1、東亞、東南亞地區(qū)的土壤污染防治法摘要:與中國(guó)相鄰的東亞、東南亞地區(qū)，土壤污染防治立法十分活躍，特別是其中的日本、韓國(guó) 和臺(tái)灣地區(qū)，還制定了專門的土壤污染防治法及其配套法規(guī)。在提供該地區(qū)土壤污染立法現(xiàn)狀的基 礎(chǔ)上，本文從立法背景、立法模式、主要內(nèi)容及制度設(shè)置、土壤污染防治的管理體制等方面，對(duì)上 述三個(gè)國(guó)家和地區(qū)的土壤污染防治立法進(jìn)行了比較分析。這些立法實(shí)踐及其施行經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)正在 進(jìn)行的土壤污染防治立法有著十分實(shí)際的借鑒意義。一、東亞、東南亞地區(qū)土壤污染防治立法的概況東亞和東南亞地區(qū)專門的土壤污染防治立法始于20世紀(jì)70年代，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)， 土壤污染立法十分活躍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前共有三個(gè)

2、國(guó)家和地區(qū)，即日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)頒布了專門 的土壤污染防治立法及配套法規(guī)，還有許多國(guó)家制定了與土壤污染防治有關(guān)的立法或政策。（一）日本1、農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法（1970年頒布，1971年、1978年、1993年和1999年修訂）2、土壤污染對(duì)策法（2002年5月29日頒布，2003年2月15日生效）3、土壤污染對(duì)策法實(shí)施細(xì)則（2002年12月26日公布）（二）韓國(guó)1、土壤環(huán)境保護(hù)法（1995年1月5日頒布，1997至2004年多次修訂）2、土壤環(huán)境保護(hù)法實(shí)施細(xì)則（1999年12月29日頒布，1998至2004年多次修訂）（三）臺(tái)灣1、土壤及地下水污染整治法（2000年2月2日頒布）2、土壤

3、及地下水污染整治法施行細(xì)則（2001年10月17日頒布）3、土壤及地下水污染整治費(fèi)收費(fèi)辦法（2001年10月29日頒布,2003年，2005年修訂）（四）其他國(guó)家和地區(qū)此外，汶萊、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)、新加坡等國(guó)雖無(wú)專門的土壤污染防 治法，但都在其環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法或政策中對(duì)土壤污染防治作出了規(guī)定二、土壤污染防治立法的背景分析由于土壤污染的累積性和復(fù)雜性，其危害性直至20世紀(jì)60年代以后才逐漸顯露出來(lái)。所以， 長(zhǎng)期以來(lái)，在東亞和東南亞地區(qū)，土壤并未被作為一種單獨(dú)的環(huán)境要素得到保護(hù)。相較于大氣、水 等其他環(huán)境因子而言，土壤污染的防治較為緩慢，立法也相當(dāng)滯后。但20世紀(jì)70年代以后，特

4、別 是90年代以來(lái)，東亞和東南亞地區(qū)的土壤污染防治立法才呈現(xiàn)出非?；钴S的局面，主要原因在于：（一）國(guó)內(nèi)土壤污染防治的現(xiàn)實(shí)需求，是推動(dòng)土壤污染防治立法的內(nèi)部動(dòng)力20世紀(jì)后期，東亞和東南亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，工業(yè)化速度太快，加之過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速 度而忽略環(huán)境保護(hù)，許多國(guó)家和地區(qū)先后出現(xiàn)了一系列引起全社會(huì)廣泛關(guān)注的土壤污染事件。這些 污染事件遍布城市和農(nóng)村，對(duì)人們生命、健康和財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p害。愈演愈烈的土壤污染事件，暴 露出土壤污染防治立法的不足，成為推動(dòng)立法的內(nèi)部動(dòng)力。在工業(yè)化較早的日本，1968年的“痛 痛病”事件直接導(dǎo)致了 1970年農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法的出臺(tái)，以清潔土壤為主要手段的土 壤修

5、復(fù)工程得以開展。2截至1997年，占全部受污染土地面積76%（7140公頃）的土壤修復(fù)工程 已宣告完成。但該法僅適用于農(nóng)村地區(qū)，且僅限于土壤的表層，對(duì)20世紀(jì)70年代以后，在城市地 區(qū)頻頻上演的大量土壤污染事件無(wú)能為力。1975年，大量六價(jià)銘污染土壤事件在東京地區(qū)頻繁發(fā) 生，并逐漸演化為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，進(jìn)而引起全社會(huì)對(duì)“城市型”土壤污染的關(guān)注。3在此 背景之下，2002年5月29日，日本公布了針對(duì)“城市型”土壤污染的土壤污染對(duì)策法。20 世紀(jì)90年代以后，韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)先后出現(xiàn)了專門性土壤污染立法，其直接推動(dòng)因素也是國(guó)內(nèi)嚴(yán) 峻的土壤污染防治形勢(shì)。（二）外國(guó)土壤污染防治立法的影響，是刺激土壤

6、污染防治立法的外部因素。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家先后就土壤污染防治進(jìn)行專門立法，土壤污染防治成為世界性的潮流，這種趨勢(shì) 是推動(dòng)?xùn)|亞、東南亞各國(guó)土壤污染防治立法的外部因素。受經(jīng)濟(jì)全球化的影響，歐美各國(guó)在房地產(chǎn) 安全、農(nóng)產(chǎn)品安全方面的要求日益嚴(yán)格，也刺激了東亞、東南亞地區(qū)對(duì)土壤污染防治立法的關(guān)注。 例如，“泡沫經(jīng)濟(jì)”崩潰后，大量外國(guó)公司進(jìn)入日本的房地產(chǎn)市場(chǎng)，它們要求提供土壤污染調(diào)查， 以作為房地產(chǎn)交易的一部分，有力地帶動(dòng)了日本城市土壤污染調(diào)查市場(chǎng)的發(fā)展，在觀念和制度上為 2002年土壤污染對(duì)策法的出臺(tái)做了較好的準(zhǔn)備。（三）國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，是決定土壤污染防治立法進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)證明，調(diào)查、清除和再開發(fā)污染

7、的土地是昂貴且耗時(shí)的，土壤污染防治立法建立在強(qiáng)大、 穩(wěn)定的資金來(lái)源之上。缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的立法，只能是空泛的政策宣告，無(wú)法落實(shí)為具體的行動(dòng)。所 以，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)土壤污染防治立法的進(jìn)程，既與政府能為土壤污染防治提供多少財(cái)政支持有關(guān)， 也與所在國(guó)家和地區(qū)企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力有關(guān)。在大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，有法定的資金來(lái)處理污染的土地， 將之轉(zhuǎn)為別的用途。然而，在東亞、東南亞地區(qū)，具備雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的政府和較強(qiáng)負(fù)擔(dān)能力的企業(yè) 較少。這也是迄今為止，只有三個(gè)國(guó)家和地區(qū)頒布了專門性的土壤污染防治法的主要原因，它們都 屬于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)。（四）對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，是左右土壤污染防治立法寬嚴(yán)的重要因素環(huán)境保護(hù)從來(lái)都不是單

8、純的觀念或技術(shù)問題，土壤污染防治也不例外。從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，立法 寬嚴(yán)適中，循序漸進(jìn)，既能有效防治土壤污染，又能與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)結(jié) 合起來(lái)；立法過(guò)嚴(yán)過(guò)急，欲速則不達(dá)，反而傷害經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于土壤污染防治。土壤污染防治立法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面影響是：催生了土壤污染調(diào)查、土壤污染跟蹤監(jiān)測(cè)、土壤 污染清除等新的環(huán)保市場(chǎng)，推動(dòng)了相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)日本環(huán) 境省所轄的土壤環(huán)境中心的初步計(jì)算，由于土壤污染對(duì)策法的實(shí)施而出現(xiàn)的相關(guān)市場(chǎng)規(guī)模達(dá) 13.3兆日元，其中調(diào)查費(fèi)用為2.3兆日元，凈化費(fèi)用為11兆日元。4此外，土壤污染對(duì)策法 的實(shí)施，還刺激了土壤污染評(píng)價(jià)、土

9、壤調(diào)查對(duì)策工程中介，以及與土壤污染有關(guān)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、金融 業(yè)務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。韓國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法頒布后，環(huán)境部有關(guān)人士介紹說(shuō)，凈化土壤費(fèi)用 根據(jù)污染程度有所不同，每噸約為11.5萬(wàn)韓元（約合885元人民幣）。土壤環(huán)境評(píng)價(jià)將由市、道 保健環(huán)境研究院等28家法定機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)公社等9家非法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目為銘和神等16 種法定土壤污染物質(zhì)和土地交易雙方合議所定的物質(zhì)等。韓國(guó)的廢棄物處理與綜合利用和糞便、污 水、畜產(chǎn)業(yè)廢水處理設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、施工方面已達(dá)到上億韓元的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，不僅在國(guó)內(nèi)得到廣 泛運(yùn)用，而且積極開拓東南亞市場(chǎng)，將這些在國(guó)內(nèi)已實(shí)踐成熟的技術(shù)和設(shè)備投向國(guó)際市場(chǎng)。5上 述資料表明，寬嚴(yán)

10、適中的土壤污染防治立法完全可以在培育新的環(huán)保市場(chǎng)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促使污染治 理由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，促進(jìn)土壤污染外部性的內(nèi)部化方面有所作為。但是，土壤污染防治立法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響也不可忽略：與土壤污染防治相關(guān)的費(fèi)用大幅 增長(zhǎng)，可能會(huì)使相關(guān)產(chǎn)業(yè)不堪重負(fù)，反而不利于污染土壤的整治。韓國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后， 僅土壤環(huán)境評(píng)價(jià)這一制度，預(yù)計(jì)將會(huì)使工廠、加油站、有毒物質(zhì)儲(chǔ)藏設(shè)備、輸油管埋設(shè)地區(qū)、礦山、 洗衣店、膠卷顯像設(shè)備等會(huì)誘發(fā)土壤污染的單位及設(shè)備相對(duì)集中地的地價(jià)大幅下跌，使許多企業(yè)對(duì) 污染土地的再利用望而卻步。三、土壤污染防治的立法模式土壤污染防治立法具有雙重目標(biāo)：一是預(yù)防，即阻斷新的土壤污染源，二是整治

11、，即對(duì)已經(jīng)污 染的土壤進(jìn)行改良和恢復(fù)。這是土壤污染的特點(diǎn)決定的。土壤具有相對(duì)固定的自然屬性，土壤污染 是累積型污染，修復(fù)的難度很大，治理復(fù)雜，耗資巨大。要控制土壤污染，防固然必不可少，但治 的重要性遠(yuǎn)甚于大氣、水等流動(dòng)型污染，必須建立專門的土壤污染整治制度。土壤污染防治的立法 模式之爭(zhēng)，指的是專門性的土壤污染防治立法，是采用單一的土壤污染整治法模式，還是采用既包 括土壤污染的預(yù)防，又包括土壤污染的整治的復(fù)合性模式。綜觀日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的專門性土壤污染防治立法，其立法模式高度統(tǒng)一，即采用單一的 土壤污染整治法模式，至于土壤污染的預(yù)防，則交由其他外圍立法來(lái)解決。日本的土壤污染防治立法由二部分組

12、成，一是專門性的土壤污染防治立法。包括農(nóng)業(yè)用地土 壤污染防治法與土壤污染對(duì)策法，其內(nèi)容僅限于對(duì)已經(jīng)污染的土壤的改良和恢復(fù)。二是與土 壤污染預(yù)防相關(guān)的外圍立法，包括大氣污染防治法、Dioxine類物質(zhì)特別對(duì)策法、水質(zhì) 污濁防止法、廢棄物處理法、化審法、肥料取締法、農(nóng)藥取締法、礦山保安 法等。這些外圍立法通過(guò)對(duì)大氣污染、Dioxine物質(zhì)污染、水污染、固體廢物污染、特定化學(xué) 物質(zhì)污染、化肥和農(nóng)藥污染，以及礦物污染的控制，從不同方面來(lái)阻斷新的土壤污染源，從而達(dá)到 預(yù)防土壤污染的目標(biāo)。韓國(guó)的土壤環(huán)境保護(hù)法也只有單一的土壤污染整治功能，其內(nèi)容限于對(duì) 污染土壤的監(jiān)測(cè)、調(diào)查及凈化。臺(tái)灣的土壤與地下水污染整治

13、法則直接以“整治法”命名，內(nèi) 容也全部是關(guān)于已污染土壤的認(rèn)定、管制與整治的，沒有預(yù)防土壤污染的功能。日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治立法的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，土壤污染防治立法是一個(gè)系統(tǒng)工程， 專門性的土壤污染防治立法必不可少，但僅憑一部專門性的土壤污染防治立法不能解決土壤污染防 治的全部問題。專門性的土壤污染防治立法應(yīng)當(dāng)采取單一的土壤污染整治法模式，主要解決已污染 的土壤的改良和恢復(fù)問題。此外，針對(duì)土壤污染的各類污染源，還要不斷制定或修改其他污染防治 法，形成土壤污染防治的外圍法群，只要這些相關(guān)法能得到確實(shí)執(zhí)行，就能很好地預(yù)防新的土壤污 染。這樣，專門性立法與外圍法群相結(jié)合，構(gòu)成一個(gè)分工明確、各有所

14、長(zhǎng)、相互配合的土壤污染防 治立法體系。我國(guó)專門性的土壤污染防治立法，切忌選擇既包括土壤污染的預(yù)防，又包括土壤污染的整治的 復(fù)合性立法模式。一部土壤污染防治法難以囊括土壤污染的預(yù)防和整治雙重目標(biāo)，因?yàn)椋旱谝唬寥牢廴镜念A(yù)防過(guò)于復(fù)雜，既無(wú)必要，也無(wú)可能用一部法來(lái)容納。土壤污染可能由于廢 水、廢氣、固體廢棄物或其他毒性物質(zhì)的不當(dāng)排放與棄置所造成，每一類污染物的性質(zhì)各不相同， 其管理機(jī)構(gòu)、管理方式也存在很大區(qū)別，將它們?nèi)诤显谝徊糠ㄖ?，無(wú)異于將現(xiàn)行絕大部分污染防治 單行法進(jìn)行合并，并對(duì)現(xiàn)行法沒有規(guī)定或規(guī)定不足的污染源的防治進(jìn)行補(bǔ)充。即使不考慮這種立法 模式的難度，其立法效果也必然是低質(zhì)的。要么因?yàn)楦叨瘸?/p>

15、象而操作性不強(qiáng)，仍需參照現(xiàn)行單行法， 并同時(shí)針對(duì)現(xiàn)行法的空白另行制定單行法規(guī)來(lái)輔助其實(shí)施;要么將與土壤污染防治有關(guān)的每一污染 源的具體制度羅列在一起，不但會(huì)造成對(duì)現(xiàn)行污染防治單行法的大量重復(fù)，而且該法對(duì)現(xiàn)行法沒有 規(guī)定或規(guī)定不足的污染源的防治的設(shè)計(jì)難免流于簡(jiǎn)陋，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。第二，土壤污染預(yù)防與整治的內(nèi)容各不相同。預(yù)防土壤污染的立法，防治對(duì)象是各種土壤污染 源，主要制度都是圍繞控制和減少某種污染物質(zhì)的排放和泄漏來(lái)設(shè)計(jì)的，通過(guò)對(duì)大氣、水等環(huán)境要 素的保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤的保護(hù)。土壤污染整治立法的主要內(nèi)容是對(duì)有可能產(chǎn)生土壤污染的地區(qū)進(jìn)行 監(jiān)測(cè)與調(diào)查工作，防止和減少已污染土壤對(duì)人體和其他環(huán)境要素的

16、損害，對(duì)其進(jìn)行恢復(fù)和改良。其 主要制度則是圍繞如何發(fā)現(xiàn)污染土壤、管制污染土壤和修復(fù)污染土壤來(lái)設(shè)計(jì)的。它們之間的個(gè)性多 于共性，規(guī)定在同一部法律中，既難以協(xié)調(diào)，又不符合立法系統(tǒng)化、科學(xué)化的要求。因此，我國(guó)土壤污染防治更為科學(xué)、可行的立法模式是對(duì)土壤污染的預(yù)防和整治分別立法：第 一，完善與土壤污染預(yù)防相關(guān)的立法。根據(jù)我國(guó)土壤污染源的實(shí)際情況，制定當(dāng)前亟需的新的污染 防治單行法，并逐步修改不適應(yīng)土壤污染防治需要的現(xiàn)行污染防治單行法。第二，制定一部土壤 污染整治法，單獨(dú)解決土壤污染的整治問題。四、專門性土壤污染防治立法的主要內(nèi)容和制度設(shè)置（一）主要內(nèi)容前已述及，日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)專門性土壤污染防治立

17、法的內(nèi)容限于整治，具體包括：1、本法的立法目的2、本法中的術(shù)語(yǔ)定義（主要是土壤污染的概念）3、本法的適用范圍4、規(guī)定政府、公民、社團(tuán)的基本權(quán)利和義務(wù)5、規(guī)定土壤污染整治的行政管理體制6、規(guī)定土壤污染整治方面的基本法律制度7、規(guī)定違反本法的法律責(zé)任值得注意的是，與我國(guó)污染防治立法的習(xí)慣不同，上述三個(gè)國(guó)家和地區(qū)的專門性土壤污染防治 立法均未規(guī)定土壤污染整治的基本原則。（二）制度設(shè)置日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)專門性土壤污染防治立法中的主要制度有：1、土壤污染監(jiān)測(cè)制度。日本農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法和土壤污染對(duì)策法均未規(guī)定政 府有日常性的土壤污染監(jiān)測(cè)義務(wù)，也沒有土壤污染監(jiān)測(cè)制度。臺(tái)灣土壤及地下水污染整治法及土壤

18、及地下水污染整治法施行細(xì)則不僅規(guī)定了政府的土壤監(jiān)測(cè)義務(wù)，而且對(duì)各級(jí)政府之間在土 壤監(jiān)測(cè)上的分工作出了明確規(guī)定。韓國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法則規(guī)定，環(huán)境部部長(zhǎng)有義務(wù)建立一個(gè)全 國(guó)性的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并隨時(shí)測(cè)量土壤污染的程度。2、土壤污染調(diào)查制度。日本農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法中，對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤污染的調(diào)查， 由政府進(jìn)行，但土壤污染對(duì)策法擴(kuò)大了土壤污染調(diào)查的類型，分為兩類：一是強(qiáng)制性調(diào)查，由 政府強(qiáng)制相關(guān)義務(wù)主體調(diào)查，并由其付費(fèi)；二是政府的調(diào)查。韓國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法中的土壤污 染調(diào)查，根據(jù)調(diào)查詳細(xì)程度的不同，分為兩類：一是土壤污染的實(shí)際情況調(diào)查，二是詳細(xì)土壤調(diào)查， 兩類調(diào)查都由政府依職權(quán)主動(dòng)采取。臺(tái)灣土壤及地下水污染整治

19、法規(guī)定的土壤污染調(diào)查制度類 似于日本的土壤污染對(duì)策法，分為兩種，分別由相關(guān)義務(wù)主體和政府進(jìn)行。3、確定土壤污染管制地區(qū)制度。某一地區(qū)的土壤污染程度超過(guò)土壤污染管制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn) 行調(diào)查評(píng)估，并確立該地區(qū)是否為土壤污染管制地區(qū)。對(duì)確立為土壤污染管制地區(qū)的，初步評(píng)定其 污染等級(jí)，并進(jìn)行公告，以確保公眾安全。土壤污染管制地區(qū)，日本稱為土壤污染對(duì)策地區(qū)；韓國(guó) 稱為需要土壤保護(hù)應(yīng)對(duì)措施的地區(qū)；臺(tái)灣則根據(jù)污染程度，有控制場(chǎng)址與整治場(chǎng)址之別。4、污染土壤的管制制度。為減輕污染土壤所造成的損害或避免污染擴(kuò)大，應(yīng)采取必要的管制 措施。如命令污染行為人停止作業(yè)、部分或全部停工；通知居民，豎立告示、標(biāo)志；必要時(shí)疏散

20、居 民或管制人員活動(dòng)；對(duì)污染土壤上生長(zhǎng)或產(chǎn)出的農(nóng)作物進(jìn)行檢測(cè)，必要時(shí)進(jìn)行銷毀；限制污染土壤 的用途，如不得種植特定農(nóng)作物或不得用于居住等。日本、韓國(guó)和臺(tái)灣的立法均根據(jù)土壤的污染程 度、土壤的類型（農(nóng)業(yè)用地，工商業(yè)用地或住宅用地）來(lái)采取不同的管制方式，尤其重視管制程序 上的完備。5、土壤污染治理和恢復(fù)制度。為消除土壤污染，恢復(fù)土壤功能，合理利用已被污染的土壤， 所進(jìn)行的必要的治理和恢復(fù)。主要內(nèi)容圍繞整治的開始、進(jìn)行和結(jié)束來(lái)設(shè)計(jì)，包括整治規(guī)劃、整治 公告、整治責(zé)任人及實(shí)行人、整治的檢查與監(jiān)督、整治的費(fèi)用分擔(dān)、整治的解除等。6、土壤污染調(diào)查、整治專門機(jī)構(gòu)的管理制度。土壤污染調(diào)查、整治業(yè)務(wù)對(duì)專業(yè)技術(shù)性

21、和職業(yè) 誠(chéng)信的要求很高，必須建立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)從事這一業(yè)務(wù)。日本土壤污染對(duì)策法稱之為委派調(diào)查 機(jī)構(gòu)，環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)是其行政主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)有關(guān)設(shè)立、變更和終止和監(jiān)督事項(xiàng)。韓國(guó)土 壤環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定更為詳盡，第三章第二部分是“土壤相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)和土壤凈化業(yè)務(wù)”，還特 別規(guī)范了禁止出租土壤相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的書面授權(quán)、禁止同時(shí)經(jīng)營(yíng)其他業(yè)務(wù)、土壤凈化業(yè)務(wù)的注冊(cè)等 具體制度。7、土壤污染整治基金制度。建立專門的土壤污染整治基金，是土壤整治法的重要內(nèi)容。建立 土壤污染整治基金，并不意味著土壤污染的整治費(fèi)用由基金支付，污染者不承擔(dān)責(zé)任。只有在污染 者不明、無(wú)力或不愿承擔(dān)責(zé)任時(shí)，才由基金支付，但基金保留有向污染者

22、追償?shù)臋?quán)利，避免污染者 逍遙法外，將整治責(zé)任推給社會(huì)。日本土壤污染對(duì)策法專設(shè)第六章，建立委派促進(jìn)法律實(shí)體。該實(shí)體是符合民法規(guī)定的公益 法人，由環(huán)境部大臣進(jìn)行行政管理，包括公布該公益法人的設(shè)立、變更和終止，批準(zhǔn)其年度特許業(yè) 務(wù)計(jì)劃和收入支出預(yù)算，發(fā)布關(guān)于特許業(yè)務(wù)的監(jiān)督命令等。委派促進(jìn)法律實(shí)體的主要職責(zé)有兩項(xiàng)： 一是向?qū)嵤┨囟ㄍ寥牢廴境サ却胧┑牡胤焦矙C(jī)構(gòu)提供大量資金，二是提供與土壤污染有關(guān)的咨 詢、建議、宣傳等。委派促進(jìn)法律實(shí)體提供資金是通過(guò)建立基金的方式來(lái)進(jìn)行的?；疬€接受政府 的補(bǔ)助，以及政府以外的個(gè)人、組織的捐贈(zèng)，并建立特別帳戶進(jìn)行專門管理。但政府補(bǔ)助和捐贈(zèng)不 能滿足土壤污染整治的需要，

23、額外的資金還需由工業(yè)企業(yè)提供，如何啟動(dòng)該機(jī)制還沒有最終確定。臺(tái)灣土壤及地下水污染整治法也專設(shè)一章來(lái)解決與土壤污染整治相關(guān)的費(fèi)用分擔(dān)問題。第 六章是財(cái)務(wù)及責(zé)任，詳細(xì)規(guī)定了土壤及地下水污染整治基金制度，主要內(nèi)容是基金的用途、來(lái)源和 管理。土壤及地下水污染整治費(fèi)用以非營(yíng)業(yè)循環(huán)基金的方式，?？顚Ｓ?。為保證土壤及地下水污染 整治基金的資金來(lái)源，臺(tái)灣還制定了土壤及地下水污染整治費(fèi)收費(fèi)辦法，向指定公告化學(xué)物之 制造者及輸入者，依其生產(chǎn)量及輸入量征收土壤及地下水污染整治費(fèi)。收費(fèi)方法的實(shí)施為土壤及地 下水污染整治提供了穩(wěn)定、可靠的資金來(lái)源，但也造成了一些始料未及的負(fù)面影響。如該收費(fèi)方法 只考慮特定化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)

24、量及輸入量，大量的費(fèi)用因此由大型企業(yè)來(lái)承擔(dān)，而大型企業(yè)恰恰是積 極采取措施減少環(huán)境污染的主力軍。收費(fèi)方式的單一，在一定程度上傷害了大型企業(yè)采取減污措施 的積極性。8、土壤污染法律責(zé)任制度。日本、韓國(guó)和臺(tái)灣的專門性土壤污染防治立法中都直接規(guī)定了刑 事責(zé)任，這是特別值得我們注意的地方。日本土壤污染對(duì)策法第八章懲罰性條款中的法律責(zé)任 全部是刑事責(zé)任條款。韓國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法第五章是刑事條款，第28條、第29條、第30條 和第32條分別規(guī)定了四種刑事責(zé)任，第31條還規(guī)定了共同刑事責(zé)任。與上述二國(guó)不同，臺(tái)灣土 壤及地下水污染整治法第七章罰則共17條，但只有第26條至31條共6條規(guī)定的是刑事責(zé)任， 其余11

25、條規(guī)定的都是行政責(zé)任。日本、韓國(guó)和臺(tái)灣的專門性土壤污染防治立法中都規(guī)定了民事責(zé)任制度，但這一制度并沒有規(guī) 定在法律責(zé)任專章中，而是在涉及到土壤污染調(diào)查、整治費(fèi)用負(fù)擔(dān)時(shí)分散規(guī)定。鑒于土壤污染的復(fù)雜性和累積性，一般的環(huán)境污染民事責(zé)任制度在追究土壤污染者的民事責(zé)任 時(shí)往往無(wú)能為力。采用特殊的、更為嚴(yán)格的民事責(zé)任制度，成為土壤污染整治立法的重要內(nèi)容。其 表現(xiàn)就是嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任和溯及責(zé)任的適用，但各國(guó)的具體制度存在較大差異，在是否采用、 以及在何范圍內(nèi)采用嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任和溯及責(zé)任上，是以本國(guó)國(guó)情和企業(yè)負(fù)擔(dān)能力為基礎(chǔ)的。 就日本、韓國(guó)和臺(tái)灣的立法而言，雖有效仿美國(guó)超級(jí)基金之意，但其嚴(yán)苛程度遠(yuǎn)不及超

26、級(jí)基金。日本土壤污染對(duì)策法規(guī)定土地所有者是“基本責(zé)任人” (Basic responsible parties)o 民事責(zé)任首先由所有者承擔(dān)，但有“合理理由”可以歸咎于污染行為人的除外。土地所有者承擔(dān)責(zé) 任后可以向污染行為人求償。該法也采用嚴(yán)格責(zé)任和溯及責(zé)任，但對(duì)連帶責(zé)任的適用范圍作出了限 制，規(guī)定在污染者之間無(wú)特別聯(lián)系的情況下，不采用連帶責(zé)任。7韓國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法的規(guī) 定也頗為類似。對(duì)土壤環(huán)境污染采用嚴(yán)格責(zé)任和溯及責(zé)任，其污染者有兩類：一是對(duì)造成土壤污染 的損害后果有過(guò)錯(cuò)的行為人；二是對(duì)造成土壤污染的損害后果無(wú)過(guò)錯(cuò)的行為人，只要他是造成土壤 的相關(guān)設(shè)施的所有者、占有者或運(yùn)行者。但韓國(guó)對(duì)于連帶

27、責(zé)任的適用較為謹(jǐn)慎，只有在污染者無(wú)法 確定的共同侵權(quán)下，才適用連帶責(zé)任。與日本和韓國(guó)相較，臺(tái)灣土壤及地下水污染整治法中的 民事責(zé)任明顯寬松。該法規(guī)定的責(zé)任人包括兩類，一是污染行為人，二是污染土地關(guān)系人。根據(jù)該 法第2條的規(guī)定，污染行為人指因三類過(guò)錯(cuò)行為造成土壤和地下水污染的人。污染土地關(guān)系人則指 土地經(jīng)公告為污染整治場(chǎng)址時(shí)，不屬于污染行為人的土地使用人、管理人或所有人。根據(jù)該法第 25條、47條，污染行為人需承擔(dān)終局責(zé)任，污染土地關(guān)系人只有因重大過(guò)失，致使其土地公告為 整治場(chǎng)址的，或污染土壤、地下水致人損害時(shí)，才與污染行為人負(fù)連帶責(zé)任。因此，該法不采用嚴(yán) 格責(zé)任，溯及責(zé)任僅及于污染行為人，連帶

28、責(zé)任的范圍也較日本和韓國(guó)狹窄。日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)專門性土壤污染防治立法中具有共性的制度還有：土壤污染信息公開制 度、進(jìn)入他人土地的管理制度、土壤污染登記制度等。此外，韓國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法特別強(qiáng)調(diào)土 壤保護(hù)基本規(guī)劃制度和土壤環(huán)境評(píng)價(jià)制度的作用。五、土壤污染防治的管理體制根據(jù)東亞、東南亞諸國(guó)的土壤污染防治立法的規(guī)定，無(wú)論有無(wú)專門性的土壤污染防治立法，環(huán) 境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)都是土壤污染防治的主管機(jī)關(guān)。以整治為主要內(nèi)容的土壤污染防治專門立法， 更是明確了環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的基本職責(zé)。東亞、東南亞諸國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，確立環(huán)境保護(hù)行政 主管部門為土壤污染整治的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門是十分必要的。然而，日本、韓國(guó)、

29、臺(tái)灣的專門性土壤污染防治立法規(guī)定的管理體制，與我國(guó)環(huán)境行政主管部 門所謂的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”很不相同。土壤污染整治的主管機(jī)關(guān)，在中央一級(jí)是環(huán)境行政主管部門， 但在地方并不是各級(jí)環(huán)境行政主管部門。日本和韓國(guó)負(fù)責(zé)地方土壤污染整治的都是地方最高行政長(zhǎng) 官，在日本為都、道、府縣知事，在韓國(guó)為特定大城市的市長(zhǎng)、大城市的市長(zhǎng)或Do地方負(fù)責(zé)人。 土壤污染整治的所有政府權(quán)利、義務(wù)，都直接由地方最高行政長(zhǎng)官行使，并直接向中央環(huán)境行政主 管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。臺(tái)灣土壤及地下水污染整治法第3條明確規(guī)定：“本法所稱主管機(jī)關(guān)：在中央為 行政院環(huán)境保護(hù)署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府?！痹摋l十分清楚地表明， 土壤污

30、染整治的地方主管機(jī)關(guān)是各級(jí)地方政府，而不是地方各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門。而 在我國(guó)，如果確立環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)為“統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)關(guān)”，則意味著“各級(jí)人民政府的環(huán) 境保護(hù)部門是對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)”?？疾烊毡竞团_(tái)灣的其他污染防治立法，在管理體制的設(shè)計(jì)上，土壤污染防治立法并不是一個(gè)特 例。我們有理由認(rèn)為，對(duì)“主管機(jī)關(guān)”理解上的差異，是因?yàn)檫@些國(guó)家與地區(qū)的環(huán)境管理體制不 同于我國(guó)。這一點(diǎn)，對(duì)于設(shè)計(jì)我國(guó)土壤污染整治的管理制度十分關(guān)鍵。以日本為例，地方環(huán)境主管部門只對(duì)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，環(huán)境廳與地方的業(yè)務(wù)關(guān)系往來(lái)的對(duì)象是地 方政府，多數(shù)情況下不直接對(duì)地方環(huán)保部門，而由地方政府最高行政長(zhǎng)官

31、直接對(duì)環(huán)境廳負(fù)責(zé)。在這 種環(huán)境管理體制下，職能交叉和缺位主要發(fā)生在中央環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)與其他行政主管機(jī)關(guān)之間， 立法也只對(duì)中央一級(jí)的主管機(jī)關(guān)與協(xié)管機(jī)關(guān)之間的職能進(jìn)行劃分。在各級(jí)地方政府內(nèi)部，由于土壤 污染整治的所有政府權(quán)利、義務(wù)，都直接由地方最高行政長(zhǎng)官行使，并直接向中央環(huán)境行政主管機(jī) 關(guān)負(fù)責(zé)，地方最高行政長(zhǎng)官就起著非常重要的安排、協(xié)調(diào)作用，大大減輕了環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān) 與其他行政主管機(jī)關(guān)之間在職能上的交叉與缺位，較好地避免了政府各個(gè)部門在土壤污染整治上的 爭(zhēng)權(quán)奪利和相互推諉。更為關(guān)鍵的是，從中央政府和地方政府的責(zé)任結(jié)構(gòu)來(lái)看，土壤污染立法規(guī)定 的控制措施的具體實(shí)施主要是由地方政府來(lái)完成，中央環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)的基本職責(zé)是宏觀管理， 制定與土壤污染相關(guān)的法規(guī)，發(fā)布各種標(biāo)準(zhǔn)、名單等。所以，對(duì)于享有較大的權(quán)限，并承擔(dān)主要實(shí) 施義務(wù)的地方政府，其內(nèi)部并沒有嚴(yán)重的職能沖突與缺位