1/31剖析農(nóng)村公共財(cái)政鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境和成因?qū)χ形鞑康貐^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的案例研究內(nèi)容摘要我國中西部地區(qū)的地方財(cái)政遇到了越來越嚴(yán)重的困難。“吃飯財(cái)政”和“負(fù)債財(cái)政”成為普遍的地方財(cái)政形態(tài)。本文通過對(duì)江西和河南一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)作過程的個(gè)案研究來探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的原因，認(rèn)為現(xiàn)行財(cái)政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重是重要原因之一。文章最后提出了進(jìn)一步改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的政策建議。關(guān)鍵詞公共財(cái)政/鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政/地方財(cái)政關(guān)系進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國的地方基層財(cái)政問題由于兩個(gè)方面的原因受到學(xué)術(shù)界和政策研究界的強(qiáng)烈關(guān)注。第一個(gè)方面的原因是和中國自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來改革財(cái)政體制、建立公共財(cái)政的努力聯(lián)系在一起的。1994年，中國對(duì)中央和省的財(cái)政體制進(jìn)行了重大的改革，在全國實(shí)行同一的分稅制體制。這個(gè)改革一方面將稅務(wù)和財(cái)政分開，明確了中央收入和地方收入，另一方面在事權(quán)的劃分上也更為具體中央政府主要承擔(dān)國防、外交、中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資等全國性公共事務(wù)，地方政府則負(fù)責(zé)本地行政管理、公共安全、基本建設(shè)、城市維護(hù)和建設(shè)、文化、教2/31育、衛(wèi)生等地方性公共事務(wù)。不難看出，在事權(quán)的劃分上這個(gè)體制更加符合公共財(cái)政原則。從支出方面來看，中央無疑減少了對(duì)地方支出的限制，財(cái)政支出更加分權(quán)了。但是，分稅制改革僅僅是明確了中央和省的財(cái)政關(guān)系，那么在省以下，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層財(cái)政中分稅制改革到底產(chǎn)生了多大的影響呢從現(xiàn)有的研究來看，對(duì)比分稅制改革的前后，至少縣級(jí)財(cái)政發(fā)生了比較大的變化，縣級(jí)財(cái)政的職能開始從辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到教育、地方安全等公共品的建設(shè)方面來，盡管問題還比較多。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為中國各級(jí)財(cái)政體制中最為基礎(chǔ)的一級(jí)，其公共財(cái)政建立到了一個(gè)什么程度則缺乏實(shí)證研究。就已有的文獻(xiàn)來看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的公共財(cái)政建設(shè)情況較好，但是中西部地區(qū)則是發(fā)生了和公共財(cái)政原則相比較為嚴(yán)重的“偏離”，甚至干脆就是“吃飯財(cái)政”，且債務(wù)纏身，陷入困境，根本談不上公共財(cái)政。那么，在中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政到底是按照什么原則運(yùn)行的呢這是本文要探討的一個(gè)問題。3/31鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在近年來受到關(guān)注的第二個(gè)原因和“三農(nóng)”問題中的農(nóng)民負(fù)擔(dān)有著密切的關(guān)系。現(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn)，在中西部地區(qū)，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不下、越減越重的一個(gè)很重要的原因是基層財(cái)政體制運(yùn)行中存在著比較大的缺陷和問題，而這些問題又直接和分稅制改革聯(lián)系在一起?？偨Y(jié)現(xiàn)有的研究，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難和嚴(yán)重后果已經(jīng)顯得較為突出，但是這其中對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)作機(jī)制的實(shí)證研究則顯得相對(duì)缺乏。換句話說，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的產(chǎn)生機(jī)制的研究還不足夠，籠統(tǒng)地將其歸因于分稅制或者經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，都不能切實(shí)指中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)作中的要害。而只是一般性地講“中央財(cái)政喜氣洋樣，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”之類的流行語言就更難以說明問題的實(shí)質(zhì)，對(duì)于理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際狀況并無實(shí)際的幫助。2001年，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部在全國三個(gè)縣進(jìn)行了一次全面深入的農(nóng)村基層財(cái)政狀況調(diào)查，積累了大量這個(gè)方面的翔實(shí)資料和相關(guān)數(shù)據(jù)。本文就是在這些資料和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的三個(gè)方面收支結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)流程和困境成因進(jìn)行比較細(xì)致的分析和討論，以求讀者在讀完本文后，能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀有一個(gè)比較清4/31晰而全面的認(rèn)識(shí)。本文分成這樣幾個(gè)部分第一部分討論支出和收入，看看鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)有哪些特點(diǎn)；接下來展示一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的流程圖，這個(gè)流程圖將顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何捉襟見肘、拆拆補(bǔ)補(bǔ)地過日子；最后一部分探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政何以會(huì)落到這個(gè)地步。在分析的過程中，筆者用一個(gè)鄉(xiāng)的數(shù)據(jù)和資料做分析的基礎(chǔ)，以圖簡明清晰，必要的時(shí)候結(jié)合其他鄉(xiāng)的材料作對(duì)比和輔證。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入規(guī)模在地區(qū)間差異極大。在東部沿海地區(qū)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入可達(dá)幾個(gè)億，而西部地區(qū)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)則只有幾十萬的水平。筆者調(diào)查的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入維持在幾百萬元的水平，代表了中部地區(qū)一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入水平。在這一部分，通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的分析，我們回答這樣的問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入以什么部分為主在過去的10年間這種收入結(jié)構(gòu)有什么變化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入組成5/31一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總的收入可以分為三個(gè)大的部分，即預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌收入和部門收費(fèi)。對(duì)于后兩個(gè)部分，有些地方將其統(tǒng)稱為預(yù)算外收入，而有些地區(qū)則只將收費(fèi)部分劃為預(yù)算外收入。下面分別對(duì)這三個(gè)部分做概念上的解釋。預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入。這是由鄉(xiāng)財(cái)政所在縣財(cái)政局的監(jiān)督和指導(dǎo)下通過正規(guī)的稅收入帳的資金。在一般的情況下，這是鄉(xiāng)財(cái)政的最主要部分；預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入還包括上級(jí)返還和補(bǔ)助收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金。這是由鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站入帳管理的資金收入，又被稱為“五項(xiàng)統(tǒng)籌”。在多數(shù)情況下，統(tǒng)籌款是按人頭從鄉(xiāng)內(nèi)農(nóng)民攤派收取的。在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民的勞務(wù)負(fù)擔(dān)也被換算成錢按人頭從每個(gè)勞動(dòng)力收取，所以除了統(tǒng)籌資金，鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站還有一筆所謂的“民工建勤”收入。部門收費(fèi)。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個(gè)行政或事業(yè)單位在提供服務(wù)時(shí)的有償性收費(fèi)，如土管所向土地開發(fā)商收取的服務(wù)費(fèi)；學(xué)校向?qū)W生收取的雜費(fèi)等。值得注意的是，這部分收6/31入有些是鄉(xiāng)政府可以支配使用的，有些是鄉(xiāng)政府不能支配的，由部門收取而部門直接使用，屬于列收列支的范疇，如衛(wèi)生院和學(xué)校的收費(fèi)。那么，這三個(gè)部分的比例如何本文以江西TT縣MS鎮(zhèn)的情況為例來回答這個(gè)問題。2000年MS鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入見表1從表1可以看出，預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入占了接近3/4，這是稅的收入，而費(fèi)的收入超過了1/4其他幾個(gè)縣的情況也與此接近。由此看來，在不發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入主要是以預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入為主。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟HTTP/鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的結(jié)構(gòu)那么預(yù)算內(nèi)財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)如何一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入主要包括這樣三個(gè)部分農(nóng)業(yè)稅收、工商稅收和其他收入。農(nóng)業(yè)稅收包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅和契稅，又稱“農(nóng)業(yè)四稅”。其中，農(nóng)業(yè)稅反映糧食產(chǎn)量增長帶來的財(cái)政收入，而其他三項(xiàng)則反映經(jīng)濟(jì)作物、畜牧養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)帶來的增長；工商稅收又可以分為兩部分，7/31一類是與當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的地方稅收，包括企業(yè)增值稅、營業(yè)稅和所得稅，這類稅收直接反映出一個(gè)地區(qū)私營企業(yè)以及個(gè)體工商戶的繁榮程度以及對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)；另一類是雜稅，包括個(gè)人所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、車船使用稅和筵席稅；最后一大部分是“其他收入”，包括罰沒收入、從非預(yù)算收入中調(diào)入的收入。此處以2000年TT縣MS鎮(zhèn)為例分析稅收結(jié)構(gòu)。從表2可以看出，農(nóng)業(yè)四稅比其他三類稅費(fèi)的總和還要多，所以說與主要依賴工商稅收的縣級(jí)財(cái)政不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要依靠農(nóng)業(yè)四稅。這是不發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的又一個(gè)特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入結(jié)構(gòu)的變化這種嚴(yán)重依賴涉農(nóng)稅收的收入結(jié)構(gòu)并非自來如此，而是有一個(gè)發(fā)展變化的過程。下面仍以TT縣MS鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)為例，來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入10年來的變化情況。圖1列出了預(yù)算內(nèi)總財(cái)政收入和其四類組成部分在19902000年11年間的變化情況。8/31圖1顯示出，明顯存在三個(gè)不同的階段第一階段是19901993年。這一階段農(nóng)業(yè)稅收同企業(yè)和個(gè)體戶稅種的總量相當(dāng)，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的主要支柱；這一期間總財(cái)政收入的增長主要依靠工商稅收的增長，而農(nóng)業(yè)稅收幾乎沒有變化；第二階段是19941996年。這一階段最為明顯的特征是農(nóng)業(yè)稅收的高速增長。1993年農(nóng)業(yè)四稅共34萬元，到1996年迅速增加到106萬元，凈增72萬元，增幅達(dá)212；而在同一時(shí)期，總財(cái)政收入也由75萬元增長到146萬元，凈增71萬元，這期間工商稅收總額有所下降，而財(cái)政收入的增長完全是靠農(nóng)業(yè)稅收的增長取得的。第三個(gè)階段是19972000年。這一階段的明顯特征是農(nóng)業(yè)稅收的增長重新出現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)，企業(yè)和個(gè)體戶稅種有一定的增長，但是總的財(cái)政收入仍然保持了較高的增長速度。農(nóng)業(yè)稅收在第二階段的增長主要是兩個(gè)因素造成的。一個(gè)是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在這個(gè)階段有大幅度增長。自1993年到1995年，糧食類的農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格指數(shù)從上升到707，上9/31升了89，而同期這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅從萬元上升到萬元，上升幅度81，幾乎與農(nóng)產(chǎn)品上漲價(jià)格幅度相同。另一個(gè)原因是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的增長速度也很快。在1993到1996年幾個(gè)年度中，這兩種稅收分別從2萬元和萬元增加到萬元和萬元。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅按照稅法規(guī)定都是應(yīng)該據(jù)實(shí)征收，即按照每個(gè)農(nóng)戶的實(shí)際經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量和生豬出欄頭數(shù)征收，但是根據(jù)這次的調(diào)查，這些稅收在實(shí)際中有些是按人頭攤派的。實(shí)際上這也是個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。從當(dāng)?shù)氐奈募锌梢缘玫较鄳?yīng)的證實(shí)“二是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、生豬屠宰稅和水費(fèi)存在平均攤派的現(xiàn)象。檢查發(fā)現(xiàn)，我縣仍然有一些鄉(xiāng)、村干部迫于稅費(fèi)任務(wù)的壓力，圖省事走捷徑，將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、生豬屠宰稅和水費(fèi)，按人口或面積分?jǐn)偟睫r(nóng)戶?！斑@種攤派的現(xiàn)象必然在一定程度上加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。所以可以由此判斷，在1993到1996年間，鄉(xiāng)財(cái)政收入的迅速增長完全是自農(nóng)業(yè)四稅而來，而農(nóng)業(yè)四稅的增長除了農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格因素的影響外，靠攤派增加的農(nóng)民負(fù)擔(dān)也是一個(gè)重要的財(cái)政收入增長因素。如果觀察圖1的第三階段，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在各類稅收增長趨緩的情況下，總財(cái)政收入還保持高速增長。這是什10/31么原因造成的呢筆者將在文章的第三部分分析這個(gè)問題。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)在論證了案例中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入主要靠農(nóng)業(yè)稅收之后，本節(jié)考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出。應(yīng)該說，這是考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級(jí)財(cái)政在多大程度上變?yōu)楣藏?cái)政的最重要的內(nèi)容。在本節(jié)的分析中，將努力把人員工資支出和公共品提供、公共建設(shè)支出區(qū)分開來，以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“公共財(cái)政化”的程度如何。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出鄉(xiāng)政府的支出可以分為以下兩個(gè)部分預(yù)算內(nèi)的支出部分。預(yù)算內(nèi)支出部分主要是指鄉(xiāng)財(cái)政所在年初所做的預(yù)算內(nèi)的支出，主要包括鄉(xiāng)所轄各部門的工資開支和少量公用經(jīng)費(fèi)。鄉(xiāng)政府可直接支配的支出部分。除了預(yù)算內(nèi)的支出，鄉(xiāng)政府實(shí)際上是將所有可支配的資金匯到一起，放在一個(gè)“大盤子”使用的。這個(gè)大盤子包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金和可支配11/31的部門收費(fèi)。按照相應(yīng)的文件規(guī)定，統(tǒng)籌資金以及部門收費(fèi)都有嚴(yán)格規(guī)定的支出用途，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須用于鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫以及鄉(xiāng)村道路修建；部門收費(fèi)必須用于在本部門中的支出，但是衛(wèi)生和教育部門的收費(fèi)除外。所有這些資金雖然在名義上各有歸屬，實(shí)際上是放到鄉(xiāng)政府這個(gè)“大盤子”里統(tǒng)一使用的。這也正是搞清楚鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的最為關(guān)鍵的部分。這兩個(gè)部分的比例在各縣各鄉(xiāng)都不太一樣，仍以TT縣MS鎮(zhèn)為例，2000年預(yù)算內(nèi)加上非預(yù)算支出共萬元，其中，預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出即發(fā)工資的部分為257萬元，而鄉(xiāng)政府可直接支配的支出即“大盤子”為萬元。如此看來，用于“吃飯”的錢占總支出的75，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還有25的錢可以用來“辦事”，還不能算作完完全全的“吃飯財(cái)政”。但這只是從帳面劃分上算出來的結(jié)果，在實(shí)際的運(yùn)作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政吃飯的錢根本不夠，還必須把一部分“大盤子”里辦事的錢用來“吃飯”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中“大盤子”的使用現(xiàn)在來看鄉(xiāng)政府在實(shí)際運(yùn)作過程中是如何使用這些“大盤子”里的資金的。表3作了一個(gè)粗略的分類。12/31鄉(xiāng)政府先將可控制的“大盤子”分成兩大塊，一塊用于填補(bǔ)預(yù)算內(nèi)缺口和維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，另一塊用于教育。教育的錢主要用于民辦教師工資和校建；在第一塊中，因?yàn)轭A(yù)算內(nèi)的開支不夠發(fā)放工資，所以將萬元調(diào)入預(yù)算內(nèi)，用于“墊付”預(yù)算缺口，以維持預(yù)算內(nèi)的收支平衡；另外，編制外的工作人員的工資以及差額補(bǔ)助單位的差額工資也要從這一塊中出，這些工資額共萬元，只剩下萬元去維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)。換句話說，鄉(xiāng)政府在實(shí)際運(yùn)作過程當(dāng)中，將“大盤子”中共38萬元的錢用于填補(bǔ)缺口、發(fā)放工資，也就是說，“吃飯”的錢將“辦事”的錢擠占掉了38萬元。如果我們現(xiàn)在再來算“吃飯”和“辦事”財(cái)政的比重，這個(gè)比就變成了8614，用于發(fā)工資的“吃飯”錢占掉了接近90的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總支出。另外值得說明的是，剩下的14的“辦事”的開支只是維持日常運(yùn)作，并不是興辦公共事業(yè)。具體到MS鎮(zhèn)來說，維持日常運(yùn)作的開支包括人頭辦公費(fèi)、招待費(fèi)、報(bào)刊訂閱費(fèi)、車子維護(hù)費(fèi)、水電費(fèi)等。也就是說，這些“辦事”的錢其實(shí)只是用來維持鄉(xiāng)政府日常運(yùn)作、用來開門上班的費(fèi)13/31用，稱作“開門費(fèi)用”更為合適，真正辦事要花的錢則沒有著落。如果從公共財(cái)政的角度上講，本文分析中的案例談不上有什么公共財(cái)政，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本沒有公共品建設(shè)的開支。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政果真一點(diǎn)事情也不做嗎轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟HTTP/公共品建設(shè)“辦事”的錢從哪里來本報(bào)告不打算詳細(xì)探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)債問題，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本全部用于“吃飯”，要辦事和進(jìn)行公共建設(shè)，除了從農(nóng)民手里收錢之外，就要舉債。所以本節(jié)簡要描述一下鄉(xiāng)政府的債務(wù)情況。在此仍以TT縣MS鎮(zhèn)為例。MS鎮(zhèn)政府自1995年以來開始欠下債務(wù)，1997年后更是頻頻舉債，到2000年共欠下債務(wù)萬元，表4列出了其債務(wù)的明細(xì)情況。鎮(zhèn)政府借款的債主包括金融機(jī)構(gòu)、上級(jí)財(cái)政部門、私人老板和?？睿芍^五花八門，但是借款用途則明顯大部分都是為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，辦廠、建房的欠款共萬元，占借款總數(shù)的87根據(jù)訪談材料得知，這些建設(shè)大都是“跟著風(fēng)向走”，經(jīng)濟(jì)效益差，社會(huì)效益也不顯著。14/31其中，只有建設(shè)農(nóng)貿(mào)市場、學(xué)校建房、辦公用房和扶助貧困地區(qū)借款等幾項(xiàng)算得上公共品建設(shè)的內(nèi)容，約占債務(wù)總額的值得注意的是，2000年的兩筆債務(wù)是“借款過年”和“墊付稅費(fèi)”用的，這說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)開始淪落到“吃飯”也要靠借款的地步，但愿這在全國不是普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)流程層層擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的這種運(yùn)作結(jié)果，就形成了預(yù)算內(nèi)資金對(duì)非預(yù)算資金、工資支出對(duì)公共支出的擠占現(xiàn)象。這里用兩個(gè)擠占來加以概括一是預(yù)算內(nèi)的工資支出“擠占”了非預(yù)算收入。在2000年，鄉(xiāng)政府用萬元填補(bǔ)了預(yù)算內(nèi)支出的缺口；我們可以稱之為“跨預(yù)算擠占”；二是非預(yù)算中的編制外和差額補(bǔ)助工資部分入不敷出，“擠占”了統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)。這個(gè)擠占達(dá)萬元。由于是擠占部分和被擠占的部分都是非預(yù)算收入，所以我們姑且稱之為“非預(yù)算擠占”。筆者用一個(gè)流程圖將MS鎮(zhèn)的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)展示出來，圖15/31中清楚地表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在實(shí)際運(yùn)作中“拆東墻補(bǔ)西墻”的做法。現(xiàn)在可以小結(jié)一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是地地道道的“吃飯”財(cái)政，如果要細(xì)分一下，政府總支出中有8090的錢是發(fā)工資的“吃飯費(fèi)”和1020的“開門費(fèi)”。要維持“吃飯”和開門也并不簡單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要用心良苦地將非預(yù)算財(cái)政的一部分調(diào)入預(yù)算內(nèi)，又必須尋求另外的資金去填補(bǔ)非預(yù)算財(cái)政支出的缺口，簡而言之，就是預(yù)算內(nèi)擠占預(yù)算外，工資支出擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌支出，而統(tǒng)籌和公共建設(shè)的支出便形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)和債務(wù)。在20世紀(jì)90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)四稅，而90年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的缺口就主要靠借債和“空轉(zhuǎn)”來真真假假的填補(bǔ)了。擠占的結(jié)果就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所能夠提供的一點(diǎn)公共品建設(shè)都要靠借債來進(jìn)行。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的成因支出方面財(cái)政供養(yǎng)人口過多、機(jī)構(gòu)臃腫16/31雖然中央屢屢強(qiáng)調(diào)精簡機(jī)構(gòu)，但政策到基層執(zhí)行起來，往往是減了機(jī)構(gòu)不減人，廟少了和尚照舊多。以河南許昌YL縣為例在1996年，YL縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)數(shù)總共為487個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位編制數(shù)為6130人；到2001年，機(jī)構(gòu)總數(shù)減少到158個(gè)，但是編制數(shù)卻增加到7108人。機(jī)構(gòu)確實(shí)精簡了，但是“吃飯”的人卻增加了。這種縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革說到底只不過是將人員負(fù)擔(dān)“從扁擔(dān)的一端挪到了另一端”，工資開支不減反增。從上一部分的分析可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于上級(jí)施加的財(cái)政壓力實(shí)際上有靈活的資金調(diào)配手段來緩解。這些手段實(shí)際上在一定程度上維持了高額的工資支出和臃腫的“財(cái)政供養(yǎng)”群體。另外，由于工資支出預(yù)算由上級(jí)部門制定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也沒有任何減低這部分預(yù)算的積極性，精減人員實(shí)際上意味著放棄這部分預(yù)算撥款。下面將調(diào)查的三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資支出的比重用圖3列出來以備參考。從圖3可以看出，工資支出的比重在1993年到1994年有一個(gè)比較迅速的增長，由1992年的75增長到1994年的85以上?？梢姕p不下來的人頭費(fèi)開支確實(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的一大問題。但是，這些工資開支的增長是否是因?yàn)檗r(nóng)17/31村開展“普九”而使教師隊(duì)伍增大、教師開支增加導(dǎo)致的呢因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的人頭費(fèi)中，教師工資是最為龐大的一個(gè)組成部分。我們現(xiàn)在就來看這些減不下來的人頭費(fèi)是否都是給教師發(fā)的工資。圖4列出的是教師工資在總的工資支出中的比重，同樣是三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均數(shù)。圖4和圖3作為對(duì)比，結(jié)論就清清楚楚了。教師工資支出的比重并沒有隨總工資支出的比重而上升，反而有輕微的下降。這個(gè)現(xiàn)象說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中除教師之外的人員工資開支的確自1994年以來就存在著一定的增長，而且這種增長超過了教師工資的增長速度。經(jīng)過筆者對(duì)這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資開支增長速度的計(jì)算，結(jié)果是預(yù)算內(nèi)財(cái)政總支出的年平均增長率是；工資總支出的年平均增長率是；其中教師工資支出的年平均增長率是由此可見，不斷增加的工資支出即人頭費(fèi)開支的確是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一個(gè)包袱，而教師的工資開支雖然數(shù)量龐大，但是增長速度并不快。那么，是不是就此可以得出結(jié)論說，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的主要原因就是人頭費(fèi)的快速增長呢?fù)Q句話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之所以慘淡經(jīng)營至此，就是因?yàn)椴煌５卦鲩L“財(cái)政供養(yǎng)人口”所致呢現(xiàn)在就得出這樣的結(jié)論有些草率，因?yàn)樨?cái)政供養(yǎng)人18/31口的主體仍然是鄉(xiāng)村教師，他們的工資開支就占了工資總額的6070，而他們的工資增長并不快。除教師之外其他供養(yǎng)人口的工資增長雖然較快，但是其比重較小，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響不是決定性的。所以，人員過多、機(jī)構(gòu)臃腫是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因之一，但很難斷定這是最主要的和唯一的原因。收入方面稅源分析本文在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入構(gòu)成時(shí)，指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入在過去的10年間可以分為三個(gè)階段，第一階段靠工商稅收，第二階段靠農(nóng)業(yè)稅，第三階段也就是最近5年收入增長來源不明確。沒有稅收來源而總收入?yún)s依然在帳面上保持較快速度的增長，是因?yàn)閷⒎穷A(yù)算的收入調(diào)入充當(dāng)正常的財(cái)政收入，也就是本文前面分析過的擠占行為。但是擠占總要有東西可“擠”才行，沒有可“擠”的收入來源，那么這個(gè)部分最終就是一筆空帳。筆者在實(shí)地調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)了層層擠占的最終后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“空轉(zhuǎn)”，并且這種現(xiàn)象普遍存在。所謂19/31“空轉(zhuǎn)”，就是將一筆不屬于財(cái)政收入的資金歸入正規(guī)的財(cái)政收入帳戶，然后再設(shè)立一些支出項(xiàng)目將這些資金提出；然后再納入收入帳戶，再支出，同一筆資金循環(huán)往復(fù)，魔術(shù)般地將收入和支出總量增大。一般來說，“空轉(zhuǎn)”的總量就是被“擠占”掉的資金數(shù)量。另外一個(gè)彌補(bǔ)“擠占”資金的辦法就是征“探頭稅”。所謂“探頭稅”，就是向尚未開張的商業(yè)機(jī)構(gòu)征收營業(yè)稅，屬于“寅吃卯糧”的做法。筆者在本文中分析的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一MS鎮(zhèn)也不得不靠這些辦法實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增長，在2000年度，鄉(xiāng)財(cái)政所就征了15萬元的“探頭稅”以彌補(bǔ)缺口。這些“虛”的收入自1996年來就開始存在，以后逐年增多。將這些水份“擠掉”之后，重新計(jì)算這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在過去11年的財(cái)政收入的增長，得出圖5可見在過去10年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增長呈現(xiàn)一個(gè)“階梯形”的狀態(tài)，在第三個(gè)階段，實(shí)際的財(cái)政收入增長緩慢。究其原因在于缺乏用于地方財(cái)政的穩(wěn)定稅源，農(nóng)業(yè)稅收無論從短期還是從長期看都不足以作為地方財(cái)政的稅源支柱。進(jìn)入新世紀(jì)我國加入WTO，農(nóng)民增收成為一個(gè)迫切的問題。在農(nóng)民增收困難的情況下，地方財(cái)政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必然要從其他稅收尤其是工商業(yè)稅收上取得20/31收入。在中西部地區(qū)，工商類稅收的增長是緩慢的，至少比總財(cái)政收入和支出的速度慢得多。以MS鎮(zhèn)為例，1990年到2000年，工商業(yè)稅收增長了130，但同期總財(cái)政收入增長了257，兩者的年平均增長率分別是13和，后者正好是前者的近兩倍。那么工商稅收的增長速度為何相對(duì)較慢呢這主要和國內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化有關(guān)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，中西部地區(qū)的城市和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國有經(jīng)濟(jì)向股份制和民營經(jīng)濟(jì)改制的時(shí)期，縣鄉(xiāng)兩級(jí)的國有和集體工商企業(yè)紛紛改制。地方政府對(duì)于改制后的企業(yè)的征稅成本急劇上升，同時(shí)有些地區(qū)也從長遠(yuǎn)考慮，不想對(duì)新成長的民營經(jīng)濟(jì)征收太高的稅收以出現(xiàn)“殺雞取卵”的后果。根據(jù)目前的分稅體制，國稅受影響較小，因?yàn)橹灰髽I(yè)沒有倒閉，國稅是基本得到保證的。但縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府支配的地方稅收則大受其苦。縣級(jí)政府在稅源不足的情況下，往往傾向于將某些財(cái)政支出項(xiàng)目“下移”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，這在緩解了本級(jí)財(cái)政壓力的同時(shí)，卻大大增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難。要考察這類情況，就要考察縣鄉(xiāng)政府間的財(cái)21/31政關(guān)系即基層政府的財(cái)政體制。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟HTTP/財(cái)政體制和縣鄉(xiāng)關(guān)系與“分稅制”改革配套的重要措施是加大不同地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付的力度，以對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)作出補(bǔ)償。但是轉(zhuǎn)移支付的措施因?yàn)楦鞣N原因至今也沒有得到完善，到2000年，轉(zhuǎn)移支付的總量只占非常小的份額。由于轉(zhuǎn)移支付制度的滯后，分稅制在一定程度上加大了地區(qū)間的財(cái)政狀況的差距。按照分稅制的稅收返還標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)地區(qū)得到了較多的返還收入，而不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)則由于返還收入較少而變得比較困難。在這些不發(fā)達(dá)地區(qū)，省級(jí)政府通過制定與其所轄市縣的財(cái)政體制而在一定程度上將困難下移，這就出現(xiàn)了許多討論財(cái)政體制的文獻(xiàn)中所說的“收入上收”和“支出下移”的效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因?yàn)槲挥谡麄€(gè)國家財(cái)政體制的最底一層，無法再將支出責(zé)任“下移”而變成了稅制改革后果的最終一級(jí)承受者。下面仍然以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的具體材料來看財(cái)政體制的連鎖效應(yīng)。仍以江西為例，隨著分稅制在中央和省級(jí)之間展開，TT縣的縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政之間也進(jìn)行了改革，但和全國大部22/31分地區(qū)一樣，縣鄉(xiāng)之間并沒有實(shí)行完全的分稅制，而是采用了“劃分稅種、核定收支”的分稅制和以前的“財(cái)政包干”制相結(jié)合的一種“混合型”的財(cái)政體制。與分稅制要求大力度的配套轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)相比，這種體制對(duì)轉(zhuǎn)移支付的要求比較小，但與“財(cái)政包干”制相比，對(duì)財(cái)政收入增長緩慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不利。換句話說，在這種財(cái)政體制下，增收速度緩慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到了較大的壓力。就MS鎮(zhèn)而言，改革以前在“財(cái)政包干、分灶吃飯”的體制下，一直是一個(gè)財(cái)政上解鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在改革之后，由于其稅種結(jié)構(gòu)的原因，被定為體制補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這主要是因?yàn)槎愂罩斜粍潪閲惖牟糠直戎剌^其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)大的緣故。新體制使MS鎮(zhèn)在改革之初得到了較多的補(bǔ)助收入，但是在財(cái)政收入增長較慢的情況下，MS鎮(zhèn)面臨的體制壓力越來越大。圖6顯示，1995年MS鎮(zhèn)得到了29萬元的體制補(bǔ)助收入，占其當(dāng)年地方財(cái)政收入的28，但是在新體制下，體制補(bǔ)助收入迅速下降，而財(cái)政收入要保持連年增長，到1999年，MS鎮(zhèn)要向縣財(cái)政上解5萬元了。毫無疑問，這個(gè)23/31圖顯示出MS鎮(zhèn)的“日子”在1996年以后還是變得越來越難過。結(jié)合前面討論的兩個(gè)原因“吃飯”財(cái)政和稅源枯竭，財(cái)政體制的這種“收入上移”的效應(yīng)無疑是嚴(yán)重的。為什么下面我們將這三個(gè)原因結(jié)合在一起總結(jié)一下。從支出上說，以工資支出為主的“吃飯”財(cái)政具有很強(qiáng)的剛性特點(diǎn)，即不能隨著收入的變動(dòng)而變動(dòng)；從收入上來說，主要依靠農(nóng)業(yè)稅收以及“擠占”、“借款”的手段取得收入無疑是非常不穩(wěn)定的，上一年的收入增長不能保證下一個(gè)財(cái)政年度取得同樣的增長。但是收入的增長卻往往使得工資支出得到立竿見影的增長。這種收入和支出結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于一個(gè)極不穩(wěn)定的狀況。借此人們可以理解為何鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年中最主要的工作就是向農(nóng)民收取上繳稅費(fèi)，說得極端一些，這是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部靠從農(nóng)民手里收錢給自己發(fā)工資的財(cái)政體制。這種尷尬的狀況本來有待于靠縣鄉(xiāng)間穩(wěn)定、可靠的財(cái)政關(guān)系加以緩解和彌補(bǔ)缺口，因?yàn)樵诓话l(fā)達(dá)地區(qū)，人們無法期望這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在短期內(nèi)有繁榮的工商業(yè)和由此帶來的穩(wěn)定稅收。但是人們?cè)趥€(gè)案中看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政恰恰是在困難的時(shí)候得不到財(cái)政體制的轉(zhuǎn)移支付，這無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政24/31處于危險(xiǎn)邊緣的一個(gè)主要原因。四、結(jié)論和政策建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為最基層的一級(jí)獨(dú)立財(cái)政核算單位，本來應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、處理公共事務(wù)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任，但是從以上分析的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，可以看到這些目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要依靠作為地方稅收主體的農(nóng)業(yè)稅收，所以使不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)尤其是地方工商業(yè)的動(dòng)力有所減弱。實(shí)際上，在大部分中西部的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，人們也不能期望地方的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能夠支撐一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和教育的巨大開支。在“飯”都吃不飽的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)提供公共品服務(wù)、建立地方公共服務(wù)體系經(jīng)常是有心無力。實(shí)際上，這些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部一年中的主要工作實(shí)際上就是兩項(xiàng)一項(xiàng)是計(jì)劃生育，另一項(xiàng)就是收錢給自己發(fā)工資。收錢給自己發(fā)工資一旦成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作，就非常容易造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重和影響地方的社會(huì)穩(wěn)定。近年來，各種各樣的農(nóng)村的不穩(wěn)定現(xiàn)象都或多或少地與此有關(guān)。25/31這個(gè)問題的確值得深思為何本來就是要維持基層社會(huì)穩(wěn)定的地方部門會(huì)成為不穩(wěn)定的因素之一所以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)財(cái)政不但沒有在基層公共財(cái)政建設(shè)和財(cái)政分權(quán)方面取得明顯的進(jìn)展，反而因?yàn)椤皵D占”和加重負(fù)擔(dān)、負(fù)債等現(xiàn)象而造成一些經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象的產(chǎn)生。要改變這種狀況，只能從改革財(cái)政體制入手，這也是近年來有學(xué)者提出弱化鄉(xiāng)財(cái)政職能甚至取消鄉(xiāng)財(cái)政的根本原因所在。但是，從公共財(cái)政的理論角度出發(fā)，鄉(xiāng)財(cái)政無疑又是公共財(cái)政建設(shè)的一個(gè)最為重要的基層單位，取消鄉(xiāng)財(cái)政必然會(huì)給以后中國基層政府的公共品建設(shè)帶來高昂的監(jiān)督和信息成本，所以從對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀和未來兩方面考慮得出一個(gè)明確的結(jié)論是有困難的。本文的看法是，只要從公共財(cái)政建設(shè)的角度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)存的問題出發(fā)，有效地改革現(xiàn)行的基層財(cái)政體制還是完全可能的。首先，人員工資“擠占”公共財(cái)政的現(xiàn)象根源，還是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)放的工資數(shù)額過于龐大。實(shí)際上，這其26/31中絕大多數(shù)是鄉(xiāng)村教師的工資開支。從公共財(cái)政的角度來講，這部分開支應(yīng)該從更高級(jí)別的財(cái)政支出才更為合理。人員工資總量越小，“擠占”的可能性就越小，這是毫無疑問的。其次，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管轄內(nèi)的公共建設(shè)開支，應(yīng)該建立明確有效的預(yù)算管理體制。目前普遍的情況是，基層財(cái)政的公共建設(shè)開支大部分實(shí)際上都屬于非預(yù)算或預(yù)算外開支，而上級(jí)財(cái)政對(duì)預(yù)算外開支的監(jiān)管非常薄弱，這就使這部分資金或被擠占、或被濫用，根本無法進(jìn)行實(shí)際的公共品建設(shè)。再次，從整個(gè)財(cái)政體制上講，應(yīng)該盡快建立起地區(qū)間有效公平的轉(zhuǎn)移支付制度，這是保證不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府公共財(cái)政建設(shè)的基礎(chǔ)。注釋有關(guān)公共財(cái)政的原則以及中國財(cái)政體制的沿革因?yàn)橄嚓P(guān)文獻(xiàn)中論述甚詳，本文不再贅述，可以參見譚秋成，王衛(wèi)星，TIEBOUT和費(fèi)雪。27/31五項(xiàng)統(tǒng)籌因?yàn)閺霓r(nóng)民頭上攤派收取，所以被視為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要組成部分。這五項(xiàng)分別是鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫以及鄉(xiāng)村道路修建。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入以預(yù)算內(nèi)收入為主在全國并非是一種唯一不變的情況，在我們調(diào)查過的一些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，預(yù)算外的收入超過了預(yù)算內(nèi)而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要可支配收入。在全國許多地區(qū)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅都存在著平均分?jǐn)偟默F(xiàn)象，包括按照原有基數(shù)加成分?jǐn)偤桶慈丝?、田畝平均分?jǐn)傄约鞍凑丈搅帧⑺撩娣e分?jǐn)偟雀鞣N形式。1995年，MS鎮(zhèn)為了發(fā)展適應(yīng)全國的形勢，開始辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)中領(lǐng)工資的政府人員、教師和醫(yī)生入股集資20萬元，又向縣財(cái)政局借款30萬元，辦起了“泰路塑膠有限公司“企業(yè)辦起后剛還清職工集資的股本之后就倒閉了。欠縣財(cái)政局的30萬就這樣“掛“了起來。1997年，TT縣在縣政府的倡導(dǎo)下，在縣城的東南側(cè)興建了一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以招商引資。28/31由于缺乏建設(shè)資金，縣里就要求每個(gè)鄉(xiāng)政府在開發(fā)區(qū)買一塊地，建一棟樓，以“筑巢引鳳“鄉(xiāng)里當(dāng)然也沒有資金，但又迫于形