1、項目實施方案編制北京金準(zhǔn)咨詢有限公司副總經(jīng)理童玫時間：2015-11-26PPP項目實施方案是發(fā)改系統(tǒng)參與PPP的一個十分重要的環(huán)節(jié)，而且對PPP項目來說,實施方案也是整個PPP項目的靈魂。所以，今天的主題就是PPP項目實施方案的編制。首先說一下PPP的操作流程。方案研究論證階段：皿目主音冊仃.畏懈需要慳戎睡目主音冊仃、咨詢總S1.橋在樓遵方（ppp方蜜研陀（匚巫目鳳睦分Iff方宴、建險監(jiān)晉方憲、譴昔啓務(wù)監(jiān)音方寢、睡目理出機制、迭擇攝遙人方式憲腌方蜜幅制二（號常?盍蟲監(jiān)蟲營府發(fā)謖委會冋財政、盤務(wù)、尺傑等冊仃對農(nóng)憲腌方蜜P盞冇論證評幄Iff政府批唯一是項目主管部門根據(jù)需求提出，什么樣的項目適合做

2、PPP，什么樣的項目不適合做PPP，我覺得適合不適合要看項目的需求，也就是說我這個地方的建設(shè)為了百姓的生活，或者為了改革城市環(huán)境，有這樣一個項目，首先是項目的提出。二是項目可行性初步論證。按照可以做PPP的基本原則來判斷能否做PPPo基本原則是什么？各有各的說法，最早的可能說看這個項目是否有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有沒有穩(wěn)定的營運能力等等，但實際上這個觀念不一定正確。這個指標(biāo)更適合優(yōu)選，比如有很多項目，那么哪個項目更適合，可能站在投資人的角度，他會更喜歡有現(xiàn)金流的項目，但是站在政府的角度不見得。我們的觀點是這個項目是否適合做PPP，要看這個項目實施PPP后能否帶來額外的效益，實際就是VFM值的大小。什么

3、是VFM值真要去算這個數(shù)是不太可行的，理論上可以算，但實際上，由傳統(tǒng)方式建設(shè)和采用PPP模式建設(shè)，建設(shè)期需要的投入不一樣，同樣一個項目，政府花錢和私人老板花錢，需要的投資額是不一樣的，具體差別是多少很難算得出來。在運營階段，由社會投資來運營或由傳統(tǒng)的事業(yè)單位來運營，運營成本也會不一樣，具體相差多少同樣不好算。所以說定量是不好判斷的，基于我們目前市場所掌握的信息，通過定性的判斷，也就是說是否適合做PPP，如果能判斷項目有足夠的社會資源，而且社會資源做這個項目能夠節(jié)省建設(shè)成本和運營成本，甚至能夠更大地促進社會資本方發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，那么這個項目就可以做PPP，不論其是否有直接收益。當(dāng)然，有個

4、大前提，這個項目一定是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。三是實施方案研究。這是最大最重要的環(huán)節(jié)，在這里要研究清楚整個項目的投融資模式、項目價格模式、項目風(fēng)險分擔(dān)方案、建設(shè)監(jiān)管方案、運營服務(wù)監(jiān)管方案、項目退出機制、選擇投資人方式，這些是我們要研究的核心內(nèi)容。四是實施方案編制。以前叫預(yù)可研，但容易與一般建設(shè)項目管理程序中的預(yù)可研發(fā)生混淆，所以在PPP流程中我們叫它實施方案。PPP項目操作的流程與傳統(tǒng)的項目管理流程不是沖突的，而是互補的。對于項目管理我國有一套成熟的體系，并不因為是PPP項目就可以有特殊待遇，就可以不按國家項目管理規(guī)則走，不是這個概念。一定要按傳統(tǒng)的規(guī)則，該做可研的做可研，該做初步設(shè)計的做

5、初步設(shè)計，這套程序是要的，只不過因為我們要做PPP，要處理地方政府和社會投資人的一些關(guān)系，所以要增加一個PPP實施方案的過程。五是實施方案審批。審批主體嚴(yán)格來說是地方政府，但在實際操作過程中都是由發(fā)改會同財政、稅務(wù)、環(huán)保等部門共同對實施方案進行聯(lián)審后報市政府批準(zhǔn)。社會投資方選擇階段：一是要制定招商方案，根據(jù)實施方案編制的原則確定招商條件、合同文件等。二是發(fā)布招商公告。按照財政215號文件（政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法），要發(fā)布資格預(yù)審公告，主要的目的是向社會公開這個項目要做PPP了，讓感興趣的社會投資人都來報名，這就是公告的目的。三是確定社會投資方。通過公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)

6、、單一來源采購、競爭性磋商等方式確定社會投資人。四是第一次簽約。確定社會投資人后就簽約，簽約通常有兩次，第一次市政府主管部門和投資人簽，因為這個時候項目公司還沒有成立。五是第二次簽約。等到投資人項目公司成立以后，政府和社會項目公司就進行第二次簽約。簽約方式有好多種，不見得非得分兩次簽，也可以單次，第一次簽約時給項目公司留下位置，待項目公司成立再來補簽，這也是可以的。還有一種方法是政府主管部門和投資人簽了投資協(xié)議，投資協(xié)議里明確了投資人的責(zé)任事項，把政府和項目公司的PPP協(xié)議作為投資協(xié)議的附件，這些都是沒有問題的，只要合同體系把所有的責(zé)權(quán)利規(guī)定清楚，怎么簽問題都不大。實施方案的重要性：實施方案體

7、現(xiàn)PPP項目的核心條件，是政府審批決策的依據(jù)，也是PPP合作關(guān)系展開的基石。實施方案的內(nèi)容：按照財政113號文件規(guī)定，實施方案包括項目概況、風(fēng)險分配、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購方式等內(nèi)容發(fā)改部門也有一些對實施方案內(nèi)容的規(guī)定，但是大同小異，沒有區(qū)別。目前來看，僅僅有一點不一致，就是在于政府融資平臺是否可以代表政府來實施PPP項目這點，在發(fā)改文件里是可以的。我們在編制2724號（關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724號）文件時討論過，到底平臺作為一個企業(yè)能否代表政府，當(dāng)時有不同的聲音，討論的結(jié)果是結(jié)合中國國情，有些地方政府的融資平臺近幾年積累了大量人才和管

8、理經(jīng)驗，所以某種程度上政府往往離不開他們來操作項目，包括北京的京投，北京市的軌道交通項目是京投作為政府代表在操辦PPP的事情，這沒有問題,只要京投得到了政府方授權(quán)。目前只有這一點是發(fā)改和財政的文件有不同看法，其他基本是一致的。下面具體來看實施方案的內(nèi)容。一、項目概況項目概況一定要說清楚兩個方面的內(nèi)容，一方面是常見的規(guī)劃、立項，在一般項目中基本都涉及到；第二方面是項目的建設(shè)范圍和服務(wù)目標(biāo)，這是作為PPP實施方案必須說明的內(nèi)容。1地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。（根據(jù)國發(fā)201019號文

9、件定義）。財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知（財預(yù)2010412號）進一步明確了地方政府融資平臺的概念，表述如下：地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。二、風(fēng)險分配實際上整個PPP項目操作是否成功，要看是否有合

10、理的風(fēng)險分配體系，在政企雙方都覺得風(fēng)險可控的情況下，我能夠獲得一定的收益，那么這個事情就可能成功。風(fēng)險分配一般分兩個階段來做，一是項目風(fēng)險識別；二是風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計。項目風(fēng)險識別PPP風(fēng)險來自四個層面：政府層面、市場層面、項目層面和不可抗力。不可抗力風(fēng)險是任何項目都可能會遇到的，而且它的風(fēng)險分配有自然規(guī)律，也就是說大家比較認(rèn)可的規(guī)律，通常在發(fā)生不可抗力事件時，雙方各自承擔(dān)風(fēng)險，各自承擔(dān)相應(yīng)的損失，各自了不承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，所以后面就不贅述了，重點講前三項風(fēng)險。1政府層面的風(fēng)險這是投資方比較在意和擔(dān)心的。一是政府干預(yù)。投資人來了，他希望有自己決策的空間，特別是在項目的關(guān)鍵技術(shù)、設(shè)備選型等環(huán)節(jié)。

11、我曾經(jīng)經(jīng)歷過一件事，一個縣的污水處理廠，當(dāng)時是由縣建設(shè)局來操辦的BOT項目，都已經(jīng)簽約了，這個建設(shè)局局長打電話問我，說他們現(xiàn)在開始買設(shè)備了，在設(shè)備選型階段我要不要跟著去，要不要發(fā)表建議。我跟他講，你不要去管，在你的干預(yù)下，買下來的設(shè)備如果好固然沒問題，如果不好，將來處理處理污水不達標(biāo)算誰的責(zé)任，該投資人自己決策的就自己去決策。反過來說，有些時候政府一定要干預(yù)，會給項目帶來一些不好的結(jié)果。有一個案例是臺灣的高鐵項目，曾經(jīng)作為成功案例到處宣傳，但是到2014年這個項目失敗了，原因是高鐵公司運營虧損，資不抵債。在他失敗以后，馬上就成為業(yè)界研究的案例，研究其失敗的原因，有各種各樣的原因，但是我注意到其

12、中有一個細節(jié)，當(dāng)時的聯(lián)合體中有一家法國的以高鐵信號為主的公司，當(dāng)時的聯(lián)合體里基本以法國技術(shù)為主，但后來項目在建設(shè)過程中，政府的領(lǐng)導(dǎo)層去日本參觀考察，覺得日本的高鐵好，就要求項目公司要買日本的設(shè)備、日本的車，最后項目運行后，日本的車匹配的是法國系統(tǒng)，兩種系統(tǒng)的不兼容導(dǎo)致了技術(shù)上的問題。所以，政府干預(yù)會給項目帶來意想不到的風(fēng)險。所以，政府在該管的地方管，不該管的就不要管。二是政府信用。這也是投資方很擔(dān)心的，這個問題目前沒有更好的方案去防范。我跟投資人說，政府信用這塊是社會問題，不是項目管理的問題，但同時我也和投資人說，你拿到項目的條件越公平，政府違約的可能性就越低。長春匯津是一個典型的案例，當(dāng)時政

13、府之所以要違約，也在于匯津前面所拿到的條件是政府回顧過來覺得這個條件不可承受，我們寧可違約，寧可收回也不能再履行下去，所以說政府信用也是雙方的，我通常也會對投資人說，不是政府單方的問題。三是公眾反對。它與項目立項相關(guān)，如果項目立項過程，特別是環(huán)評過程得到公眾充分理解以后，那么項目開工以后這方面的風(fēng)險會低。反過來說，如果前期環(huán)評征求公眾意見的過程沒有去做，在項目開工進場時遭到反對，會拖延工期，拖延工期就會導(dǎo)致成本增加，這是項目需要防范的地方。四是稅收調(diào)整。這部分相對比較簡單，它的控制措施也相對簡單，因為稅收政策比較明朗，稅收的變化給項目帶來的影響也比較明確，只要雙方調(diào)整協(xié)議就可以了。所以，這方面

14、對項目的影響倒不是太嚴(yán)重。五是決策、審批延誤?？赡茉谧牟皇琼椖糠剑瑢@個體會不太深刻。我見過一個被項目審批拖黃的例子，就是北京第十水廠，當(dāng)然通過更換投資方第十水廠現(xiàn)在也運行了。在1996年，北京市準(zhǔn)備要建第十水廠，并且用的是BOT方式，搞了國際招標(biāo)，國際投資人進來，當(dāng)時北京市政府是第一次操作BOT項目，大家對合同談判的細節(jié)，包括原水水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)爭議比較大，談判過程拖了一年多，這個項目操作了兩三年才真正和投資人簽約。投資人簽約以后，當(dāng)時國家發(fā)改委給他批了一個立項，按照程序，投資人就開始報可研，北京市發(fā)改委批的可研，在可研審批過程中，有專家提出，北京市不缺水廠，對項目的必要性提出了質(zhì)疑。當(dāng)時的大背

15、景是，這個項目最早提出來的時候，北京市確實是缺水的，但經(jīng)過中間的那幾年，北京市一些大型的工業(yè)企業(yè)往外搬遷，用水量是呈下降趨勢，不再上漲，所以有專家對這個項目打問號，可研批不過。這樣又拖了好幾年，這個時候?qū)τ谕顿Y方來說就是災(zāi)難性的事情，辦公場所、人員工資等前期已經(jīng)投入了幾千萬，最后國際投資方提出退出，退出的原因是審批不通過，當(dāng)時合同里簽定了審批不通過的責(zé)任全部放在政府方，最后投資方得到了一定的賠償，這就是典型的決策、審批延誤拖黃項目的案例。將來我們在和投資方談合同的時候，投資方關(guān)注這件事情，我們要給予充分的理解，反過來該政府方承擔(dān)的風(fēng)險，政府要承擔(dān)。六是環(huán)保風(fēng)險。對一個項目來說，目前在項目籌建階

16、段，環(huán)保的一些要求是明晰的，但是隨著我們對環(huán)保越來越重視，很可能在未來項目建設(shè)過程中環(huán)保的要求會提高，反過來會造成我們這個項目又不符合環(huán)保要求，這種風(fēng)險最少造成項目的設(shè)計變更或?qū)е峦顿Y運行費用增加，我們一般會在合同里給項目投資方一個出口，也就是說當(dāng)發(fā)生這樣的事情時，要相應(yīng)協(xié)商一些政府補貼機制等等，因為這個風(fēng)險不應(yīng)該由投資方承擔(dān)。七是法律變更。主要是我們現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致項目投資或運行成本發(fā)生變化。這種風(fēng)險通常由雙方共擔(dān)，雙方畫一條線，如果變化導(dǎo)致的影響成本很小，就由投資方承擔(dān)，如果超過了畫的這條線，政府要承擔(dān)風(fēng)險。以上按照風(fēng)險誰有能力控制就由誰來承擔(dān)的原則，這些風(fēng)險一般來說由政府承擔(dān)。2

17、.市場層面的風(fēng)險是利率風(fēng)險。二是外匯風(fēng)險。三是通貨膨脹。針對利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險、通貨膨脹基本都會設(shè)計一個由社會投資方和政府方共同承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移原則，如果沒有這套原則就會直接影響到社會投資方。四是融資風(fēng)險。我們的項目僅僅靠自有資金是建立不起來的，還需要得到銀行方一些資金的支持。這里首先是融資成本的問題，同時還有融資能否實現(xiàn)的問題，目前控制融資風(fēng)險最好的辦法是在PPP合同談判期間，在實施過程中就將金融機構(gòu)拉進來，讓金融機構(gòu)提早了解這個項目，同時也提早了解金融機構(gòu)的要求，通過這樣一種操作，使得項目融資風(fēng)險降低，使得簽約以后就能夠拿到貸款。五是項目唯一性。六是市場需求變化。項目唯一性和市場需求變化都是

18、社會投資方比較關(guān)心的環(huán)節(jié)，它會影響到項目的收入。政府方對這類項目的管理，如果可以是唯一性的，就承諾給他唯一性。比如一個區(qū)域的污水處理廠，在一定水量范圍內(nèi)，確實是只能建一個，除非水量增加，以保證項目需求。同時對市場需求的變化做好合理分配，比較好的方式是雙方共擔(dān)。七是第三方延誤/違約。因為一個項目不可能只獨立在政府和社會投資方之間，社會投資方還會與外部發(fā)生一些合同關(guān)系，通常會通過合同管理的方式來做好第三方風(fēng)險的管控。3項目層面的風(fēng)險一是土地獲取風(fēng)險。一方面是土地手續(xù)是不是合規(guī)；另一方面征地拆遷工作要做得干凈利落，沒有后患，如果有后患影響開工也會給項目帶來風(fēng)險。二是完工風(fēng)險。三是供應(yīng)風(fēng)險。四是技術(shù)風(fēng)

19、險。五是成本超支。六是工程變更。七是收費變更。八是費用支付風(fēng)險。這些是任何項目都會遇到的風(fēng)險，我們通過與政府方和外部第三方簽定的合同做好分配，將項目的風(fēng)險降到最低。九是項目移交風(fēng)險。我們現(xiàn)在做的絕大多數(shù)PPP項目都是BOT項目，都是三十年運營期結(jié)束后要移交給政府方的項目，這樣的項目如果后期維護不周，將來交過來的是不能用的項目，對政府方是很大的一個風(fēng)險，所以在合同里要對項目移交的標(biāo)準(zhǔn)做好要求，來控制好項目移交的風(fēng)險。十是社會投資方變動。我們在招商時會要求投資人具備一定的財務(wù)能力、技術(shù)力量、管理經(jīng)驗、項目經(jīng)驗等等，投資方要有足夠的能力來實施好這個項目。但現(xiàn)在有一種社會現(xiàn)象叫掛靠，特別是地方政府有些

20、個人，或者是有些小企業(yè)，一看這些要求達不到，就去找一個央企或外省的企業(yè)，打著他們的名頭來做這個項目，拿到協(xié)議以后再做變更，把殼退掉。這種情況就違背了我們招商的初衷，我們找的是有技術(shù)力量的企業(yè)，這種變動會給項目帶來影響。反過來說，我們在合同里要做好規(guī)定，投資方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓一是受讓方要滿足當(dāng)時招商時的要求，二是轉(zhuǎn)讓行為一定要政府方同意，這樣的規(guī)定比較能很好的控制風(fēng)險。十一是招標(biāo)競爭不充分。這種風(fēng)險在我做的PPP項目中特別多，我們公司的大項目都是其他人去做，我做的都是地方偏、投資人少，地方政府還著急的項目，這種情況必然導(dǎo)致招標(biāo)競爭不充分，基本上來一家投資方就只能和他談，沒有別的辦法。要想控制招標(biāo)競爭不

21、充分的風(fēng)險，一是不要太急，項目要早一點提出來，別等到快要開工了再來做，對外宣傳的時間短，了解你的投資方就少。二是盡管有可能政府的財力不夠，但我們與其被動接受投資方資源補償?shù)纫恍┮螅蝗缥覀冋较雀稍儥C構(gòu)把這些條件做好，做出一個我們認(rèn)為大多數(shù)投資方都能接受的條件，我們再去招標(biāo)，通俗講就是將項目包裝好，這樣會適當(dāng)控制招標(biāo)競爭不充分的風(fēng)險。十二是項目測算不當(dāng)。這個風(fēng)險對雙方都存在，對投資人也是一樣，因為招商時把他招進來之前，他肯定有財務(wù)測算的，如果他測得不妥，比如說一個污水處理廠，正常情況下是1.1元錢，他自己算的是1元錢可以做下來，這個風(fēng)險肯定由投資方承擔(dān)。政府在做一對一談判的時候，測算一定

22、要算妥當(dāng)了，測算不當(dāng)會給后期帶來問題。十三是經(jīng)營者能力不足。一個項目交給投資方是需要他建好，運營好，這對經(jīng)營者的能力要求是很高的，如果經(jīng)營者能力不足會給項目帶來潛在風(fēng)險。站在政府方角度，對這種風(fēng)險的防范是在談判階段考察好將派到項目的主要人員的經(jīng)驗和水平，從而防范好經(jīng)營者能力不足的風(fēng)險。十四是財務(wù)監(jiān)管不力。這也是比較重要的地方，社會投資方多種多樣，當(dāng)然絕大多數(shù)是想踏踏實實長期經(jīng)營項目的，但不能排除一些投資方有某種目的，比如我遇到過一個，以前是做承包商的，現(xiàn)在政府項目少了，他想要繼續(xù)做政府項目，他就需要做PPP的項目投資方。他們的想法是只要收回本金就可以了。如果資本金要求比較少，只有20%的資本金

23、，另外80%是銀行的，因為投資方他要實施項目建設(shè)，他認(rèn)為在項目建設(shè)過程中能把20%的資本金賺回來就好，至于后面怎么樣他不考慮。當(dāng)我們遇到有這種想法的投資人的時候，財務(wù)監(jiān)管就非常重要，這可能涉及項目是否能夠真正按照進度建好，尤其是銀行方，有的項目還沒有建完，錢全部出完了，最后剩個亂攤子，這是非?？膳碌那闆r。十五是配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險。投資方非常關(guān)注，我剛剛做的一個陜北某縣輸水管線的項目,在談判過程中投資方要求一定要把臨時用水用電的問題解決了。甚至在談判時政府方說我負責(zé)協(xié)調(diào)，投資方說不可以，要把協(xié)調(diào)改成落實，合同里這兩個字帶來的是將來雙方責(zé)任的區(qū)別。因此投資方非常關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施配套問題，政府方該有擔(dān)當(dāng)也

24、要擔(dān)當(dāng)，剛才這個項目如果真不給落實，投資方會很擔(dān)心，他作為外來投資方，去落實臨時用水用電的困難會比較大。最后政府同意給他落實臨時用水用電的接點。十六是合同文本不完善。實施過BOT的地方政府應(yīng)該經(jīng)歷過這樣的事情，昨天座談會上不止一個地方說從前實施的BOT項目現(xiàn)在實施的不好，存在一些問題。這種結(jié)果都是當(dāng)初合同文本不完善帶來的。如果當(dāng)初合同文本比較完善，把各種價格變動、各種監(jiān)管因素都考慮進去，現(xiàn)在的項目不會遇到這種問題。所以，完善的合同文本是PPP項目能夠成功實施的保障，剛才說實施方案是開展PPP項目的基石，那么項目建好以后，在實施方案基石上的合同文本應(yīng)該是完善的城墻，它能防范將來的各種糾紛，對各種

25、變動都能夠有很好的解決途徑。（二）風(fēng)險分擔(dān)概述將項目風(fēng)險在各方之間進行合理分配，可以有效降低項目總體風(fēng)險程度，確保項目成功實施。風(fēng)險分擔(dān)方式包括分別承擔(dān)（等同于風(fēng)險分配）和共同承擔(dān)（雙方按一定比例分?jǐn)偅ｏL(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計的基本原則一是風(fēng)險由對其最有控制力的一方承擔(dān)。剛才講到政府層面的七個方面都是由政府方承擔(dān)，誰最有能力控制風(fēng)險就由誰承擔(dān)，他自然會想方設(shè)法去控制風(fēng)險，從而降低風(fēng)險發(fā)生的概率和風(fēng)險發(fā)生的成本。二是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所獲得收益相匹配。風(fēng)險和收益相對等能夠有效調(diào)動風(fēng)險承擔(dān)方的積極性。三是承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。無論是政府方還是投資方，都不可能因為這一個項目的某一方面風(fēng)險使得整個工作受到影響，

26、特別是投資方，不可能因為投的一個項目導(dǎo)致最后血本無歸，這是不可能的，所以各方承擔(dān)風(fēng)險要有上限。風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計應(yīng)用案例（一）北京地鐵十六號線項目通過北京地鐵十六號線項目，主要講下對幾個風(fēng)險環(huán)節(jié)的管控。一是建設(shè)超支風(fēng)險。通常的BOT項目建設(shè)成本超支風(fēng)險都應(yīng)該由投資方承擔(dān)，因為在項目建設(shè)過程中他作為項目業(yè)主要負責(zé)控制項目的建設(shè)成本。但是北京第十六號項目的背景是，投資方負責(zé)投錢，投150億,項目建設(shè)管理由北京地鐵建管公司來負責(zé)，北京地鐵建管公司作為政府的代建方，一直負責(zé)北京地鐵的建設(shè)。所以在十六號地鐵項目中，外來的投資方和建管公司之間不可能像通常的建設(shè)管理中甲方和建設(shè)單位那種關(guān)系，說白了是投資方控制

27、不了建管方，所以這個項目的控制原則就是投資方對項目建設(shè)超支不承擔(dān)風(fēng)險，只管投150億，建成后實行“多退少補”。這是一個特殊例子，不建議推廣。二是客流風(fēng)險。對于軌道交通項目來說，客流風(fēng)險是比較大的風(fēng)險。不論是最后的票款收入還是政府方對于票款差額的補貼，都是建立在客流量基礎(chǔ)上的。這個項目設(shè)計的控制方法一是雙方共同委托第三方機構(gòu)重新做客流量預(yù)測，使客流量預(yù)測盡量科學(xué)。二是設(shè)置客流變化風(fēng)險分擔(dān)機制。如果實際客流低于預(yù)測客流的85%，低于85%這部分由政府承擔(dān)，也就是客流量不足85%,政府按照85%給予補貼。同時針對可能出現(xiàn)的高客流情況，設(shè)置了超額客流收入分成機制。當(dāng)時我們設(shè)定超過105%以后，超出部分

28、的客流二八分，政府分80%，投資方占20%。為了使風(fēng)險有上限，比如政府承擔(dān)了85%保底的風(fēng)險，是否意味著要永遠保底下去？如果這個項目真的是客流測算做錯了，或者由于客觀原因，比如現(xiàn)在北京市政府要求向外分散人流，做到人口減少，有可能存在永遠低于85%的情況，那么北京市政府做了一個出口，設(shè)置了3年周期客流檢驗機制。如果連續(xù)3年客流都達不到85%，就定義為客流長期低迷，這個時候北京市政府可以提出終止協(xié)議。上述風(fēng)險處理機制可較好應(yīng)對未來客流變化，有利于保障社會投資者獲得較穩(wěn)定收入，為項目長期可持續(xù)運營創(chuàng)造條件。三是票價政策變化風(fēng)險。北京市地鐵自2007年以來一直實行2元/人次的單一票制票價政策，這在全國

29、來說是非常低的水平，而且遠遠不能滿足成本的需要，一直是政府在補貼。所以票價變動是大家都看得見的趨勢。票價變動會帶來兩個影響，一是可能導(dǎo)致項目客流量的減少，二是導(dǎo)致客流收入可能會增加。所以雙方做了一項約定，政府為項目提供“約定票價”與實際票價的差額補貼，所以不管票價怎么調(diào)，只要不超過約定票價，對企業(yè)的影響都不大。四是物價上漲風(fēng)險。PPP項目周期非常長，都是二三十年，這期間價格不可能永遠不動。所以現(xiàn)在政企雙方談好的價格是基于目前物價體系下的價格，未來物價上漲怎么辦？這要考慮到。所以設(shè)計了一個物價調(diào)價公式，通過一個調(diào)價的機制，當(dāng)基本要素如電價、CPI、社會平均工資、固定資產(chǎn)投資價等客觀指數(shù)發(fā)生變動，

30、反映到一個調(diào)價公式里，通過調(diào)價，使得項目預(yù)期收益保持穩(wěn)定，從而有效保護投資者利益。風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計應(yīng)用案例（二）北京豐臺環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理項目豐臺區(qū)餐廚廚余垃圾處理廠總處理規(guī)模830t/d,其中餐廚垃圾200t/d；廚余垃圾600t/d；廢棄油脂處理廠30t/d。項目總用地為41畝。初步估測，本項目總投資約為3.7億元（一階段）。工程建設(shè)投資的25%申請市發(fā)改委投資補貼，其余75%的工程投資擬通過BOT特許經(jīng)營的方式籌集。項目處于建議書審批階段，計劃2017年底進入試運行。為什么提到項目所處階段？因為不同的項目階段有不同的風(fēng)險應(yīng)對措施。當(dāng)然也有人問，做PPP招商在什么時候招？是在建議書階段

31、，還是編完可研招，甚至什么都沒有，先招來投資人再編建議書和可研？我的建議是最后一種是不可行的。因為項目立項還沒有做，按照項目管理體系來說，沒有立項相當(dāng)于沒有“準(zhǔn)生證”，這個項目不是合法的項目，PPP前期費用比較高，各方投入都比較多，如果最后不能立項實際上是一個浪費，這個風(fēng)險政府方面也承擔(dān)不了。所以PPP項目首先要立項。是通過建議書還是可研立項又不同了。我們建議，如果可能的話，盡量是建議書立項。因為一到可研階段，做可研的很多技術(shù)方案要定，用地、規(guī)劃許可要拿到，這些和投資方擅長的技術(shù)有關(guān)系，有些技術(shù)用地多，有的技術(shù)占地少，所以如果決定了要做PPP項目，這些內(nèi)容最好由投資人來定。所以我建議先做建議書

32、立項。北京豐臺環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理項目就是按照這個思路來做的。這個項目做的是餐廚、廚余和廢棄油脂部分，在整個循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)里跟他相關(guān)的有一些混合垃圾分揀過來的東西，還有這個項目產(chǎn)生的沼氣等又會到下一個環(huán)節(jié)里，這個項目只是整個大項目中的一個小項目。所以這個項目周邊的條件比較復(fù)雜，涉及到上下游的關(guān)系等。這個項目的特點一是園區(qū)各廠之間具有多個工藝接口，邊界的劃定和監(jiān)管的有效性是關(guān)鍵，因為一旦邊界劃不清楚，到末端再去監(jiān)管的話，就搞不清楚是哪一個環(huán)節(jié)沒有達到要求。二是項目處在項目建議書階段，投資、運行方案、運行費用的不確定性都比較大。三是本身工藝復(fù)雜，可參考項目尤其北京的可參考項目極少。四是處理量的保障

33、是整個項目的關(guān)鍵（高安屯、董村經(jīng)驗）。我們是按照日處理B30噸來設(shè)計的，到底每天能否達到830噸的處理量也是未知數(shù)。這樣的項目特點導(dǎo)致了這樣幾項風(fēng)險因素。一是處理量的風(fēng)險。通過前期測算，這個項目的盈虧平衡點高，所以政府設(shè)的保底量要比較高；二是由于進場垃圾的準(zhǔn)確性還不太好確定，所以物料平衡對測算結(jié)果影響非常大。這兩種風(fēng)險因素都存在。針對這些風(fēng)險因素我們制定的措施：針對處理量風(fēng)險制定的措施，第一，我們把垃圾分類宣傳指導(dǎo)和收運環(huán)節(jié)延伸到特許經(jīng)營的服務(wù)內(nèi)容。在一般的垃圾處理項目里，通常會把垃圾量這塊的風(fēng)險單獨讓政府承擔(dān)，但是這個項目我們進行了創(chuàng)新，政府不承擔(dān)，而是讓投資方承擔(dān)，就是說投資方不光是要負責(zé)

34、收集，還要負責(zé)宣傳。宣傳到位了，垃圾自然就多了。為什么這個風(fēng)險分配機制投資方能認(rèn)可呢？因為這個投資方是北京環(huán)衛(wèi)集團，北京的環(huán)衛(wèi)集團有了這么多年的積累，包括北京市很多垃圾分類處理的宣傳都由他來做。所以，這個要求他是能夠同意的。第二，過渡期給以保底量補貼政策。過渡期這幾年，算你的宣傳還沒有產(chǎn)生效果，政府給以保底，但是過了過渡期，政府就不再給保。第三，提前達產(chǎn)的一次性獎勵政策。針對設(shè)計風(fēng)險制定的措施，第一，招標(biāo)時制定投資指標(biāo)上限。第二，招標(biāo)時進行兩階段評審，即先進行技術(shù)方案評審。第三，進場垃圾指標(biāo)（尤其是含水率）與設(shè)計預(yù)期差異較大時，設(shè)定價格調(diào)整機制。針對定價風(fēng)險制定的措施，第一，中標(biāo)價試運行兩年后

35、，由政府方重新審定。第二，配合市發(fā)改委對投資補貼的管理政策，加強政府方對投資的審核控制，并考慮項目建成后根據(jù)實際投資調(diào)整價格。第三，餐廚和廚余垃圾的比例嚴(yán)重偏離時的調(diào)價機制。三、運作萬式具體選擇哪種運作方式要根據(jù)項目的具體特點而定。四、交易模式（一）投融資方案設(shè)計剛才講，實施方案是PPP項目的核心，那么交易模式就是核心中的核心。交易模式包括投融資方案設(shè)計和投回報模式設(shè)計。首先來看投融資方案設(shè)計。PPP項目融資方案概要PPP項目投資計劃和融資方案解決4個問題：投什么？一一投資標(biāo)的和范圍。投多少？一一投資規(guī)模。啥時投？一一投資進度計劃。在以前做政府投資項目沒有太關(guān)注這個，現(xiàn)在做PPP要比較關(guān)注投資

36、收益率，投資計劃進度會影響到收益率。錢在哪？一一資金籌措方案，不光是資本金的籌措，還有債務(wù)資金的籌措等等。把這四方面的問題考慮清楚了，融資方案就做好了。PPP項目投融資方案設(shè)計案例北京地鐵十六號線BOT項目北京地鐵16號線是國務(wù)院首推80個引入社會資本（PPP）示范項目之一。項目線路（含海淀山后線）全長約50km，總投資約540億元。計劃2018年底全線通車試運營。項目自2014年3月啟動PPP實施，2014年11月底，在第十八屆北京香港經(jīng)濟合作研討洽談會上進行PPP簽約。金準(zhǔn)咨詢提供財務(wù)顧問服務(wù)。項目結(jié)構(gòu)整個項目540億的融資分成了兩部分，第一個部分是股權(quán)融資，找了一個投資方（一家保險公司）

37、與京投公司共同成立了一家政府方項目公司。京投公司成立一個項目公司來建項目是北京市的傳統(tǒng)，北京市地鐵這么多條線路，以前都是京投公司成立一個項目公司專門負責(zé)這條線路的建設(shè)，過去都是京投全資子公司，但這一次十六號線，北京市政府說我不投那么多錢了，找一個社會股權(quán)投資者來和我一起投。相應(yīng)的帶來一個問題，比如這個股權(quán)投資者他投了錢，將來在管理決策上與京投公司有沖突怎么辦？我們當(dāng)時設(shè)計的是找一個純的財務(wù)投資人，只管拿錢，只管收益，其它的不想管。正好保險機構(gòu)就比較喜歡這樣的方式,他把他的股權(quán)委托給京投公司來管理，京投公司給他付一個股權(quán)權(quán)益對價和股權(quán)回購款，相當(dāng)于他的收益，然后逐步股權(quán)回購。這樣就完成了政府項目

38、公司這一部分。為什么這一部分要做這樣大的融資？因為北京有一個做地鐵PPP的傳統(tǒng)，把地鐵分成A、B兩個部分，A部分由政府的公司來投資，B部分由社會投資方（特許經(jīng)營公司）來投資，兩部分按投資比例劃分大概是7:3。7:3為什么會成為北京市的標(biāo)桿？這個其他城市可以不用借鑒，北京有當(dāng)時的背景，當(dāng)時做地鐵4號線時，最早是想做成真正市場化的公司，也就是說政府分擔(dān)70%的投資，投資人只負責(zé)30%的投資時，通過根據(jù)票款收益，可以實現(xiàn)整個項目的平衡。那時的大背景是北京市的地鐵還沒有實行全票兩塊，還打算實行3元起步、分段計價。在這種票價模式下，它可以支撐30%的回報，當(dāng)時北京市有一個文件，將軌道交通項目投資做了一個

39、比例的劃分，70%由政府來投。那個文件出來以后，北京地鐵4號線、14號線、16號線都是按照這個模式來做的。所以這個項目里，540億的70%是很多的，所以北京市政府又在這一部分引入了一個股權(quán)投資方。30%的部分仍然和以前的模式一樣，由社會投資方來成立特許經(jīng)營公司，來建B部分。當(dāng)然經(jīng)營是不可能拆開的，AB要一起交給他運營。通過運營一方面獲取票款收入，另一方面獲取財政補貼，特許經(jīng)營公司的授權(quán)和監(jiān)管部門是北京市交通委，項目特許經(jīng)營期結(jié)束后，第一部分的資產(chǎn)再移交給政府方公司?？偼顿Y和投資責(zé)任劃分，概算總投資約540億元。A部分由政府承擔(dān)：390億元，約占總投資70%。這部分主要是區(qū)間、車站等土建工程、管

40、線改移、征地拆遷、工程其他費用、基本預(yù)備費、建設(shè)期利息等構(gòu)成。B部分由社會投資方負擔(dān)：150億元，約占總投資30%。主要是通信、信號等機電設(shè)備工程、車輛購置、工程其他費用、基本預(yù)備費、建設(shè)期利息、鋪底流動資金。根據(jù)項目建設(shè)進度要求，明確PPP項目150億元分年投資計劃。這個錢在哪一年投，對項目影響非常大。通過下表可以看出，這個項目建設(shè)期有5年，建設(shè)期的利息有9億，如果分年度投資計劃控制得比較好，那么建設(shè)期利息是可以優(yōu)化的。北京市地鐵四號線就是京港公司建設(shè)的，有人說四號線賺錢賺的特別多，確實是這樣。但是有些錢是人家該賺的。比如建設(shè)期利息，當(dāng)時他們負責(zé)的是50億的投資，按照初步設(shè)計概算，建設(shè)期利息

41、是2.6億，但是后來我們對地鐵四號線的實施效果作評價的時候發(fā)現(xiàn)，他們真正花出去的建設(shè)期利息還不到0.6億。這2個億是怎么省出來的？因為他們的財務(wù)總監(jiān)是北京首創(chuàng)集團派去的，這個財務(wù)總監(jiān)和各個金融企業(yè)積累了良好的合作關(guān)系，各個金融企業(yè)給他的條件非常優(yōu)厚，貸款可以隨要隨貸，隨有隨還。用這樣的方式，他的借款期利息就控制得非常好。另一方面他有一個非常好的合同管理模式。他負責(zé)的是車輛和設(shè)備的采購，他在設(shè)備采購付費的時候采用了一個里程碑式的付費方式，他把整個設(shè)備建設(shè)劃分為特別細的環(huán)節(jié)，他叫里程碑，達到一個付你一部分，達到一個再付你一部分。這樣就把付款的進度拉得特別慢。傳統(tǒng)的模式可能一開始簽合同，30%甚至是

42、50%的預(yù)付款就付過去了。錢一旦付出去了，利息就開始算了，所以能省出這2億是他該省的。但是十六號線項目沒有給他空間，這9億的建設(shè)期利息沒有省下來，因為這個項目啟動的有點晚，當(dāng)確定投資方的時候，建管公司和設(shè)備供應(yīng)商的設(shè)備采購合同已經(jīng)簽完了，投資方進來已經(jīng)沒有說話的空間了，只能按照預(yù)定的進度來投錢，相對來說建設(shè)期利息只能這樣來算。楓建価目議發(fā)換取用羽擔(dān)ppp農(nóng)呂1刃億元分牟啓鐮計創(chuàng).融資方案示意圖初始總投資540億，A部分是政府承擔(dān)，是按照資本金40%債務(wù)資金60%來分擔(dān)的，資本金部分有保險公司的120億加上其他資本金。PPP公司承擔(dān)B部分，資本金占33%,債務(wù)資金占67%,資本金部分的股本按比例

43、出資，京投公司2%、首創(chuàng)集團49%、香港鐵路49%。作為二三十年的長期項目，一定不要忘了還有更新和追加投資，這在合同里一定要約定完全由PPP公司來自籌，如果沒有這樣的約定，到設(shè)備該更換的時候，投資方可能就找你來了，所以在合同里一定要約定好?？傮w來說，這個項目給我的經(jīng)驗與啟示是：一是“保險機構(gòu)-北京地鐵16號線股權(quán)投資計劃”首開國內(nèi)軌道交通引入保險資金先河。二是保險資金追求長期穩(wěn)定的收益，基礎(chǔ)設(shè)施往往投資規(guī)模巨大，依托項目自身收益或在政府支持下，項目現(xiàn)金流量較大，而且穩(wěn)定，是適合保險資金投資的品種。16號線股權(quán)融資項目對于利用保險資金，拓寬大型項目融資渠道、實現(xiàn)籌資多元化具有借鑒意義。三是大型基

44、礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模巨大，劃分為可獨立操作的部分分別進行投融資籌劃不失為可選路徑，有利于為專業(yè)投資機構(gòu)、財務(wù)投資機構(gòu)等多種性質(zhì)社會資本參與項目創(chuàng)造條件，實現(xiàn)項目最終融資目標(biāo)。四是本項目中特許經(jīng)營部分和政府投資建設(shè)的部分存在較多的工程界面和接口。與傳統(tǒng)模式相比，形成了“一個項目兩個業(yè)主”的局面，需通過PPP合同對技術(shù)界面、管理界面和責(zé)任界面進行合理協(xié)調(diào)和安排，保證項目順利實施。PPP項目投融資方案設(shè)計案例某工業(yè)園區(qū)污水處理廠建設(shè)內(nèi)容是污水集中處理廠、中水回用系統(tǒng)。按照“適度超前、一次規(guī)劃、分期建設(shè)”的原則，近期（2012年）建設(shè)規(guī)模為處理污水2.5萬噸/日、遠期（2020年）10萬噸/日。污水來源

45、為項目所在工業(yè)園區(qū)企業(yè)的工業(yè)廢水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水滲入等。投資估算：近期總投資約1.85億元（不包括管網(wǎng)），遠期總投資約4.42億元。業(yè)主是園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司，是由園區(qū)政府設(shè)立的投資公司，負責(zé)具體實施本項目的特許經(jīng)營事宜。項目結(jié)構(gòu)（一）雹賈3甜皿琲識總營舌理巨占勻我們當(dāng)時剛做項目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計的時候，和業(yè)主方交流，他們當(dāng)時拿出來的就是上圖的結(jié)構(gòu)。投資人與園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司共同投資，成立特許經(jīng)營公司。首先是園區(qū)管委會授予他特許經(jīng)營權(quán)，然后由特許經(jīng)營公司和排污企業(yè)簽署污水處理的協(xié)議，由園區(qū)環(huán)保部門來監(jiān)管污水廠的運營情況。當(dāng)時他們說這個模式是投資人提出來的。投資人為什么要把建發(fā)公司

46、綁上呢？他覺得這個項目將來他要直接向企業(yè)收污水處理費，通過他們倆直接發(fā)生的合同交易，給雙方留下了一個空間，這個空間就是排污企業(yè)有可能省掉自己的污水預(yù)處理系統(tǒng)。按照環(huán)評的要求，一個企業(yè)的污水要能排出去，要有預(yù)處理系統(tǒng)，把污水處理到國家環(huán)保部要求的排入下水道的標(biāo)準(zhǔn)，然后污水處理廠再進行后續(xù)處理，也就意味著每一個企業(yè)都要建立一套污水預(yù)處理系統(tǒng)。如果排污企業(yè)不想建這個預(yù)處理系統(tǒng)，就想直接把污水排出去，這時怎么辦？這個項目就留了這樣一個空間，排污企業(yè)可以與污水處理廠協(xié)商，當(dāng)污水處理廠覺得你超標(biāo)排放沒關(guān)系，我能夠處理，當(dāng)然肯定要加錢，污水處理廠就得到了一個超出政府給他的市場空間，對排污企業(yè)來說可以省掉預(yù)處

47、理的環(huán)節(jié)。雙方都是會算賬的，對于污水處理企業(yè)來說，如果給我支付的錢夠我給你處理的成本，我肯定給你處理，對排污企業(yè)來說，如果超標(biāo)排放付給你的錢要低于自己建污水預(yù)處理系統(tǒng)的錢，對于排污企業(yè)也是好事。所以這個項目他們兩個直接簽污水處理協(xié)議有這樣一個好的空間在里面，這種情況是支持的。但是這種情況帶來的負面情況是，投資人擔(dān)心到時企業(yè)不付費怎么辦？所以他想把要園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司叫上，因為企業(yè)是園區(qū)的企業(yè)，到時候談收費、談合同有便利。所以他們推薦這種模式。從表面看這個模式可能沒有問題，但是這里存在一個最大的問題，建發(fā)公司是污水處理特許經(jīng)營公司的股東，園區(qū)管委會是授予特許經(jīng)營權(quán)的政府方，如果他們是獨立的主體,這

48、個結(jié)構(gòu)沒問題。但是在我們國家園區(qū)管理體系里面，園區(qū)管委會和建設(shè)發(fā)展公司往往是一批人馬兩塊牌子，嚴(yán)格來說他是一個主體，這樣就存在問題，當(dāng)污水處理廠污水不達標(biāo)時,園區(qū)管委會最怕這樣的事情，一旦污水處理不達標(biāo)，會對管委會追究責(zé)任，如果他與污水處理廠只有監(jiān)管關(guān)系，他不是第一責(zé)任主體，第一責(zé)任主體是社會投資方的特許經(jīng)營公司，如果他在里面有股權(quán)，他可能就脫不了干系，就要負直接責(zé)任。這是他們最怕的一個問題。另外當(dāng)排污企業(yè)與污水處理廠發(fā)生合同糾紛時，本來作為地方行政管理部門的管委會是可以協(xié)調(diào)他們之間關(guān)系的，但由于他在里面占有股權(quán)，說話就不那么硬氣了。把這兩個問題指出來之后，政府方也發(fā)現(xiàn)這個結(jié)構(gòu)不太好，所以我們

49、給他換了一種結(jié)構(gòu)，就是把建設(shè)發(fā)展公司拿出去，只有園區(qū)管委會。如下圖。項目結(jié)構(gòu)（二）llEft矽a;ir,那么投資人擔(dān)心收不來錢的問題怎么辦？出了一個污水處理暫行管理辦法，這個辦法作為園區(qū)對外招商引資的條件，讓所有來園區(qū)投資的企業(yè)先看到，要求排污企業(yè)要遵守這個辦法，從而減輕企業(yè)不付污水處理費等一些問題。這個項目的經(jīng)驗與啟示是：需要慎重決策政府資金參與和支持PPP項目的方式。一是政府資金以單獨承擔(dān)項目建設(shè)內(nèi)容的方式可使項目其他部分具備PPP運作條件，不存在角色錯位。二是政府少量入股PPP公司，通過公司治理結(jié)構(gòu)安排有利于發(fā)揮政府監(jiān)管作用；但在政府監(jiān)管不斷規(guī)范完善、提倡政企分開的大形勢下，政府為監(jiān)管目

50、的而入股PPP公司的合理性值得進一步推敲。三是實踐中個別PPP項目中政府資金完全以市場資金行為入股并占據(jù)較大份額，無項目利益分配（分紅）方面的讓渡或劣后安排，政府資金對項目支持目標(biāo)偏移，形成“自己補自己”或與社會資本爭利的嫌疑。這在PPP項目運作中需特別予以重視。（二）投資回報模式設(shè)計這部分更是重中之重，一個成功的PPP項目有兩條腿，一條腿是合理的項目投融資結(jié)構(gòu)，第二條腿就是項目的投資回報模式。與PPP項目回報模式相關(guān)的，大的結(jié)構(gòu)里包括PPP合作模式、投資責(zé)任、成本責(zé)任。另一方面包括回報水平、項目收入和風(fēng)險機制。風(fēng)險機制已經(jīng)講過，重點講項目收入，項目收入與產(chǎn)品和服務(wù)的量和服務(wù)價格相關(guān)。確定項目

51、回報水平的必要性一是合理確定和形成PPP項目回報水平，是建立PPP項目投資吸引力的關(guān)鍵，是PPP項目成功的基礎(chǔ)。我現(xiàn)在做的一個項目，他們給投資人定的收益水平全都是6%,我說6%是吸引不來投資人的，太低了。當(dāng)然他有他們的理由，他們省內(nèi)某些企業(yè)承諾這個項目不要收益，只要保本就行，這種情況單說。否則單獨設(shè)6%肯定是沒有吸引力的，一定要有一個合理的回報水平，這是吸引投資人的關(guān)鍵。二是科學(xué)預(yù)計或設(shè)計PPP項目回報水平是前期論證的重要內(nèi)容。前面提到的VSM（項目的物有所值評價），到底是PPP和傳統(tǒng)模式哪個更好？一個重要指標(biāo)就是PPP項目是要有回報的，沒有回報就沒有辦法做相應(yīng)的論證。所以回報水平是6%、8%

52、,還是10%,會影響到這個項目物有所值評價的論證。有可能這個項目回報水平是8%,用PPP模式是合適的，但是如果是12%，采用PPP模式就不合適了。所以設(shè)定一個回報水平也是做前期論證的一個依據(jù)。三是項目回報水平預(yù)期是政府和社會資本進行項目價格談判、確定政府補貼水平、相關(guān)利益分成機制設(shè)計的基礎(chǔ)。比如剛才舉的例子，政府方總是按照6%去設(shè)計條件，投資方老是按照8%去要條件，那么雙方的合同談判是很難的。四是為項目風(fēng)險處理方案（如價格調(diào)整）提供依據(jù)和目標(biāo)。比如剛才提到的餐廚垃圾項目，兩年之后要重新調(diào)價，怎么調(diào)？還是要保證這個項目的既定收益，標(biāo)準(zhǔn)不能變。所以，要達成一個合理的回報水平，不同的項目有不同的指標(biāo)

53、?！巴顿Y+運營”型PPP項目回報水平一是通常采用財務(wù)內(nèi)部收益率（IRR）指標(biāo)衡量項目回報水平，適用于基礎(chǔ)設(shè)施B0T、T0T、BOO等項目。二是站在政府管理角度，PPP項目回報水平宜采用全投資IRR（稅后）指標(biāo)，即這個項目建設(shè)的總投資是固定的，按照總投資來確定項目的收益率，該指標(biāo)體現(xiàn)了股權(quán)資金和債權(quán)資金的綜合收益率。三是通常我們會把債權(quán)融資的責(zé)任交給投資方，所以債權(quán)融資利率的高與低，會影響到投資方的收益，但這個空間我們建議給到投資方，比如投資方信用不好，銀行給你的貸款利率要上浮30%，那么上浮的部分需要投資方自己去承擔(dān)。如果有一家投資方有很好的融資渠道，可能會低于銀行的基準(zhǔn)利率，我們要鼓勵這樣的

54、投資人進來。所以不要拿自有資金來做指標(biāo)，要拿全投資來做指標(biāo)，就能夠把融資收益給到投資人。所以我們的設(shè)計思路是，投資人在不損害政府方和公眾方利益的情況下，他能賺到的空間要留給他，這樣才能促進整個項目獲得比較好的條件。全投資收益率這個指標(biāo)設(shè)在多少合適？剛才課間的時候有人問我這個問題，可能是8-12%，這是目前大家都在說的。我覺得這個不是固定的。投資方還有兩種概念，兩種做法。一種是考慮這個地區(qū)的一些其他風(fēng)險，包括政府方信用風(fēng)險和將來社會經(jīng)濟發(fā)展水平等風(fēng)險，不同的地區(qū)可能有不同的要求。但是通過我們控制好風(fēng)險，這個趨勢可能降下來，讓投資方覺得投到這個地方風(fēng)險很低，相應(yīng)的在進行內(nèi)部決策的時候，能降低回報率

55、的要求。同時，對于不同的投資人和不同的項目設(shè)計，最后的回報率不是一個定數(shù)。還有一個變動因素，是整個社會資金成本的變動趨勢，最近國家連續(xù)幾次降低基準(zhǔn)利率，并且最近在企業(yè)發(fā)債過程中國家給了大量支持，要求承購方降低利率，大家都看出來我國在高融資利率下帶來的不良影響，給實體經(jīng)濟帶來沖擊，所以現(xiàn)在整個國家的宏觀調(diào)控是要降低利息，在整個社會資金成本都降低的情況下，未來5%、6%，甚至4%作為收益率是完成有可能的。所以收益率不是一定的，但是最后和投資方談的時候，一定要綜合各種各樣因素，最后要定下來收益率，作為將來各種談判和調(diào)價的基礎(chǔ)。委托運營類PPP項目回報水平一是適用于社會資本不參與投資，只提供運營服務(wù)的

56、PPP項目，如委托運營項目。二是通常采用成本利潤率方式確定回報水平。項目回報=合理成本+稅收+合理利潤，有兩個關(guān)鍵點：一個是合理利潤怎么來定。通常以成本為基數(shù)，乘以5%,5%同樣不是一個準(zhǔn)則，可能要考慮到行業(yè)的平均情況，還有企業(yè)的戰(zhàn)略考慮，是否有競爭，如果有競爭，通過競爭可能發(fā)現(xiàn)較低的回報要求。通過以上確定成本利潤率。第二是確定合理的成本利潤率以后，一定要把它算成一個價格，就是不要在合同里去給它承諾保證這個項目的成本利潤率是5%,這樣又和PPP項目的初衷不一致了。PPP項目的初衷是要讓社會投資方去發(fā)揮效率，盡量控制好成本，從而實現(xiàn)政府方、公眾方和投資方三方的利益最大化。但如果在合同里寫了收益率

57、5%,我們知道收益率的基數(shù)是成本，成本越大收益越大，那么我們?nèi)ミ\營這個公司就沒有降低成本的動力了，所以合同里承諾的一定是價格。在這種情況下，通過好的管理可以獲得更好的收益，我們把這個空間留給企業(yè)，在沒有損害政府利益和公眾利益的情況下，企業(yè)該賺的讓他去賺。PPP項目收益確定回報水平后，就要考慮項目收入從哪里來的問題。項目收入是實現(xiàn)項目回報的基礎(chǔ)。不同的項目有不同的項目收入渠道。經(jīng)營性項目如自來水、電廠、燃氣等依靠使用者付費基本上能產(chǎn)生回報。準(zhǔn)經(jīng)營性項目如地鐵、公交，收入來源一部分是使用者付費，一部分是政府補貼。非經(jīng)營性項目比如環(huán)境治理、水利工程等，這些項目找不到明確的付費者，這種情況可以理解為政

58、府為公眾購買服務(wù)，所以由政府來付費。其他收入來源有兩個類別，一是與項目運營密切相關(guān)其他權(quán)益配置（多種經(jīng)營權(quán)益），如：地鐵項目中的廣告等商業(yè)開發(fā)業(yè)務(wù)、水庫項目中的旅游開發(fā)、污水、固廢處理產(chǎn)出物的市場開發(fā)利用。二是項目范圍外其他資源配置。涉及政府和社會資本在更廣空間范圍上的合作，情況較為復(fù)雜，不專門討論。如：城市軌道交通項目配置上蓋物業(yè)、土地資源開發(fā)；抽水蓄能電站建設(shè)配套風(fēng)電場資源開發(fā)；環(huán)境治理項目配置商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等。PPP項目價格調(diào)整PPP項目通常涉及的是民生類項目，按照目前要求，對這類項目都是聽證定價。與投資人談的叫可行性價格，是根據(jù)總投資加上應(yīng)有的投資回報后算出來的，在這個價格上，這個項目才

59、可行，所以叫可行性價格，往往與政府定價不匹配。政府定價加上市場調(diào)節(jié)還不夠，還要加上其他收入，這就是政府的補貼收入。要通過這些方面的因素做好可行性定價，在合同里做好政府補貼的相應(yīng)約定。PPP項目回報模式設(shè)計應(yīng)用案例北京地鐵十六號線項目十六號線票款收入是2元/人次的單一票制，還有非票務(wù)收益，包括授權(quán)范圍內(nèi)的地鐵廣告、零售、通信等商業(yè)開發(fā)，不含地下空間開發(fā)利用。根據(jù)既有線路商業(yè)開發(fā)情況，前10年按每年非票收益1億元計算，這里有一個小的風(fēng)險，如果每年達不到1億怎么辦？當(dāng)時投資方和我們講，因為4號線政府給做了后評價，做后評價的好處是能夠掌握投資方的信息，發(fā)現(xiàn)2010年地鐵4號線做的實施效果評價，他的一條

60、線的廣告收益是1個億，當(dāng)時它一條線的收益抵其他五條線的收益，其他五條線是由北京市地鐵運營公司運營。四號線是京港公司運營的，一年1個億。所以十六號線我們還按照1個億計算。當(dāng)然他又哭窮了，說4號線收益有它的特殊性，它所經(jīng)過的站點比較好，所以它的廣告收益比較高，十六號線可能沒這么好的條件。當(dāng)然經(jīng)過這次談判，政府方說你的線路比四號線長等種種理由，最后投資方認(rèn)可了1億元。這里確實是有風(fēng)險的，將來收益達不到1億，這個風(fēng)險全部由投資方承擔(dān)，如果超過1億，政府要分成，看起來有點霸道，但這也因為設(shè)定為1億還是是相對有基礎(chǔ)的。還有票款收益計量的問題，北京市地鐵有一套清算系統(tǒng)，非票務(wù)收益需要通過審計來審核，因為涉及