1、關(guān)于基本建設(shè)工程成本控制研究隨著 4 萬億元投資啟動(dòng)， 我國基本建設(shè)戰(zhàn)線拉得越來越長， 每年固定資產(chǎn)投資在中央財(cái)政、 地方財(cái)政及銀行信貸資金配合和支持下， 少則十幾萬億， 多則幾十萬億投資支出， 形成了巨大資金流， 而基本建設(shè)工程成本控制歷來是所有成本控制中難點(diǎn)和薄弱點(diǎn)。 筆者近十年來經(jīng)常接觸到基本建設(shè)工程成本控制工作， 發(fā)現(xiàn)了其中一些問題， 也取得了一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)， 借此機(jī)會(huì)提出來與大家共同探討研究。一、當(dāng)前基本建設(shè)工程成本控制存在主要問題由于投資體制改革遲后，投資來源單一（如“鐵、公、基”等項(xiàng)目基本上100% 是財(cái)政投資及銀行貸款） ，致使基本建設(shè)工程成本控制至今一直延用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一些

2、做法，造成許多頑癥難以消除，主要表現(xiàn)在以下方面。（一） 、可行性研究深度不夠可行性研究是項(xiàng)目決策前， 通過調(diào)查研究與項(xiàng)目有關(guān)工程、 技術(shù)、 經(jīng)濟(jì)等各方面條件和情況， 并進(jìn)行分析計(jì)算， 對(duì)各種可能建設(shè)方案進(jìn)行比較論證， 預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成后經(jīng)濟(jì)效益一種科學(xué)分析方法。 然而實(shí)際操作中可行性研究與上述要求存在很大距離， 主要表現(xiàn)為建設(shè)方案單一， 缺少比較分析， 建成后經(jīng)濟(jì)效益預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不夠牢固， 預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性較差； 甚至個(gè)別可行性研究完全按照領(lǐng)導(dǎo)意圖編制，形成“可批性研究報(bào)告” ，騙得項(xiàng)目立項(xiàng)。一旦項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)，就將可行性研究報(bào)告置于腦后， 根本不考慮按可行性報(bào)告執(zhí)行。 筆者就曾經(jīng)見過一個(gè)項(xiàng)目在

3、工程竣工驗(yàn)收時(shí)， 所有檔案資料中唯獨(dú)缺少就是可行性研究報(bào)告， 可行性研究報(bào)告重視程度極為不足可見一斑。（二）、概算控制不嚴(yán)格項(xiàng)目概算是在項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告基礎(chǔ)上， 經(jīng)過設(shè)計(jì)單位初步設(shè)計(jì) 計(jì)算而對(duì)投資控制提出額度目標(biāo)，一旦經(jīng)過發(fā)改委等職能部門批準(zhǔn)，就具有法律 效力。在項(xiàng)目實(shí)施過程中業(yè)主、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位都對(duì)概算目標(biāo)實(shí) 現(xiàn)，具有不可推卸責(zé)任。然而現(xiàn)實(shí)工作中，對(duì)概算控制高度重視單位鳳毛麟角， 造成項(xiàng)目超概算現(xiàn)象累見不鮮，究其原因主要是一些業(yè)主從項(xiàng)目立項(xiàng)開始就沒有 控制概算理念，憑借資金來源充足或依仗銀行超額貸款一味貪大求洋，對(duì)概算控制沒有強(qiáng)烈愿望。（三）、擅自提高建設(shè)規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)建

4、設(shè)標(biāo)準(zhǔn)一般都有國家明文規(guī)定，如住房、辦公用房、商業(yè)用房各種標(biāo)準(zhǔn)都 有比較明確規(guī)范，但對(duì)專業(yè)用房如廠房、實(shí)驗(yàn)室用房等就要需要因地制宜了。 本 來這種因地制宜應(yīng)在項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告中提出要求， 項(xiàng)目立項(xiàng)后不能 隨便修改?？涩F(xiàn)實(shí)中項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)邊做邊改， 標(biāo)準(zhǔn)不斷提高項(xiàng)目不在少數(shù)。筆者 遇見過一個(gè)項(xiàng)目，立項(xiàng)時(shí)批準(zhǔn)層高為3.6米，實(shí)施中改為了 4米；外墻裝飾立項(xiàng) 時(shí)為馬賽克，實(shí)施時(shí)改為大理石。這些變更沒有提出過任何調(diào)概申請(qǐng)， 造成竣工 決算時(shí)出現(xiàn)超概現(xiàn)象，這種情況普遍存在話，將會(huì)使項(xiàng)目立項(xiàng)審批失去意義，也 使項(xiàng)目成本控制無法實(shí)行。（四）、工程招投標(biāo)制度執(zhí)行不力基本建設(shè)工程從表面上看雖然有 90%

5、以上項(xiàng)目都通過招投標(biāo)辦法選擇了施 工單位，但實(shí)際執(zhí)行中存在問題仍然不少： 一是招投標(biāo)標(biāo)與概算銜接不緊，很容 易在招標(biāo)時(shí)就為超概埋下了隱患； 二是評(píng)標(biāo)往往流于形式，最終中標(biāo)單位選擇還 是由業(yè)主說了算；三是中標(biāo)工程量及單價(jià)在決算中得不到認(rèn)真執(zhí)行，工程量變更 簽證發(fā)放比較隨便，個(gè)別工程造價(jià)審定人員在審價(jià)時(shí)不認(rèn)真閱讀招標(biāo)書及投標(biāo)書，僅憑施工管理人員發(fā)放一些變更簽證而擴(kuò)大了工程造價(jià)。（五）、分包轉(zhuǎn)包管理不嚴(yán)基本建設(shè)工程中對(duì)設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位都有嚴(yán)格資質(zhì)要求，可是 有些不夠資質(zhì)單位采取掛靠辦法，去騙取承包。承包后又實(shí)行層層轉(zhuǎn)包或分包， 致使工程質(zhì)量和成本達(dá)到難以控制程度。甚至個(gè)別業(yè)主在工程審價(jià)基

6、礎(chǔ)上對(duì)施工 單位進(jìn)行特殊補(bǔ)貼，增加了工程造價(jià)形成了資金漏洞。（六）、工程竣工后交付使用手續(xù)不全，容易造成資產(chǎn)流失基本建設(shè)工程竣工財(cái)務(wù)決算編制不及時(shí)、不規(guī)范已成為通病，筆者見過許多基本建設(shè)竣工財(cái)務(wù)決算粗糙模糊，大有“肉爛在鍋里”感覺。幾億投資或幾十 億投資交付使用資產(chǎn)就兩大項(xiàng)，一是房屋及建筑物，一是設(shè)備與器具，在這兩項(xiàng) 后所附財(cái)產(chǎn)清單既粗糙又不完整。如有個(gè)七、八億投資項(xiàng)目在交付使用資產(chǎn)時(shí)，僅房屋面積就出現(xiàn)三個(gè)數(shù)據(jù)，一是竣工圖紙數(shù)；二是交付使用數(shù)；三是房屋產(chǎn)權(quán) 證上數(shù)字，并且這些數(shù)字差距還不小。業(yè)主給出解釋是這也不計(jì)面積， 那也不計(jì) 面積，實(shí)質(zhì)是掩蓋其擅自擴(kuò)大建筑面積行為。 交付使用設(shè)備與器具時(shí)將

7、某些附著 設(shè)備價(jià)值并入房屋及建筑物，使設(shè)備賬務(wù)消失，房屋及建筑物造價(jià)上升。止匕外，建設(shè)過程中購買電腦、辦公桌椅等低值易耗品從管理費(fèi)中列支，交付使用時(shí)這些 財(cái)產(chǎn)不在清單中。由此可見種種交付使用手續(xù)不全，容易造成資產(chǎn)流失。二、加強(qiáng)基本建設(shè)工程成本控制意義重大鑒于當(dāng)前基本建設(shè)工程全面鋪開，基本建設(shè)投資急劇增加，加強(qiáng)基本建設(shè)工 程成本控制顯得十分必要。（一）、保障財(cái)政投資及銀行貸款安全需要我國每年基本建設(shè)中在建工程所占用資金規(guī)模多達(dá)幾十萬億，遠(yuǎn)超過制造領(lǐng)域和流通領(lǐng)域資金占用量，可是在基本建設(shè)領(lǐng)域所投入成本核算力量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于 制造領(lǐng)域和流通領(lǐng)域。工廠企業(yè)和商業(yè)企業(yè)成本核算隊(duì)伍力量足、方法多、控制 效果也

8、好；基本建設(shè)工程成本控制卻至今沒有得到足夠重視， 投入研究力量也不 夠，基本建設(shè)領(lǐng)域貪污、浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，”工程豎上去，干部倒下來”事情屢見不鮮。加強(qiáng)基本建設(shè)工程成本控制對(duì)保證財(cái)政投資及銀行貸款安全意義重 大。（二）、監(jiān)督“釣魚工程”，治理貪大求洋需要基本建設(shè)工程中以少量投資謀求立項(xiàng)， 立項(xiàng)后不斷要求追加投資，調(diào)整概算 做法稱之為“釣魚工程”，這種做法是地方利益和部門利益作祟重要表現(xiàn)。它嚴(yán) 重?fù)p害了國家利益，占用和浪費(fèi)社會(huì)資源，擾亂了國家建設(shè)資金安排，必須通過 工程成本控制來監(jiān)督這種行為發(fā)生。另一方面通過工程成本控制可以有效地治理 貪大求洋現(xiàn)象，打擊和抑制擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)違規(guī)做法。（三）、嚴(yán)

9、肅預(yù)算紀(jì)律，重塑法律威嚴(yán)需要各級(jí)財(cái)政預(yù)算是經(jīng)過各級(jí)人民代表大會(huì)審核批準(zhǔn)具有法律效力控制目標(biāo)， 基 本建設(shè)投資預(yù)算作為預(yù)算支出重要組成部分，理應(yīng)得到嚴(yán)格控制與執(zhí)行?，F(xiàn)實(shí)中 基本建設(shè)超概形成慣例不正常現(xiàn)象必須通過工程成本控制進(jìn)行扭轉(zhuǎn)。（四）、避免返工浪費(fèi)、合理使用國家資源需要。只有基本建設(shè)工程一切按概算執(zhí)行才能杜絕邊設(shè)計(jì)邊施工邊修改錯(cuò)誤做法， 把一切調(diào)查研究、方案設(shè)計(jì)、分析計(jì)算等工作都放在可行性研究階段，放在擴(kuò)初 設(shè)計(jì)和概算編制之前，有效避免實(shí)施過程中許多返工現(xiàn)象。強(qiáng)調(diào)在實(shí)施過程中一 切以概算為中心，不發(fā)生過大偏離現(xiàn)象，是控制工程成本有效措施。三、加強(qiáng)基本建設(shè)工程成本控制措施要改善基本建設(shè)工程成本

10、控制現(xiàn)狀，減少貪污和浪費(fèi)，就必須不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)， 推廣各地一些行之有效做法，強(qiáng)化基本建設(shè)工程成本控制。（一）、推廣和完善財(cái)務(wù)監(jiān)理制度早在2001年10月上海市財(cái)政局就印發(fā)了上海市財(cái)政性基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái) 政財(cái)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法（滬財(cái)建2001101號(hào)文），明確了財(cái)務(wù)監(jiān)理定義、范 圍、作用、依據(jù)、形式、內(nèi)容及工作要求等方面規(guī)定。該辦法通過近十年實(shí)施， 取得了顯著成效，值得全國推廣。筆者依據(jù)上述辦法規(guī)定，先后從事過三四 個(gè)大中型基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)理工作，執(zhí)行結(jié)果基本都能做到投資總額不超概 算，操作中有許多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。關(guān)于財(cái)務(wù)監(jiān)理工作中需要注意重要節(jié)拍節(jié)點(diǎn)， 筆者在后面將作一一介紹。（二）、規(guī)范和細(xì)化工

11、程概算編制要求雖然工程概算編制有個(gè)初步統(tǒng)一要求， 即將工程投資分為建安工程費(fèi)用、其 它建設(shè)費(fèi)用和預(yù)備費(fèi)三部分，簡稱一類費(fèi)用、二類費(fèi)用和預(yù)備費(fèi)。但工程概算編 制一方面對(duì)總體工程和單體工程如何劃分與細(xì)化沒有明確；另一方面建安工程費(fèi) 用中基礎(chǔ)工程和結(jié)構(gòu)工程、內(nèi)裝修和外裝璜工程、機(jī)電設(shè)備采購機(jī)電設(shè)備安裝工 程等等是否需要分別細(xì)化概算也沒有明確要求。因此工程概算編制粗細(xì)不一，實(shí)施中難以控制執(zhí)行，必需加以規(guī)范。（三）、修改和補(bǔ)充現(xiàn)有國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度現(xiàn)有國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度是1995年10月在原制度基礎(chǔ)上修訂，實(shí) 施已有十幾年，并且隨著時(shí)間推移和客觀要求變化，對(duì)其中一些條款修改和補(bǔ)充 成為必要。一是隨著

12、土地價(jià)值急劇上升，土地資源成本在工程成本中所占比例不斷上升，土地使用權(quán)出讓金，征地補(bǔ)償費(fèi)，動(dòng)拆遷費(fèi)，耕地復(fù)墾費(fèi)等土地資源成 本開支必需建立一定標(biāo)準(zhǔn)和辦法，支付管理必需加強(qiáng)，審核手續(xù)必需完善。土地 資源成本核算僅作為“待攤投資”科目一個(gè)二級(jí)科目目前已不能滿足需要， 并且 將土地資源成本攤?cè)胄璋惭b設(shè)備極不合理，建議提升為與“建筑安裝工程投資” 同級(jí)一級(jí)科目核算，同時(shí)土地資源成本在交付使用時(shí)是分?jǐn)側(cè)敕课萁ㄖ镔Y產(chǎn)還 是作為無形資產(chǎn)交付應(yīng)視土地管理方法而定。二是為了加強(qiáng)管理建設(shè)單位在建設(shè) 期間用基本建設(shè)投資資金購建自用固定資產(chǎn)及低值易耗品，建議增設(shè)“建設(shè)期間辦公及生活用固定資產(chǎn)及低值易耗品”科目為一級(jí)

13、科目，（簡稱“在用固定資產(chǎn)及低值品”科目），交付使用時(shí)折舊攤?cè)牍芾碣M(fèi)，余值分別列作“固定資產(chǎn)”和“流動(dòng)資產(chǎn)”交付。三是“建安投資”和“設(shè)備投資”二級(jí)科目建議明確規(guī)定一 律按概算項(xiàng)目設(shè)置，從而保證月度財(cái)務(wù)報(bào)表余額能正確反映各概算項(xiàng)目實(shí)際支付 進(jìn)度情況，大大有利于工程成本控制。四是建議在改變“待攤投資”核算范圍后 實(shí)行“設(shè)備投資”，不區(qū)分需要安裝設(shè)備和不需要安裝設(shè)備，一律承擔(dān)“待攤投 資”分?jǐn)?，原因是“待攤投資”中“建設(shè)單位管理費(fèi)”、“勘察設(shè)計(jì)費(fèi)”、“可行性 研究費(fèi)”、“借款利息”等主要支出項(xiàng)目都與不需安裝設(shè)備有一定關(guān)聯(lián)， 理應(yīng)負(fù)擔(dān) 一定費(fèi)用。（四）、及時(shí)做好竣工財(cái)務(wù)決算編制和審計(jì)工作工程竣工后，

14、建設(shè)單位管理隊(duì)伍易散，如果不及時(shí)收集資料，核對(duì)帳目，明 確經(jīng)辦人，時(shí)隔過久就會(huì)難以清理，到時(shí)再想編制一份比較準(zhǔn)確竣工決算就會(huì)變 成難上加難。審計(jì)工作也是如此，只有在管理人員基本齊全情況下審計(jì)才能較好 深入下去。2008年7月財(cái)政部以財(cái)辦建200891號(hào)文印發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加 強(qiáng)中央基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作通知，明確“項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目竣工后三個(gè)月內(nèi)完成竣工財(cái)務(wù)決算編制工作”，“在竣工財(cái)務(wù)決算未經(jīng)批復(fù)之前，原 機(jī)構(gòu)不得撤銷，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及財(cái)務(wù)管理人員不得調(diào)離” 等。但是實(shí)際工作中要做 到這些要求，實(shí)際很困難，比如筆者遇到過一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)期拖達(dá)五年， 項(xiàng)目負(fù)責(zé) 人中途就曾更換了兩次，一次是職務(wù)調(diào)動(dòng)

15、，另一次是辦理退休。一些地方財(cái)政投 資項(xiàng)目根本就沒有竣工財(cái)務(wù)決算編制時(shí)間要求，即便有要求也編制不出來，原因在于平時(shí)就沒有為編制竣工財(cái)務(wù)決算打好基礎(chǔ)， 有甚至三個(gè)月連工程審價(jià)都審不 出來，何以決算。由此足以可見，竣工財(cái)務(wù)決算決不是財(cái)務(wù)部一個(gè)部門責(zé)任，需 要建設(shè)項(xiàng)目各方面重視和配合。（五）、做好交付使用資產(chǎn)移交清單和實(shí)物清查工作正確劃分交付使用資產(chǎn)類別、數(shù)量和價(jià)值是編好竣工財(cái)務(wù)決算關(guān)鍵。目前普 遍存在問題，一是將設(shè)備、工具、器具等列入房屋及建筑物成本，以房屋建筑物 掩蓋設(shè)備移交清單及清點(diǎn)工作；二是房屋建筑物計(jì)量計(jì)算不準(zhǔn)，交付規(guī)格型號(hào)不 詳細(xì)；三是移交清單沒有移交人、接交人、監(jiān)交人簽字；四是轉(zhuǎn)出投資

16、不辦理轉(zhuǎn) 移手續(xù)，而實(shí)際管轄權(quán)利已經(jīng)放棄，很自然地將一些轉(zhuǎn)出投資流出賬外， 造成國 有資產(chǎn)流失。（六）、嚴(yán)格把握財(cái)務(wù)監(jiān)理工作關(guān)鍵節(jié)拍和節(jié)點(diǎn)上海市財(cái)政性基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法 中明確指出“財(cái) 政性基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督管理， 是指對(duì)有財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)、外資 金，行政事業(yè)性收費(fèi)，政府性基金等）安排或部分安排建設(shè)項(xiàng)目，從可行性研究 至竣工財(cái)務(wù)決算整個(gè)過程進(jìn)行資金和財(cái)務(wù)等方面監(jiān)督管理?！币龊眠@項(xiàng)工作， 筆者認(rèn)為監(jiān)理機(jī)構(gòu)至少要把握住以下幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)拍與節(jié)點(diǎn)，認(rèn)真進(jìn)行控制。1、做好財(cái)務(wù)監(jiān)理實(shí)施細(xì)則編制工作財(cái)務(wù)監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)有計(jì)劃有規(guī)則地開展工作，接受委托后首先應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)鼐幹曝?cái)務(wù)監(jiān)理實(shí)施細(xì)則

17、主要內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目概況，監(jiān)理目標(biāo)，監(jiān)理依據(jù)，監(jiān)理內(nèi) 容，監(jiān)理人員配置，監(jiān)理報(bào)告形式，監(jiān)理實(shí)施措施，監(jiān)理工作制度和流程等內(nèi)容。2、做好概預(yù)算控制分析工作一是盡早介入概預(yù)算編制及評(píng)審工作， 防止概預(yù)算漏項(xiàng)與超項(xiàng)；二是做好概 算細(xì)分及概算與招投標(biāo)、施工合同、采購合同、施工圖預(yù)算銜接工作；三是做好 施工圖預(yù)算審查工作，要求設(shè)計(jì)單位在概算框架內(nèi)做到限額設(shè)計(jì)， 預(yù)防設(shè)計(jì)中為 超概埋下隱患。3、做好招投標(biāo)監(jiān)督管理工作主要節(jié)點(diǎn)一是參與招標(biāo)文件編審工作； 二是參與對(duì)投標(biāo)人資質(zhì)審查；三是對(duì) 投標(biāo)報(bào)價(jià)要點(diǎn)進(jìn)行控制；四是對(duì)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，從而了解掌握中標(biāo)認(rèn)定公正 性和合規(guī)性。4、做好合同管理和控制工作主要節(jié)點(diǎn)一是掌

18、握合同標(biāo)組成和工程量、工程價(jià)計(jì)算方法，使之與概算銜接； 二是對(duì)照合同進(jìn)度要求，按月檢查工程進(jìn)度，嚴(yán)格按進(jìn)度簽發(fā)按工程進(jìn)度付款 建議書；三是掌握合同預(yù)付款支付、抵扣等執(zhí)行情況；四是控制質(zhì)量保證金預(yù) 留比例，防止進(jìn)度款超額支付。5、做好資金控制，保證資金安全主要節(jié)點(diǎn)一是專戶儲(chǔ)存，專款專用，按月查詢銀行現(xiàn)金余額；二是嚴(yán)格執(zhí)行 工程款、采購款及費(fèi)用報(bào)銷支付程序，預(yù)防超標(biāo)支付；三是協(xié)助建設(shè)單位管理與 清算甲供材料、設(shè)備、施工用水、施工用電等價(jià)格抵扣工作。6、做好財(cái)務(wù)管理控制工作主要節(jié)點(diǎn)一是協(xié)助建設(shè)單位編制年度、月度資金用款計(jì)劃；二是協(xié)助建設(shè)單 位制訂野外作業(yè)補(bǔ)助、交通通訊補(bǔ)助、勞保安全防護(hù)補(bǔ)助等標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督執(zhí)行； 三是協(xié)助建設(shè)單位正確設(shè)置會(huì)計(jì)賬戶，正確記錄會(huì)計(jì)憑證，正確編制會(huì)計(jì)報(bào)表； 四是協(xié)助建設(shè)單位加強(qiáng)對(duì)自行采購設(shè)備、材料等物資收、發(fā)、領(lǐng)、退環(huán)節(jié)管理， 五是協(xié)助建設(shè)單位正確編制竣工財(cái)務(wù)決算。7、做好施工過程控制主要節(jié)點(diǎn)一是開工許可控制，監(jiān)督建設(shè)單位在辦妥規(guī)劃許可證、開工許可證、 環(huán)境評(píng)估等手續(xù)后才能開工；二是施工進(jìn)度控制，監(jiān)督施工單位按合同進(jìn)度要求 保證施工進(jìn)度；三是變更簽