1、申根協(xié)定及歐盟共同簽證政策的發(fā)展：一體化進程中的差異化機制陳志敏/朱菊華【專題名稱】國際政治【專 題 號】D7【復印期號】2010年06期【原文出處】國際觀察(滬)2010年2期第5964頁【英文標題】Schengen Agreement and the Development of EU's Common Visa Policy:   Differentiated Mechanisms in the Integration【作者簡介】陳志敏，復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院讓·莫內(nèi)講座教授，博士，上海200033；   

2、60;朱菊華，復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院碩士研究生，上海200033【內(nèi)容提要】申根協(xié)定是1985年部分歐洲共同體成員國在歐共體框架外訂立的一項國際條約，旨在取消相互間人員流動的邊境簽證控制，并對外實行統(tǒng)一的簽證制度。隨著歐洲一體化的發(fā)展，申根制度實現(xiàn)了歐盟化，成為歐盟一體化的一個重要領(lǐng)域。不過，在申根制度的歐盟化和擴大化進程中，歐盟形成了至少三種差異化機制，如吸納非歐盟成員國的聯(lián)系國制度、針對部分舊成員國的半成員國機制和適用新成員國的過渡成員機制。通過這些差異化機制，歐盟既發(fā)展了歐盟的共同簽證政策，將申根區(qū)擴展到歐盟之外，又兼顧了成員國內(nèi)部的不同利益而呈現(xiàn)出在差異化中推進一體化，在一體化

3、中兼顧差異化的靈活機制。【關(guān) 鍵 詞】歐盟/申根協(xié)定/簽證政策EEUU1651138    中圖分類號：D83文獻標識碼：A文章編號：1005-4812(2010)02-0059-64    歐洲申根簽證(Schengen Visa)，源于在盧森堡申根城簽署的一份國際協(xié)定。1985年6月14日，德國、法國、荷蘭、比利時和盧森堡5國簽署了申根協(xié)定，取消了五國之間人員流動的邊境控制，并同意設(shè)立統(tǒng)一的外部邊境控制制度，實行單一的簽證政策。1997年，這個在歐共體歐盟之外建立的區(qū)域一體化制度被納入歐盟框架，且成員國不斷增加

4、。目前，申根區(qū)的范圍覆蓋了西歐、中歐、北歐和南歐等25個國家，包括歐盟27個成員國中除英國、愛爾蘭、塞浦路斯、羅馬尼亞和保加利亞之外的22國，以及冰島、挪威和瑞士三個非歐盟成員國。在此申根區(qū)內(nèi)，在不影響各成員國根據(jù)國際法對其邊界進行地理劃分之權(quán)能的情況下，保證人員不受任何控制地通過歐盟的內(nèi)部邊界；對穿越歐盟外部邊境的人員實行檢查和有效監(jiān)控；逐步建立一套歐盟外部邊界的一體化管理制度。    申根區(qū)的發(fā)展揭示了歐洲一體化進程中差異化和一體化的復雜關(guān)系：差異化推動一體化，一體化又需要差異化。本論文將討論申根協(xié)定這個外在于歐共體、歐盟進程的多邊機制如何歐盟化，并

5、在歐盟化之后如何運用差異化機制來照顧有關(guān)國家的特殊關(guān)注和利益，在差異化和一體化交錯發(fā)展中實現(xiàn)歐盟在簽證政策上的一體化。    一、申根協(xié)定及其歐盟化    申根(Schengen)是一個位于盧森堡邊境的小鎮(zhèn)。1985年，法國、德國、荷蘭、比利時和盧森堡在該鎮(zhèn)簽署了“關(guān)于逐步取消共同邊界檢查”的協(xié)議，簡稱“申根協(xié)定”。    申根協(xié)定的發(fā)展過程可以簡單概括為三個階段。第一，協(xié)定的孕育產(chǎn)生階段，即從二戰(zhàn)結(jié)束以后至1985年申根協(xié)定在五國之間的簽署。歐洲一體化是成員國政府在確認區(qū)域

6、集團化目標符合國家根本利益的前提下，在經(jīng)濟、社會、政治、安全等政策領(lǐng)域中不斷打破民族國家界限，塑造一個政治經(jīng)濟聯(lián)盟的過程。歐洲一體化的早期努力集中于取消商品在成員國之間流動的障礙，實現(xiàn)內(nèi)部自由貿(mào)易，并建立共同對外關(guān)稅，實現(xiàn)共同商業(yè)和農(nóng)業(yè)政策。由于成員國之間意見不一，在歐共體內(nèi)部實現(xiàn)人員自由流動的主張一直未有成效。因此，在歐共體機制外，逐步形成了兩個旨在實現(xiàn)人員自由流動的小范圍機制：1960年生效的比利時-荷蘭-盧森堡共同簽證區(qū)以及1984年法國和德國之間的雙邊共同簽證區(qū)計劃。正是“這兩個倡議的合并促成了1985年6月14日簽訂的第一個申根協(xié)定”。申根協(xié)定合并比荷盧三邊機制和法德雙邊機制，形成了

7、包含五個歐共體創(chuàng)始成員國的共同簽證區(qū)：取消人員往來的內(nèi)部邊境控制，而代之以共同的外部邊境控制。    第二，協(xié)定的落實生效階段，即從1985年到1997年阿約簽訂之前的這一段時間。申根協(xié)定簽訂后，作為一種新型的“政治發(fā)明”，它在實際應用過程中遭遇了較多的阻礙，直到1995年，在它的簽署整整時隔10年之后，申根協(xié)定才正式生效。當然，陔階段的申根協(xié)定仍然僅僅是一份停留在歐共體框架之外僅有部分成員國參與的政府間合作協(xié)議。    第三，協(xié)定的歐盟化階段。1997年歐盟成員國訂立阿姆斯特丹條約，決定將申根協(xié)定納入歐盟機制。自

8、此，申根協(xié)定實現(xiàn)了歐盟化進程，其建立起來的部分成員國之間的共同簽證政策上升成為歐盟的共同政策，并在深化和擴大兩方面都取得了快速發(fā)展。首先，中根協(xié)定中與簽證直接相關(guān)的內(nèi)容被納入歐盟的第一大支柱，實行特定多數(shù)的決策方式，從而實現(xiàn)了政策的超國家化；其次，形成了相當成熟的一套準入、執(zhí)行、應用體系，申根信息系統(tǒng)發(fā)揮其核心的作用。第三，在與簽證政策相關(guān)的其他領(lǐng)域發(fā)展了歐盟共同移民政策以及內(nèi)務和司法合作，主要在第三支柱內(nèi)，奉行全體一致的決策程序；第四，歐盟絕大多數(shù)成員國加入了申根區(qū)，通過吸納非歐盟成員國，還將申根區(qū)范圍擴展到歐盟之外；最后，申根協(xié)定成為新成員國入盟的條件之一，對于所有提出入盟申請的國家而言，

9、他們必須滿足申根協(xié)定的要求，才有可能被接納為歐盟的新成員國。截至2009年，申根區(qū)的成員國共有25個，并且構(gòu)成了面積達360萬平方公里的申根區(qū)，約4億歐洲人可以在這區(qū)域內(nèi)自由旅行。    申根協(xié)定的內(nèi)容較為繁雜，涉及需要多方政府間進行協(xié)調(diào)、溝通、取得一致才能解決的事務，例如難民問題、跨國犯罪問題、非法移民問題等等。盡管該協(xié)定在某些問題上尚未給出最理想的或是各方都滿意的執(zhí)行標準，但有一些最基本的規(guī)定卻是每個協(xié)定國必須嚴格執(zhí)行的：    取消在協(xié)定國之間原共有邊界的檢查，代之以外部或者邊界的檢查；  

10、;  外國人一旦獲準進入“申根領(lǐng)土”內(nèi)，即可在協(xié)定國領(lǐng)土上自由通行；    對跨越外部邊界所需條件達成統(tǒng)一認識，并在外部邊界采取相同的檢查規(guī)則與程序；    在機場與港口，對于來自申根區(qū)以外想要進入申根區(qū)旅行的人進行分離；    對于進入申根區(qū)和發(fā)放申根短期停留簽證的條件達成一致；    開展邊境檢查在行政方面的合作（包括設(shè)立聯(lián)絡官，統(tǒng)一的指導與培訓）；    為了打擊非法移民

11、，對于運送非法移民的人員達成一致的認識；    出臺對提出避難的申請者進行核查的管理規(guī)定；    創(chuàng)建申根信息系統(tǒng)。    根根共同的申根簽證政策，歐盟把申根協(xié)定國之外的國家分為三類：正名單、灰名單和負名單。正名單是指所有申根協(xié)定國和其他免辦簽證的發(fā)達國家，共30個?；颐麊问侵敢徊糠謪f(xié)定國要求，而另一部分協(xié)定國不要求簽證的國家，共20個。負名單是指必須申辦簽證的國家，共130個，其中包括中國。這些名單的劃分基于歐盟對申根協(xié)定以外的國家所作的風險評估，目的在于更為有效地維護申根

12、共同外部邊界，保障和提高申根區(qū)內(nèi)部的安全，建立起一個讓歐洲人可以信賴的“歐洲堡壘”。    為了甄別申根區(qū)外國家的風險人群，申根區(qū)建立了申根信息系統(tǒng)(Schengen Information System)，簡稱SIS。各協(xié)定國的國家信息系統(tǒng)(N-SIS)與申根的中央信息系統(tǒng)(CSIS)相關(guān)聯(lián)，并向中央系統(tǒng)提供信息；同時，各協(xié)定國也可以從中央信息系統(tǒng)共享到有關(guān)通緝犯、失蹤人員或禁止入境者以及失竊物（汽車、武器、身份證件和銀行鈔票）等資料，為加強申根的外部邊界控制、打擊非法移民、建立協(xié)同一致的簽證政策、加強警務和司法合作提供了有力的技術(shù)支撐。在建設(shè)中的第二

13、代申根信息系統(tǒng)(SIS )更是將人員的生物特征資料如指紋、虹膜等收入該計劃，使得這一電腦數(shù)據(jù)庫的資料更加完備。到2011年，所有歐盟成員國的護照和簽證（包括非申根國家）都將采用生物信息。    盡管申根協(xié)定在1997年被納入了歐盟三大支柱之下，但是申根區(qū)不能等同于歐盟區(qū)，申根制度下有差異化的機制運作。為了更清晰地認識申根協(xié)定與歐盟之間的關(guān)系，下面將對申根區(qū)內(nèi)的三類差異化機制進行探討：作為正式成員國的聯(lián)系成員國機制、新成員國機制，以及非正式成員國的半成員國機制。    二、申根制度下的聯(lián)系成員國機制 

14、60;  1957年7月12日，北歐四國瑞典、芬蘭、丹麥、挪威簽署協(xié)議，結(jié)成“北歐護照聯(lián)盟”，形成沒有旅行限制的區(qū)域。1965年9月24日，冰島也加入其中，成為第五位成員。申根協(xié)定生效后，丹麥表達了加入中根區(qū)的意愿，引發(fā)其他國家是否加入和如何加入的問題。如果丹麥單獨進入申根區(qū)的話，勢必造成申根的外部邊界將會在現(xiàn)有的北歐護照聯(lián)盟的區(qū)域內(nèi)穿越而過，作為一個整體的北歐護照聯(lián)盟將不得不面臨解散。于是，在1995年，北歐五國的首相們宣布將會就加入申根協(xié)定這一事項與歐盟進行談判。    經(jīng)過談判，1996年12月19日，丹麥、瑞典和芬蘭正式加入申

15、根區(qū)，成為申根協(xié)定國；同時挪威和冰島與申根國之間簽訂了合作協(xié)議。但是當1997年阿姆斯特丹條約將申根協(xié)定納入歐盟的法制和制度框架范圍內(nèi)之后，挪威和冰島將不得不與歐盟的重新談判。1998年底挪威與冰島形成了“關(guān)于執(zhí)行、應用和發(fā)展申根協(xié)定的議定書”，于1999年5月18日正式簽署，成為申根協(xié)定中特殊的“聯(lián)系成員國”，并在“混合委員會”的協(xié)調(diào)下運轉(zhuǎn)。而最新加入申根協(xié)定的瑞士是第三個非歐盟成員國，也被定位成“聯(lián)系成員國”。    “聯(lián)系成員國”是申根協(xié)定下一種較為特殊的身份，此類成員國享有執(zhí)行和闡述與申根協(xié)定相關(guān)的措施、方法的權(quán)力，在歐盟規(guī)制下享有參與涉及申根決

16、策、合作等方面問題的討論的權(quán)力，并可以自由表述自己的意見，聯(lián)系成員國可以參加專家級會議和部長級會議。但是，與完全成員國相比，最大的區(qū)別在于聯(lián)系成員國沒有表決權(quán)。在決策層面上，他們是政策的接受者，缺乏主動選擇的權(quán)力；在執(zhí)行層面上，他們與完全成員國擁有同樣的權(quán)力與義務，不受任何特殊的限制。    如前文所述，盡管他們沒有投票權(quán)，但是聯(lián)系成員國可以單獨地就某一與申根有關(guān)的問題發(fā)表獨立的見解，它們的意見也將直接影響新決議的產(chǎn)生。一旦他們持反對意見，那么就會自動進入申根機制下的協(xié)調(diào)階段，混合委員會將行使勸解、溝通與協(xié)調(diào)的職責，直至達成完全一致的意見。通常情況下，聯(lián)

17、系成員國不會對某一決議采取完全否定的態(tài)度，而是行使將該決議推遲施行的權(quán)力，以便讓委員會及其他申根成員國將他們的意見充分考慮。    三、申根制度下的新成員國機制    對于2004年及2007年新加入歐盟的12個國家，這些新成員國在入盟之前必須先同意申根協(xié)定的全部條款，并為加入申根做好各方面的準備。在入盟之后，還得依據(jù)各國的情況保留一個過渡期。在過渡期內(nèi)，接受申根總部對其各方面的檢查，例如：是否已經(jīng)做好了廢除與其他申根國家的內(nèi)部邊界檢查的準備？對共同的申根外部邊界是否采取了統(tǒng)一的檢查標準、方式和手段？對簽發(fā)申根簽證

18、的準備是否已經(jīng)完全符合申根的要求？申根信息系統(tǒng)的建設(shè)與運轉(zhuǎn)是否正常？只有在得到了老成員國的認可之后，這些歐盟的新成員才能真正地被認定為申根的完全成員國，被劃入申根區(qū)。目前，除塞浦路斯外，其他九個2004年入盟國家都已被正式納入申根區(qū)。保加利亞和羅馬尼亞2007年加入歐盟，但是截止到目前仍未被歸入申根成員國，尚處于能力建設(shè)的過渡階段。    新成員國加入申根區(qū)后，雖然其國民可以在申根區(qū)內(nèi)自由旅行，但相對于那些申根的老成員國，新成員國在申根簽證的發(fā)放、申根協(xié)定的執(zhí)行上需遵守更為嚴苛的標準。我們以2004年新入盟的匈牙利對中國的簽證政策為例，不難發(fā)現(xiàn)，簽證要求

19、在入盟前后發(fā)生了相當大的變化。表1是中國公民持因公普通護照申請匈牙利短期入境簽證所需遞交材料的一個對比：        作為新成員國的匈牙利，在簽發(fā)簽證之前，必須由匈駐外的各使、領(lǐng)館將申請人的信息上報其國內(nèi)的移民局，再由國內(nèi)的移民局向位于比利時布魯塞爾的申根總部備案，經(jīng)申根信息系統(tǒng)的甄別，確認申請人的信用良好、不在負名單上，邀請方也具備較好的信用才能同意頒發(fā)申根簽證。因此，這樣的工作流程導致了中國公民在獲得匈牙利簽證時需要花去幾乎是原來三倍的工作日，該簽證的有效起止日期也將申請人未來在申根區(qū)的逗留時間作了完全的限制

20、。這種情況在捷克、波蘭等新人盟國家中也同樣出現(xiàn)。而法國、德國在對持因公普通護照的中國公民頒發(fā)申根簽證時就不需要向申根總部備案，使、領(lǐng)館有權(quán)直接簽發(fā)申根的短期簽證，簽證流程在一周之內(nèi)便可以完成，并且給予的停留期一般也會多于申請人的實際申請。    四、申根制度下的半成員國機制    英國和愛爾蘭是歐盟的成員國，但是他們對于申根協(xié)定的興趣明顯淡泊，至今為止都沒有完全加入申根機制。申根協(xié)定的大部分條款對他們都不適用。他們沒有廢除與其他申根協(xié)定國的內(nèi)部邊界檢查，不屬于申根區(qū)的一部分；他們不采用申根協(xié)定下相同的對外簽證政策，

21、還是沿用自己國家的簽證要求。    盡管英國和愛爾蘭不是申根成員國，但是阿姆斯特丹條約中提出的靈活性原則為他們成為申根的半成員國提供了政策上的保證。根據(jù)申根協(xié)定的規(guī)定，英、愛兩國只需在一個合理的時間段內(nèi)向歐洲議會主席提交書面的申請就可加入申根機制下的某項條款。英國在1999年提出部分加入申根，即英國愿意在涉及避難、移民和打擊犯罪的警務和司法部分與申根協(xié)定國進行合作，該申請于2000年5月29日得到歐盟委員會的批準。愛爾蘭在2000年的6月也向歐盟委員會提交了部分加入申根的申請，內(nèi)容與英國的申請相同，并于2002年2月獲準。目前，兩國加入了申根的信息系統(tǒng)從

22、而可以獲取最廣泛的數(shù)據(jù)和信息，強化自身的邊界管理；在1999-2004年間，英國選擇接受歐盟通過的39個避難和移民政策中的18個；(11)在針對跨國犯罪、毒品走私等問題的警務合作與司法合作上與申根的協(xié)定國加強聯(lián)系、取得溝通、信息共享。    半成員國身份讓它們既可以享有不加入那些認為有損兩國主權(quán)的歐盟共同政策的權(quán)力；也允許它們自主選擇加入申根機制一部分或是全部條款的權(quán)力。用當時英國首相布萊爾的話說，這給予英國“來自兩個世界（英國和歐盟）的最大好處?！本湍壳暗那閯荻裕蛺蹱柼m在完全加入申根協(xié)定這個問題上短期內(nèi)是不會發(fā)生變化的。  

23、  五、結(jié)論    申根協(xié)定通過定義、執(zhí)行、監(jiān)控和加強邊界檢查的檢查標準、簽證程序、跨界警務合作以及在簽訂國之間的信息共享，從而創(chuàng)建了一個共同的申根外部邊界。(12)作為歐洲一體化的一項重大政治實踐，申根協(xié)定的發(fā)展已經(jīng)使歐洲的概念發(fā)生了變化，“改變了歐洲社會發(fā)展的思想氛圍”。(13)曾有幾位法國學者對法國普瓦圖-夏朗特大區(qū)高中生是否具有歐洲意識作了一個有趣的課題研究，在研究結(jié)論中他們指出：大多數(shù)青年認為歐盟最大的貢獻之一是提供了到別國旅行的便利。他們提到：申根空間內(nèi)部消除了邊界；伊拉斯謨計劃為他們提供了到外國學習的機會；今后有可能在很

24、短的時間里跨越很長的距離。(14)由此可見，人員的自由流動直接促進了人們在歐洲一體化問題上的社會認同。    申根協(xié)定的起步和歐盟化貫穿著差異化或靈活性與一體化之間相輔相成的正向關(guān)系：從差異化走向歐盟化，在歐盟化中又保留差異化。運用公共產(chǎn)品理論，科利克認為，如果是在具有排他性但不具有競爭性的“俱樂部產(chǎn)品”政策領(lǐng)域，差異化機制有可能對非成員國產(chǎn)生強大的向心吸引力，從而促使大部分或全部非成員國逐步加入該機制，從而促進歐盟的整體一體化。這類“俱樂部產(chǎn)品”在消費時具有非競爭性，即一個人或國家在消費該物品時并不妨礙另一個人或國家的消費；這類產(chǎn)品同時具有排他性，能夠

25、很容易地排除非成員國消費該產(chǎn)品的可能性。科利克認為，歐元和申根機制是比較典型的具有排他性但不具有競爭性的“俱樂部產(chǎn)品”政策領(lǐng)域，部分成員同的起始努力最終產(chǎn)生對其他國家的強大吸引力，從而促進了越來越多國家的加入，證明了“差異式一體化(differentiated integration)”也可以是歐洲一體化的有效路徑。(15)    在里斯本條約生效的今天，歐洲申根區(qū)的發(fā)展正在面臨新的課題。冰島現(xiàn)已提出申請加入歐盟，這與2009年初席卷全球的金融危機不無關(guān)系。如果未來冰島成功入盟的話，那他的聯(lián)系成員國身份就將改變。同時，瑞士在此次金融風暴中也未能置身事外，

26、在金融和資產(chǎn)監(jiān)管方面許多歐盟國家對瑞士提出了質(zhì)疑，并且要求瑞士在將來能與歐洲的體制接軌，這也在考驗著作為申根聯(lián)系成員國身份的瑞士是否需要再向前邁進一步，成為歐盟的一員。其次，隨著中東歐國家經(jīng)濟的進一步發(fā)展，他們對于申根制度中自身地位的提升也必然會有所要求，而不會滿足于相比其他成員國受到更為嚴苛的監(jiān)督、管制。處于申根區(qū)外的保加利亞、羅馬尼亞和塞浦路斯三個歐盟成員國將盡快要求結(jié)束能力建設(shè)的過渡期，而成為申根區(qū)的正式成員。對于英、愛兩個半成員國而言，雖然在最近的將來尚無可能全面加入申根區(qū)，但它們將受到申根制度越來越大的吸引力，促使它們選擇加入更多的申根機制。   

27、60;收稿日期：2009年10月    注釋：    曾令良著：歐洲聯(lián)盟法總論：以<歐洲憲法條約>為新視角，武漢大學出版社，2007年版，第113頁。    田德文著：歐盟社會政策與歐洲一體化，北京：社會科學文獻出版社，2005年版，第248頁。    Kees Groenendijk, "Reinstatement of Controls at the Internal Borders of Europe: Wh

28、y and Against Whom?", European Law Journal, Vol. 10, No. 2, March 2004, P. 153.    馬勝利、鄺楊主編：歐洲認同研究，北京：社會科學文獻出版社，2008年版，第122頁。    http:/europa.eu/legislation_summaries/justice-freedom_security/free-movement_of_persons_asylum_immigration/133020_en.htm. 

29、;   秦愛華：“申根協(xié)定十年回顧”，載百科知識2005年第13期，第30-31頁。    Hugo Brady, EU Migration Policy: An A-Z, Center for European Reform(CER), London Feb.2008, P26.    Stefan Eiriksson, "Deeply involved in the European project: Membership of Schengen", in Ba

30、ldur Thorhallsson(ed.), Iceland & European Integration: On the Edge(London: Routledge, 2006). pp.50-58.    Tom Happold, "EU asylum plan 'best of both worlds'", Guardian. co. uk, 25 October 2004.    參見Mnonica Den Boer and Laura Corrado,"For the Record or Off the Record: Comments About the Incorporation of Schengen into the EU" , Eur