1、農(nóng)村宅基地制度的沿革農(nóng)村宅基地制度的沿革與制度缺陷與制度缺陷崔曼曼農(nóng)村宅基地：農(nóng)村宅基地是指已建房屋、建過(guò)房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過(guò)房屋但已無(wú)上蓋物而不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。根據(jù)我國(guó)農(nóng)民的長(zhǎng)期生活習(xí)慣，農(nóng)村居民宅基地一般包括居住生活用地，如住房、廚房、牲畜房、倉(cāng)庫(kù)、農(nóng)機(jī)房、廁所用地；四旁綠化用地，如房前屋后的竹林、林木、花圃用地；其他生活服務(wù)實(shí)施用地，如水井、地窖、沼氣池用地等幾部分。在我國(guó)農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)，宅基地就是一家一戶的農(nóng)民居住生活的庭院用地。農(nóng)村宅基地農(nóng)村宅基地一、農(nóng)村宅基地制度的沿革與變遷一、農(nóng)村宅基地制度的沿革與變遷1949196

2、2年初農(nóng)民私人所有，農(nóng)民享有宅基地所有權(quán)19621981年底宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)19821997年1997-至今宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民享有宅基地使用權(quán)宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)第一階段：第一階段：農(nóng)村宅基地農(nóng)民私人所有農(nóng)村宅基地農(nóng)民私人所有，且可，且可自由流轉(zhuǎn)階段自由流轉(zhuǎn)階段1950年6月30日中央人民政府公布土地改革法規(guī)定： 1) 廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制(第1條)。 2) 土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者有自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利(第30條)1954新中國(guó)第一部

3、憲法 明確提出： “國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)” 以及 “國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料等的所有權(quán)”。宅基地作為農(nóng)民私有土地的一部分，自然受到平等、合法保護(hù)。1956年3月農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程 規(guī)定， “社員原有的墳地、房屋地基不入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時(shí)候，合作社可以申請(qǐng)鄉(xiāng)人民委員會(huì)協(xié)助解決?！笔痉墩鲁?是第一部涉及到宅基地規(guī)定的法律。這一時(shí)期盡管土地經(jīng)歷了農(nóng)民私有向合作社集體所有的轉(zhuǎn)變，但是農(nóng)民的房屋仍然保持了私有屬性。宅基地屬于農(nóng)民私人所有；宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)兩權(quán)主體合一，即確定了農(nóng)民對(duì)宅基地和

4、房屋的所有權(quán)人地位；農(nóng)民領(lǐng)取了政府頒布的房地權(quán)證書(shū)；農(nóng)民享有完全的宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)；宅基地買賣及出租等不受法律限制；農(nóng)村宅基地以農(nóng)戶為單位，平均分配、無(wú)償取得，不存在宅基地審批，無(wú)使用權(quán)上的身份限制第一階段：第一階段：農(nóng)村宅基地制度的農(nóng)村宅基地制度的內(nèi)容內(nèi)容第二階段第二階段(19621981(19621981年底年底): ):宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，農(nóng)民享有體所有，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)宅基地使用權(quán)1962年，出臺(tái) 農(nóng)村人民公社工作條例：“社員的宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣”； “社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利； “社員的房屋永遠(yuǎn)歸社員所有”；1963年，中共中央出臺(tái) 關(guān)于各地

5、對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知，除了強(qiáng)調(diào) “社員的宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有、一律不準(zhǔn)出租和買賣”；“房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生 產(chǎn) 隊(duì) 所 有?！?；“社員需新建房又沒(méi)有宅基地時(shí)，由本戶申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，社員新建住宅占地?zé)o論是否耕地，一律不收地價(jià)?！钡谝唬氐乃袡?quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，社員禁止出租和買賣。第二，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，農(nóng)戶擁有宅基地長(zhǎng)期使用權(quán)，并受法律保護(hù)。第三，實(shí)行房地分離。農(nóng)戶對(duì)房屋有排他性所有權(quán)，可以買賣、租賃、抵押、典當(dāng)。第四，宅基地使用權(quán)隨著房屋的買賣和租賃而轉(zhuǎn)移。 第 五， 確

6、立 了 宅 基 地 的 依 法申 請(qǐng) 無(wú) 償 取 得制度中中國(guó)宅基地制度雛形基本形成國(guó)宅基地制度雛形基本形成第三階段第三階段(19821997(19821997年年): ):宅基地宅基地屬于農(nóng)民集體所有，屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村居民農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民享有宅基地居民享有宅基地使用權(quán)使用權(quán)宅基地農(nóng)民集體所有制在法律上得到確認(rèn)。 1982年憲法第10條第2款原則規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有。” 1986年民法通則第74條、1986年6月25日土地管理法第8條第1款、第2款均明確了農(nóng)民集體土地所有制。確立了“規(guī)劃控

7、制、無(wú)償分配、面積限定、分級(jí)限額審批”為核心的宅基地分配（審批）與使用管理制度。 1982年2月13日國(guó)務(wù)院制定村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例； 1982年10月29日中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)書(shū)記處農(nóng)村政策研究室城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部(關(guān)于切實(shí)解決濫占耕地建房問(wèn)題的報(bào)告)的通知； 1990年1月3日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知；1986年和1988年土地管理法1995 年施行的擔(dān)保法第 37 條規(guī)定：宅基地使用權(quán)不得抵押。允許城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)戶口居民有償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。第四階段（第四階段（1997-至今）：宅基地至今）：宅基地屬于屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有農(nóng)民集體所有，

8、農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)宅基地使用權(quán)建立基于成員權(quán)的宅基地福利分配、“一戶一宅”的宅基地基本制度： 1997年5月18日中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知(中央9711號(hào)文件)規(guī)定：“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有”。1998年8月29日土地管理法首次以立法的形式確定了我國(guó)農(nóng)村宅基地一戶一宅、面積法定的基本制度。禁止城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用宅基地。1998年土地管理法刪除了1988年土地管理法允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用宅基地的相關(guān)條款； 1999年國(guó)辦發(fā)199939號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知規(guī)定：農(nóng)民的住宅不

9、得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。國(guó)發(fā)200428號(hào)國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定重申此條款并將宅基地流轉(zhuǎn)限制在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部；第四第四階段（階段（1997-至今）：宅基地至今）：宅基地屬于屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)宅基地使用權(quán)宅基地審批權(quán)限上收至縣級(jí)以上人民政府。 1998年土地管理法首次以立法的形式確立了土地用途管制制度并規(guī)定農(nóng)村村民建住宅，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，涉及農(nóng)用地的，還需報(bào)省級(jí)人民政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。確認(rèn)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，嚴(yán)禁城市居民購(gòu)買小產(chǎn)

10、權(quán)房。 2007 年 3 月 16 日出臺(tái)的物權(quán)法第 152 條指出：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。 ”第四第四階段（階段（1997-至今）：宅基地至今）：宅基地屬于屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)宅基地使用權(quán)2008年十七屆三中全會(huì) 關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。”2013年十八屆三中全會(huì)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！钡谒牡谒碾A段（階段（1997-至今）：宅基地至今）：宅基地屬于屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)宅基地使用權(quán)集體所有制兩權(quán)分離限制性流轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村管理二、農(nóng)村宅基地的突出問(wèn)題二、農(nóng)村宅基地的突出問(wèn)題取得權(quán)得不到保障利用粗放與過(guò)度利用并