生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟研究 公益一詞源于20世紀(jì)60年代，所謂公益訴訟，有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，狹義的公益訴訟是指國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。 生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟，是指在生態(tài)環(huán)境資源公共利益可能或正在受到侵權(quán)的情形下，個人、社會團(tuán)體組織、有關(guān)機關(guān)，出于保護(hù)公共利益的目的，將不法侵害人訴至法院，要求其停止侵害、消除影響、賠償損失的訴訟。這是一種公益性質(zhì)的訴訟，起訴人提起訴訟的目的是為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的公共利益，而不是為了獲取私利。 （一）我國生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)狀 改革開放以后我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，人民生活水平日益提高的同時，我國也面臨著越來越嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境資源問題。我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境資源問題突出表現(xiàn)在：空氣污染，空氣中有害物質(zhì)以及顆粒粉塵不斷增加，嚴(yán)重威脅著人們的健康，特別是北方地區(qū)，大面積出現(xiàn)霧霾情況；森林資源匱乏，森林覆蓋率低，近年來我國森林面積大幅減少，森林采伐量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過森林生長量，濫砍亂伐、毀林開荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重，森林赤字明顯，當(dāng)代人已經(jīng)過早地消耗了后代人應(yīng)享用的；水土流失面廣量大，土地荒漠化速度加快；水資源嚴(yán)重短缺，且地區(qū)分布不均，河流斷流日趨嚴(yán)重，湖泊退化愈演愈烈；地下超采，水位下降，華北地區(qū)地下超采形成的沉降漏斗已連成一片，地下水沉降漏斗由點到面，由城市向農(nóng)村發(fā)展，面積越來越大，出現(xiàn)了區(qū)域性大范圍的漏斗；濕地變農(nóng)田，濕地破壞率加??；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染嚴(yán)重，農(nóng)村耕地化肥使用量逐年增加，禽畜和水產(chǎn)養(yǎng)殖加劇了農(nóng)村污染。 （二）生態(tài)環(huán)境資源破壞現(xiàn)狀形成的原因 造成生態(tài)環(huán)境資源破壞的原因是多方面的，既有 _原因，也有現(xiàn)實的因素，既有自然的因素，也有人為的原因，但是人為因素更為主要。我國工業(yè)化時間起步晚，發(fā)展起點低，又面臨趕超發(fā)達(dá)國家的繁重任務(wù)，不僅以資本高投入支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且以資源高消費、環(huán)境高代價換取經(jīng)濟(jì)繁榮。重視近利，失之遠(yuǎn)謀，重視經(jīng)濟(jì)，忽視生態(tài)，短期性經(jīng)濟(jì)行為為生態(tài)環(huán)境帶來長期性、積累性后果。 “重用輕養(yǎng)”是造成生態(tài)環(huán)境資源破壞的主觀原因。由于認(rèn)識的歷史局限性，長期以來，未能正確處理社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三者的關(guān)系，可持續(xù)發(fā)展未能貫徹實施。在處理發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的問題時，往往不能正確處理長期利益和短期利益、局部利益和全局利益的關(guān)系。在自然資源的開發(fā)利用上，一直采取的是“重用輕養(yǎng)”，只開發(fā)、不保護(hù)的態(tài)度。與此同時，“自然資源取之不盡、用之不竭”的錯誤觀念派生的“資源低價，環(huán)境物價”的經(jīng)濟(jì)政策，助長了以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展思想和掠奪式地開發(fā)資源的盲目行為，都給生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)重的破壞。 粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是造成生態(tài)環(huán)境資源破壞的主要因素。粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成資源浪費的用時，也帶來了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍采用大水漫灌，過量使用化肥、農(nóng)藥，造成了水資源的浪費和污染。礦產(chǎn)資源開采的回收率低，損失浪費嚴(yán)重。鐵路、公路等建設(shè)，大量開山取石、鋪路搭橋中，由于管理和運作不善，造成新的水土流失。我國目前還沒有建立完整的全國性的生態(tài)環(huán)境檢測網(wǎng)絡(luò)，不能對環(huán)境現(xiàn)狀作出客觀全面的評價。一些部門單位監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴(yán)，使許多環(huán)境資源破壞現(xiàn)象屢禁不止，加劇生態(tài)退化。同時，對生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)和建設(shè)投入嚴(yán)重不足，一些產(chǎn)業(yè)在稅收和政策方面缺乏國家支持，廣大的農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。并且，生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的法律體系仍不健全，相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)還不完善，在我國，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟制度具有迫切性和必要性。生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟作為一種公益性的訴訟形態(tài)備受國人廣泛關(guān)注，它是公眾參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源權(quán)益的一種有效方法和途徑，同時也能促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境資源法律和生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。 (一)公益訴訟制度形成的政治理論基礎(chǔ) 十八大政治報告把環(huán)境污染作為生態(tài)文明建設(shè)的下位概念，把污染治理與資源保護(hù)并列，還明確提到了荒漠化、石漠化、水土流失、生物多樣性、防洪抗旱排澇、氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害防御等。十八屆 _中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定使用的是更為全面的“生態(tài)環(huán)境損害”責(zé)任概念，而不是“環(huán)境污染”。中共中央 _生態(tài)文明體制改革總體方案提出“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護(hù)生態(tài)平衡。”“綠水青山就是金山銀山?！彪S著人們環(huán)保意識的提高，民眾對生態(tài)環(huán)境資源破壞導(dǎo)致的損害關(guān)注程度越來越高，因生態(tài)環(huán)境資源損害引起糾紛的案件數(shù)量逐年增多。一方面，說明了人們對一個良好的生活環(huán)境的渴望及保護(hù)意識，另一方面，也反映出人們法治觀念的提升。但就目前來看，解決生態(tài)環(huán)境資源糾紛的途徑卻不盡如人意。 （二）公益訴訟制度確立的法律依據(jù) 目前我國理論界對生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟已經(jīng)有了深入的探索，但我國生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟的發(fā)展仍處于初級階段。于xx年實施的民事訴訟法和xx年實施的環(huán)境保護(hù)法的出臺，為我國公益訴訟的發(fā)展提供了立法上的保障，是我國公益訴訟發(fā)展的一個新開端。但是，我國生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟在原告主體資格、訴訟費用、訴訟時效、公民的環(huán)境權(quán)益保護(hù)方面還存在亟待完善之處。因此，進(jìn)一步完善我國生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟制度成為一項重要工程。目前，美國、法國等一些國家已經(jīng)建立起相對完善的生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟制度，我國需在借鑒西方國家成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟制度。xx年12月16日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第45次會議通過人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法。xx年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議作出全國人民 _常務(wù)委員會關(guān)于修改和的決定（下稱決定），明確將檢察機關(guān)提起公益訴訟寫入這兩部法律，標(biāo)志著檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。全國人大常委的決定主要就檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍、訴前程序等問題作出了原則性規(guī)定，從立法上對檢察機關(guān)提起公益訴訟制度予以明確。試點期間，檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。 中華人民 _行政訴訟法第二十五條第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)。食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地出讓使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者 _，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向 _提起訴訟?！敝腥A人民 _民事訴訟法第五十五條第二款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向 _提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)和組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?（一）我國公益訴訟的現(xiàn)狀 中華人民 _行政訴訟法和中華人民 _民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，從法律上賦予了檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，為生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)提供了司法救濟(jì)。這是我國第一次于正式的法律中規(guī)定了公益訴訟的制度，從此，公益訴訟制度不再只是學(xué)理上的名詞，而是有了它自己的法律地位。與試點工作時期相比，取消了關(guān)于層報最高院和檢察建議前置的規(guī)定，這說明檢察院基本享有了獨立的行政公益訴訟原告資格?！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”，這一理論要求對所有的合法權(quán)利都應(yīng)當(dāng)提供充分和合理的救濟(jì)途徑。從我國現(xiàn)行立法情況來看，雖然有了關(guān)于公益訴訟的一些規(guī)定，反未有一部法律對此作出明確的詳盡的規(guī)定，這就使我國的生態(tài)環(huán)境資源的公益訴訟缺少法律制度上的支撐。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外的做法，在立法上對生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟加以明確規(guī)定，在環(huán)境新行政訴訟類的公益訴訟立法中，要立足于用司法審查來對抗行政權(quán)的濫用，使行政機關(guān)對自己的行為負(fù)責(zé)，設(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟的專門法律，只有以法律形式建構(gòu)生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟制度，才能給生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟提供強有力的制度支持，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源公共利益免受侵害。 從1979年頒布中華人民 _環(huán)境保護(hù)法（試行）以來，環(huán)保法律法規(guī)并不少，之所以問題仍然這么多，與各級部門不重視、執(zhí)法力度不夠有很大關(guān)系，因此，治理環(huán)境問題的關(guān)鍵之一在于行政機關(guān)能夠依法行政，既不能亂作為也不能 _。實踐中的生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟，其形成根源許多都存在行政機關(guān) _的因素。生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟的案件，往往涉及一系列技術(shù)問題，相關(guān)證據(jù)的搜集過程漫長、難度很大，損害賠償涉及到損害鑒定評估，也面臨著舉證貴的問題，有些案件取證工作量非常大，還有的找不到鑒定機構(gòu)，或者鑒定技術(shù)根本不成熟，鑒定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，配套的相關(guān)制度需要進(jìn)一步完善。 雖然關(guān)于公益訴訟沒有專門的法律法規(guī)，但這并不能否定檢察機關(guān)作為生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟原告的資格。在十八屆四中全會通過的決定中，關(guān)于探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的表述，表明 _層面上，是肯定檢察機關(guān)具有公益訴訟原告資格的。檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，是依法行使檢察權(quán)，保護(hù)國家、公共利益，保護(hù)公民的合法權(quán)利。民事訴訟法中規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對民事訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督。可訴性是法的基本屬性，訴訟正是實現(xiàn)權(quán)利保護(hù)的一道防線，也是人民檢察院實現(xiàn)法律監(jiān)督的有效途徑之一。面對危害公益的生態(tài)環(huán)境資源侵權(quán)，人民檢察院作為國家、公共利益的守護(hù)者，提起生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟自然責(zé)無旁貸，這樣既可以有效保護(hù)國家、公共利益，也可以更好的實現(xiàn)法律監(jiān)督。 地方各個行政機關(guān)承擔(dān)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的法定職責(zé)，在各行政機關(guān)不積極履職的情形下，檢察機關(guān)介入，發(fā)出檢察建議書督促其積極采取措施。如果行政機關(guān)積極履職、措施得當(dāng)，或者侵權(quán)者迷途知返，則不需要檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟了。但如果行政機關(guān)無所作為，無視檢察建議的要求，那么檢察機關(guān)就要考慮參與到生態(tài)環(huán)境資源的公益訴訟中去了。檢察機關(guān)作為國家、公共利益的的守護(hù)者可以作為公益訴訟人獨立向 _提起訴訟。檢察機關(guān)要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，主動監(jiān)督，與環(huán)保、住建、林業(yè)、水務(wù)等等行政部門對接，建立常規(guī)的執(zhí)法聯(lián)動、案件線索共享等機制，接受人民群眾的舉報，排查線索，通過檢察建議等手段，督促各行政機關(guān)依法正確積極履職。在國家利益、社會公共利益已然處于受侵害的狀態(tài)下，經(jīng)督促仍限期不履職，檢察機關(guān)可以依法提起公益訴訟，維護(hù)公眾的生態(tài)環(huán)境資源權(quán)。 與個人及社會團(tuán)體組織相比，檢察機關(guān)有著完善的業(yè)務(wù)部門和豐富法律知識的專業(yè)人才，檢察人員收集證據(jù)的能力比較強，在司法經(jīng)驗和訴訟能力上也有優(yōu)勢。在資金問題上， 檢察機關(guān)從事訴訟活動有著國家財政的保障和支持，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了個人及社會團(tuán)體組織的經(jīng)濟(jì)能力。與地方環(huán)保部門相比，人民檢察院獨立行使檢察權(quán)，較少受到外部干預(yù)尤其是行政權(quán)力的干預(yù)，可以客觀公正的實施訴訟活動，實現(xiàn)公益的目的。尤其是近年來一些地方環(huán)保部門的 _，更加突顯了檢察機關(guān)參與生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟的必要性。 （二）公益訴訟現(xiàn)狀形成的原因 中國目前仍未建立真正的公益訴訟制度，究其原因，主要是訴權(quán)理論方面的局限性。由于我國法律沒有直接規(guī)定公益訴訟制度，因此，我國訴訟法對公共利益的保護(hù)是軟弱無力的。公益訴訟旨在保護(hù)國家和公共利益，本來應(yīng)該是一件有利于百姓，造福民眾的好事，但在實踐中，由于公益訴訟案件一般影響較大，法院受理往往有所顧忌，畏首畏尾，司法手段也不相統(tǒng)一。不難發(fā)現(xiàn)，在實踐中，相當(dāng)一部分公益訴訟是行政訴訟，許多案件都是因為起訴的行政行為是抽象行政行為而被法院裁定不予受理。因為長期以來，中國司法界一直認(rèn)為，法官在訴訟中必須嚴(yán)格依據(jù)制定法進(jìn)行審判。這導(dǎo)致法官遇到無明文規(guī)定的情況就無能為力，此種情況下，法院往往不予受理，或者判決原告敗訴。這極大的打消了公眾提起公益訴訟的積極性，削弱了對公益的救濟(jì)力量。 我國民事訴訟法第64條第一款規(guī)定，當(dāng)事人對自己的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。簡言之，就是“誰主張，誰舉證”。在公益訴訟中，不論是作為原告的公民個人，社會團(tuán)體，還是檢察機關(guān)，相對于作為被告的行政機關(guān)，在取證以及專業(yè)知識的掌握方面，都存在劣勢，對被告的違法行為提供相應(yīng)的證據(jù)加以證明，難度相當(dāng)大。在實踐中，因原告舉證不能而敗訴的公益訴訟屢見不鮮。 同樣，不可否認(rèn)，我國相當(dāng)多的民眾和社會組織的法律意識是比較淡薄的。違法行為侵害了國家利益、公共利益，但并未給公眾、社會組織造成直接經(jīng)濟(jì)利益的損失，所以，現(xiàn)實生活中，公眾大多會采取“袖手旁觀，明哲保身”的態(tài)度，不愿意提起公益訴訟。即使會有一些法律意識較強，比較熱心的群眾拿起法律武器與不法行為進(jìn)行斗爭，伸張正義，去保護(hù)國家和公共利益，但必然要花費大量的精力、物力和財力介入訴訟之中，同時還要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。所以，許多公眾認(rèn)為，即使那些所謂的伸張正義者勝訴了，所得利益與因此訴訟所投入的精力和財力相比，也是“得不償失”，這種思想不可能不成為我國構(gòu)建公益訴訟制度的障礙。 我國的公益訴訟制度正在逐步建立，但是仍稍顯單薄