián)合性運(yùn)作 ; 聯(lián)合及共同開發(fā) 暫時(shí)性合作，在重要規(guī)劃上，予以長期共同規(guī)劃與運(yùn)作，并與至少一個(gè)以上參與主體的任務(wù)有關(guān)，獨(dú)立個(gè)體間創(chuàng)造出達(dá)成整合與共同機(jī)制 逐漸緊密 及互相攝入 策略聯(lián)盟 ; 同盟 ; 合并 某些 議題進(jìn)行長期共同規(guī)劃與運(yùn)作，并與至少一個(gè)以上參與主體的任務(wù)有關(guān)，形式性的行政統(tǒng)一，但仍維持明確的自主性和身份，相互溶解并創(chuàng)造單一主體及身份的全新結(jié)構(gòu) 資料來源 :in in a Jof 14 (1):108. 體性治理的 實(shí)踐 整體性治理理論的實(shí)踐主要集中在西方國家，而且不同的國家在實(shí)踐中的做法不盡相同。 在英國，布萊爾政府在 1997 年創(chuàng)建了社會(huì)排斥小組 采取了多個(gè)聯(lián)合行動(dòng)，將那些已經(jīng)“從裂縫中滑落”的人們重新納入社會(huì)，成立了有教育部、環(huán)境蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 11 部、運(yùn)輸部和衛(wèi)生部等部門共同組成的專門機(jī)構(gòu)。此外，強(qiáng)化核心行政部門的控制能力，成立首相辦公室、內(nèi)閣辦公室；他還將私人辦公室與政策小組合并成立政策局，負(fù)責(zé)制定短期政策；還在內(nèi)閣辦公室成立績效與創(chuàng)新小組，推進(jìn)戰(zhàn)略 的、跨領(lǐng)域問題的解決能力，促進(jìn)政策發(fā)展與政府目標(biāo)整合、創(chuàng)新； 2001 年將績效與創(chuàng)新小組、前瞻性戰(zhàn)略小組以及管理與政策研究中心的一部分整合為戰(zhàn)略小組，負(fù)責(zé)跨領(lǐng)域的政策研究與制定。解亞紅 26分析了英國政府的“協(xié)同”的四方面措施： 設(shè)立綜合性決策機(jī)構(gòu)以及特別委員會(huì)，決策統(tǒng)一。 調(diào)整公共組織目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的戰(zhàn)略整合。 組織結(jié)構(gòu)的重新設(shè)計(jì)與整合。 組織文化與公共倫理建設(shè)。 新西蘭 27從 20 世紀(jì)初也開始了整體性治理。在 2001 年，社會(huì)政策部和工作與收入部合并組成社會(huì)發(fā)展部，這項(xiàng)改革是因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展 方案的實(shí)施需要更好的組織基礎(chǔ)，政策和具體執(zhí)行也需要更好的協(xié)調(diào)。此后，殘疾人發(fā)展辦公室、青年事務(wù)部、社區(qū)和志愿者辦公室相繼加入社會(huì)發(fā)展部。在 2003 年，為了達(dá)到更好的部門之間、政策及執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)，法院部門與司法部門合并。 2004 年，交通部門進(jìn)行了重組，目的是為更好的聯(lián)合各部門，并與新西蘭交通戰(zhàn)略法規(guī)相結(jié)合，組織結(jié)構(gòu)的變更改變了陸上交通安全局的政策功能。同年，住房部夸張更名為建筑與住房部，旨在改善、加強(qiáng) 建設(shè)與住房服務(wù)，為公眾提供一站式服務(wù)；勞工部重構(gòu)，是為了重新排列其核心功能并改善組織對勞工市場的適應(yīng)度，服務(wù)的提供和政策建議的能力同時(shí)進(jìn)行。 2006 年，將兒童、青年和家庭服務(wù)部與社會(huì)發(fā)展部合并，國家事務(wù)委員會(huì)認(rèn)為可以達(dá)到社會(huì)服務(wù)更好的整合。綜合 2001 年至 2006 年的社會(huì)部門改革可以發(fā)現(xiàn)，新西蘭改革的重點(diǎn)是機(jī)構(gòu)的合并、重組，充分整合各部門的資源，促進(jìn)各機(jī)構(gòu)之間更為緊密的合作，互相協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)成果共享，服務(wù)效率大幅提高。 曾維和 28等學(xué)者對澳大利亞政府進(jìn)行的改革做了論述，其改革措施主要包括幾下四個(gè)方面： 建立新的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)部門合作，提高合作能力。 自上而下的整合體制設(shè)計(jì)，總理內(nèi)閣部成立“內(nèi)閣執(zhí)行處”，增加促進(jìn)合作的戰(zhàn)略性任務(wù)。 成立聯(lián)絡(luò)中心（ 向公民提供一站式服務(wù)。 突破傳統(tǒng)組織界限，進(jìn)行橫向或縱向的管理革新。 在此，需要強(qiáng)調(diào)的是，澳大利亞政府特別注重通過共同的文化觀念將某一共同領(lǐng)域的組織連結(jié)起來，這在當(dāng)代的中國是值得我們借鑒的，不能把整體性治理單純理解為組織間的協(xié)作或組織 構(gòu)架的重組。澳大利亞政府也實(shí)施了許多整體服務(wù)的措施。如聯(lián)合中心（ 將來自 8 個(gè)聯(lián)邦政府部門和各個(gè)州與地區(qū)政府的各種社會(huì)服務(wù)集結(jié)在同一個(gè)機(jī)構(gòu)中，目的是向公民提供一種跨越式的一站式服務(wù)，“ 只是把一些專門的機(jī)構(gòu)重新置于中央控制下 但是并沒有進(jìn)行重大蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 12 文化與哲學(xué)把政府整體價(jià)值觀納入主流文化；信息共享和協(xié)同知識(shí)管理；有效的調(diào)整自上而下的政策與自下而上的問題 制定政策、設(shè)計(jì)方案和提供服務(wù)的新方式；協(xié)商的方法；注重政府整體成果；與永福磋商并做出承諾 新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制；共享成果與榮譽(yù)；靈活性分享服務(wù)成果；獎(jiǎng)勵(lì)和表彰橫向管理 新的工作方式；共同領(lǐng)導(dǎo)；集中專家；靈活的團(tuán)隊(duì)進(jìn)程和結(jié)果；合作性地聯(lián)合資源 最佳實(shí)踐的“整體政府” 的重組改革?！?建立新的組織機(jī)構(gòu)加強(qiáng)政府部門的合作，如前文所說的部委委員會(huì)、部際或局際合作機(jī)構(gòu)、聯(lián)合小組、跨部門項(xiàng)目等；此外，總理內(nèi)閣部還成立了新的“內(nèi)閣執(zhí)行處”，自上而下地設(shè)計(jì)一種增強(qiáng)政府組織間合作與協(xié)調(diào)的體制。值得一提的是，澳大利亞十分重視整體 性公共部門文化的建立，期望形成相應(yīng)的價(jià)值和行為準(zhǔn)則推進(jìn)整體政府的實(shí)施。澳大利亞政府管理咨詢委員會(huì)（ 總結(jié)各國實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成了一種最佳實(shí)踐的“整體政府”模式 17,如圖 2 圖 2最佳實(shí)踐的“整體性政府” 除上述的 3 個(gè)國家之外，加拿大、荷蘭、瑞典和美國都嘗試進(jìn)行了整體性治理的改革，各國“聯(lián)合”的組織范圍與方式不盡相同，“聯(lián)合”的基本做法也是各有特色。 如汪軍良 29認(rèn)為美國在整體性改革中側(cè)重跨部門協(xié)作以及政策執(zhí)行中的管理；州以及地方政府為公民提供了一站式的公共服務(wù)；如美國的 一站式服務(wù)移動(dòng)車能在緊急狀況下將公共服務(wù)提供給公民。麻寶斌 30也認(rèn)為美國萌發(fā)了整體性治理并舉出俄勒岡“無錯(cuò)門”的實(shí)例：“公民在尋求州一級公共事業(yè)服務(wù)的時(shí)候應(yīng)該能夠獲得第一個(gè)政府接待方的幫助，不論他所找的第一個(gè)接待方是哪一個(gè)政府機(jī)構(gòu)”，這樣的舉措在我們國內(nèi)，尤其是跨領(lǐng)域的社會(huì)保障方面值得借鑒。加拿大政府的整體性治理強(qiáng)調(diào)“橫向協(xié)作”，在技術(shù)創(chuàng)新、反貧困和氣候變化等領(lǐng)域進(jìn)行了橫向管理的革新，體現(xiàn)水平化特征，強(qiáng)調(diào)橫向組織間的合作與整合，更樂于通過松散而系統(tǒng)化的溝通協(xié)商達(dá)成協(xié)議。 部制與 整體性治理 的關(guān)系 大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門、相互扯皮的現(xiàn)象，但其本身并不能解決 “權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化”的現(xiàn)象。大部制改革的部門蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 13 機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個(gè)方面會(huì)更趨復(fù)雜，其等級層次、勞動(dòng)分工會(huì)更多，因此大部內(nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進(jìn)行交叉協(xié)調(diào)。說到底，這本質(zhì)上還是一種高強(qiáng)度的部際協(xié)調(diào)。因此，大部門體制改革應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)的改革思路，比較現(xiàn)實(shí)可行的方法是分步推進(jìn)，逐步到位，首先選擇一部分職能嚴(yán)重交叉、業(yè)務(wù)明顯相近的部門，考慮下一步的職能機(jī)構(gòu)整合，逐步健全大部門體制。 而整體性 治理就是為處理那些涉及相似或相同業(yè)務(wù)的公共部門、行政層級以及相似領(lǐng)域的棘手問題，“它可以是一個(gè)小組、一級地方政府，也可以是一個(gè)政策部門；可以是任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或所有層級的政府，也可以是政府以外的組織；它可是在高層間協(xié)同，也旨在加強(qiáng)地方政府的基層協(xié)同，還是公私之間的伙伴關(guān)系”16；“采取的措施可以使正式的也可是非正式的；可側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理或服務(wù)的提供” 17。顯然，這相對大部制是靈活的，是大部制改革進(jìn)程中必須、必要經(jīng)歷的階段，也是與我國大部制改革的理念是相吻合的。因此，本文選擇整體性治理理論的分析 視角是可行的。 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 14 第三章 案例背景與發(fā)展過程 例選取的考量 本文對案例的選擇，主要考慮以下幾點(diǎn)：首先案例中出現(xiàn)的問題必須具有治理的公共性。陳振明 31認(rèn)為公共問題是社會(huì)問題的一部分，所涉及社會(huì)上相當(dāng)部分人或者影響較大。治理的公共性以公共利益為起點(diǎn)，以公共領(lǐng)域?yàn)閳鲇?，謀求公共利益的最大化。在治理的特定活動(dòng)中，公共性產(chǎn)生于公共領(lǐng)域，表現(xiàn)為系統(tǒng)共生、協(xié)同共治和持續(xù)共享 32。 其次是案例反應(yīng)的問題可用整體性治理理論來分析。整體性治理理論是對碎片化整合的理論，是研究部門伙伴間合作關(guān)系的理論。選取的案例要 反應(yīng)出“條條塊塊”、“割裂”等不協(xié)調(diào)問題，要反應(yīng)出部門間的消極不作為或相互推諉扯皮。 再次是案例資料的獲取難易。案例研究必須要考慮資料可獲得性，在選擇信息的來源時(shí)，一方面考慮到獲取信息效率，另一方面考慮自身獲取信息的能力范圍，文案例獲取信息的渠道主要是通過查閱書籍和報(bào)刊，以及利用因特網(wǎng)獲取信息。 第四是案例中相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)要有明確的書面規(guī)定，在案例分析中，我們要總結(jié)案例中相關(guān)部門的職責(zé)，以及在這種職責(zé)（功能）導(dǎo)向下的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，分析有無業(yè)務(wù)整合的契機(jī)，所有這些都要以部門職責(zé)為基礎(chǔ)。 最后，協(xié)作相關(guān)部門的層 次不可太高（局級以下）?？紤]到自己的研究能力以及整合機(jī)制的可操作性，本文所選取案例的機(jī)構(gòu)層級不高，職責(zé)比較清晰，機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)較單一，這種比較低的機(jī)構(gòu)層級一旦形成整合機(jī)制后比較穩(wěn)定，可操作性也較強(qiáng)。 例 污水流入海河 誰之過？ 1 海河一直被視為天津的 “ 母親河 ” ，卻成為有關(guān)單位肆意排污的場所。兩個(gè)多月前，海河光華橋下游出現(xiàn)大面積污染，本報(bào)記者接反映多次聯(lián)系相關(guān)部門，但遺憾的是，因眾多因素，至今沒有確定污染源。 1 原載天津日報(bào) 2009 年 2 月 27 日第 11 版海河之聲， 本文對原文無刪改。 電子版鏈接為。 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 15 1 月 5 日下午 ，根據(jù)讀者史先生反映，記者來到光華橋附近的海河堤岸，很容易就找到了被污染水域?？拷?邊長寬均 30 余米的河水都已變黑，并泛有油花，很遠(yuǎn)就可以聞到一股臭味。因長期被污水浸泡，新建的石頭護(hù)堤也變得發(fā)黑、發(fā)黃，且有死魚漂浮水面。 史先生說，他是天津遠(yuǎn)洋公司的船長，這兩天剛好休假在家，來到河邊閑逛，發(fā)現(xiàn)河水被污染。 “ 這種情況竟然發(fā)生在海河上，太讓人難以理解。即使在遠(yuǎn)離陸地的公海，排污也是有嚴(yán)格限制的，根據(jù)國際公約，排放時(shí)船要保持航行狀態(tài)，速度達(dá)到每小時(shí) 8 海里以上，且每分鐘排放量不能超過 15放前，還必須要做油水分離處理，分離出的臟油被回收后才能排放。 ” 市民李先生告訴記者，他經(jīng)常在海河附近 遛彎兒，對往海河里排污的情形早有所見，該處排污已經(jīng)有一段時(shí)間，因沒有得到及時(shí)處理，情況越來越嚴(yán)重。 “ 執(zhí)法部門的電話，我不知道打過多少遍了，根本不管用，該排還是排，最后，我也就懶得打電話了。你說，海河景觀這么美，海河堤岸也修得這么好，怎能肆意排污卻沒有人管？實(shí)在太讓人氣憤了。 ” 記者隨后將情況通知市海河處，耳閘管理所執(zhí)法人員來到現(xiàn)場實(shí)施檢查。據(jù)執(zhí)法人員介紹，該口門漏污并非首次發(fā)現(xiàn)，該處于去年 12 月 20 日晚就曾接到市民舉報(bào)，并與河西區(qū)環(huán)保局聯(lián)系，赴現(xiàn)場調(diào)查，后因該口 門所涉及的地下排水管網(wǎng)情況復(fù)雜，不能確定污水來 源和排污主體，使事件調(diào)查、處理受阻。耳閘執(zhí)法人員現(xiàn)場勘察后確認(rèn)該污染情況嚴(yán)重，并初步確定是此處的排污口門排出的污水所致。 為查找源頭，當(dāng)天下午 5 點(diǎn) 左右，記者跟隨市海河處執(zhí)法人員找到市排管處?！?在這個(gè)方位，并沒有我們的泵站。 ” 市排管處相關(guān)人員拿出圖紙，查找了一陣后告知執(zhí)法人員。 “ 不對，這個(gè)位置肯定有泵站，歸排水五所，希望你們核實(shí)清楚。 ” 在市海河處執(zhí)法人員的一再要求下，對方撥通電話聯(lián)系一番后，再次做出答復(fù)： “ 這個(gè)地方現(xiàn)在確實(shí)沒有泵站。這不，排水五所的人也說不是，你們不信，可以自己去問，他們的人就在現(xiàn)場。 ” “ 我們現(xiàn)在趕過去，需要 10 多 分鐘，能不能通知他們先不要走，配合我們調(diào)查？能不能把他們的聯(lián)系電話給我們？ ” 對市海河處執(zhí)法人員提出的要求，該接待人員未做理睬。當(dāng)記者隨執(zhí)法人員幾分鐘后趕回現(xiàn)場時(shí)，沒有見到一個(gè)人影。 市海河處：歸市排管處管理 “ 即使有再大困難，我們也要一查到底，一定給老百姓一個(gè)交代。 ” 市海河處執(zhí)法人員明確表態(tài)。 1 月 6 日晚，市海河處正式答復(fù)本報(bào)： “ 結(jié)果已經(jīng)出來了，這個(gè)泵站就是歸蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 16 市排管處管。 ” 該處相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，當(dāng)天上午，該處再次安排專人開展調(diào)查，走訪津海公司，了解海河改造過程中管線切改情況，并在相關(guān)人 員指引下，在現(xiàn)場找到了光華橋下游 200 米處的排水口門閘門井（閘門井尺寸 之后，該處聯(lián)系排水五所，經(jīng)其現(xiàn)場確認(rèn)，該口門為光華橋泵站出水口，屬市排管處管轄。 “ 對于這處排污，排水五所也說不清是怎么回事。因該處設(shè)施歸其管理，他們承諾會(huì)安排人員檢修該泵站的閘閥，并會(huì)安排管理人員巡查周邊排水情況，查看是否存在私接管路現(xiàn)象。 ” 市海河處負(fù)責(zé)人稱，鑒于目前情況，該處只能責(zé)令排水五所迅速查明事故原因，及時(shí)通報(bào)情況，再視情況做進(jìn)一步調(diào)查和處理。 為查明原因 ， 1 月 7 日，記者多次聯(lián)系排水五所和市排管處。該處相關(guān) 負(fù)責(zé)人了解情況后稱： “ 我們已經(jīng)查了，不是我們的問題，我們沒有往外排污。 ” “ 但是，污水是由你們的閘門流出來的，希望貴處能調(diào)查清楚。 ” “ 現(xiàn)在已經(jīng)不排污了，問題不是解決了嗎？ ” 該負(fù)責(zé)人說。 “ 類似問題屢有投訴。為杜絕再次發(fā)生，希望能查明原因。 ” 此后再?zèng)]得到市排管處的進(jìn)一步反饋。 1 月 21 日，記者卻又接到市民反映，光華橋下游該處閘門再次出現(xiàn)排污。記者再次聯(lián)系市排管處。 “ 不是說過不是我們排的嗎？ ” 該負(fù)責(zé)人依舊如是答復(fù)。 “ 但閘門是市排管處的，污水是從你們的閘門流出來的。希望貴處能調(diào)查清楚，給市民一個(gè)交代。 ” “ 你打 12319 城建熱線吧，他們?nèi)绻o我們下催辦單，我們會(huì)調(diào)查，也會(huì)把結(jié)果告訴你們。 ” 無奈，記者撥通 12319 城建熱線。熱線接待人員迅速將情況反饋到市建委相關(guān)部門，并引起高度重視，很快向本報(bào)做出反饋： “ 我們已召開各職能部門負(fù)責(zé)人參加的會(huì)議，專題研究該排污問題，并責(zé)令市排管處迅速查明原因，解決問題。 ” 市排管處：初步鎖定 “ 天津?yàn)?” “ 經(jīng)過 2 個(gè)月的調(diào)查，我們已經(jīng)初步鎖定排放戶為 天津?yàn)?，正在做重點(diǎn)監(jiān)控。 ” 市排管處在進(jìn)行了大量調(diào)查后，向本報(bào)反饋稱，在該出水口南北兩側(cè)的范圍內(nèi)主要有 “ 天津?yàn)?” 一家排放戶，但該公司物 業(yè)管理人員稱不清楚自己單位的排放口，公司負(fù)責(zé)人不在本市，也提供不出任何竣工圖紙和資料。 “ 我們已要求 天津?yàn)?盡快提供圖紙。另據(jù)查，天津?yàn)秤谌ツ?12 月底開業(yè)，開業(yè)時(shí)間與該處滲污情況基本相符，且在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)滲漏的污水極像壓力排放，而 天津?yàn)?為綜合商貿(mào)、餐飲性商業(yè)樓，地下存車場內(nèi)有洗車房、廁所及辦公區(qū)，污水通過加壓排放。 ” 該負(fù)責(zé)人同時(shí)稱，該處已對其外圍管道進(jìn)行了調(diào)查，現(xiàn)正在蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 17 對其排水出口及方涵水質(zhì)進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測化驗(yàn)。 該處在給本報(bào)的答復(fù)函中指出：光華橋泵站出水口是河西部分地區(qū)雨水排放的重要出口，只有在汛期才能向 海河排放，非汛期時(shí)不允許排放。經(jīng)對進(jìn)出水閘門檢查，確認(rèn)閘門關(guān)閉嚴(yán)密，排除了該處泵站、閘門滲漏的可能。該負(fù)責(zé)人稱，排水五所還對該出水口進(jìn)行了嚴(yán)密的監(jiān)測，自 1 月 6 日至 1 月 12 日期間，該出水口沒有發(fā)現(xiàn)漏污，但是在 1 月 13 日至 1 月 16 日 發(fā)現(xiàn)有少量污水從水下向上泛出， 17 日至 22 日，污水量漸漸加大，且每天污水顏色不一樣，有時(shí)為黃色，有時(shí)為黑色，有時(shí)為灰色。 “ 私接管道排污的情況很多，但這些管道都埋在地下，很難查找到責(zé)任單位。如果泵站閘門移交到我們手中，這個(gè)問題就好解決。按規(guī)定，閘門應(yīng)汛期開，非汛期關(guān)閉，私接管道的單位 ，冬季就會(huì)出現(xiàn)污水外溢，我們可以很容易找到源頭。 ” 市排管處負(fù)責(zé)人指出，光華橋南側(cè)出水閘門是海河公司承建，該處在對此閘門驗(yàn)收時(shí)，發(fā)現(xiàn)電源有問題，閘門無法閉合，海河公司確認(rèn)將在整改后再進(jìn)行交接。 “ 現(xiàn)在，閘門一直都是開啟狀態(tài)，要關(guān)掉閘門，必須拆除便道上的砌磚。我們已經(jīng)一再催促海河公司關(guān)閉閘門，以避免再次發(fā)生排污。 ” 海河公司工程部的負(fù)責(zé)人卻另有說法： “ 別的單位私接管道？怎么可能？管道都是混凝土澆筑，根本就接不進(jìn)去。我們的閘門沒有問題，早就想移交市排管處，是他們不接 現(xiàn)在出問題了，怎么能怨我們？ ” 多頭管理，執(zhí)法 出盲區(qū) “ 海河出現(xiàn)排污，我們通常是環(huán)保、水利、排管，找了一圈，哪兒也解決不了問題。這么多家都管，但也誰都不管，你說怪不怪？ ” 市民李先生向本報(bào)無奈地說。 在現(xiàn)有的行政管理體制和法律法規(guī)條件下，水污染問題存在多頭管理問題，單靠任何一個(gè)行政部門都無法獨(dú)立有效解決。他說，根據(jù)中華人民共和國水污染防治法規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門對水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。水行政等部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。根據(jù)天津市實(shí)施 辦法規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門和水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水口 門水質(zhì)的監(jiān)督檢測，對污染物排放量超過控制指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令排水口門管理單位關(guān)閉口門、停止排放，并相互通告。而根據(jù)天津市城市排水和再生水利用管理?xiàng)l例規(guī)定，市排水管理部門負(fù)責(zé)市屬城市排水系統(tǒng)的管理工作。此外，由于河道改造的工程資料尚未移交，所建口門泵站等資料仍由建設(shè)單位掌握。 “ 只有在水利、排水、環(huán)保以及口門建設(shè)部門之間，建立起水污染事件處理的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各自分工，才能有效制止入河口門排污，保護(hù)河道水資蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 整體性治理視角下水污染防治部門整合機(jī)制研究 18 源、水環(huán)境。 ” 該業(yè)內(nèi)人士指出。 市海河處的負(fù)責(zé)人接受采訪時(shí)指出，盡管管理上存在諸多難點(diǎn)，但該處將迎難 而上，直面問題、解決問題。吸取光華橋排污事件的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，該處目前已經(jīng)全面展開對本市所有 “ 市管河道入河排水（污）口 ” 的登記工作，這樣的話，一旦發(fā)現(xiàn)排污，可以直接找到責(zé)任單位，實(shí)施緊急處理。 例評述 海河污染案反映出我國水污染防治領(lǐng)域一個(gè)具有代表性的問題 在污染治理上涉及多個(gè)部門，條塊分割造成“多頭治水”的體制性問題。根據(jù)等相關(guān)法律（水污染防治法及水法）規(guī)定：對水污染防治領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)是各級（縣級以上）人民政府的環(huán)保部門。在本案例中，市海