1、專項(xiàng)債券發(fā)行使用工作匯報(bào)（使用過程中存在的“梗阻”難題及對策建議）近年來，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模增長明顯，在地方 政府投融資工作中的地位、作用和優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)，逐步成為 地方政府投融資的主渠道。2019年政府工作報(bào)告明確提 出，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬億元，比去年增 加8000億元。政策釋放力度進(jìn)一步加大，將更好地為地方 政府防范化解風(fēng)險創(chuàng)設(shè)良好條件，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供強(qiáng)勁 的資金支持。李克強(qiáng)總理9月4日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議 時要求，要加快發(fā)行使用地方政府專項(xiàng)債券，帶動有效投資 支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需，有效發(fā)揮專項(xiàng)債券資金在穩(wěn)增長、促改 革、補(bǔ)短板、防風(fēng)險中的積極作用，盡快形成實(shí)物工作

2、量。 大規(guī)模發(fā)行專項(xiàng)債券投資公益類項(xiàng)目建設(shè)，已成為當(dāng)前應(yīng)對 經(jīng)濟(jì)下行壓力，保增長、保就業(yè)的重大宏觀調(diào)控措施。但隨 著地方政府舉債融資機(jī)制完善，金融機(jī)構(gòu)棚改貸款收緊，財(cái) 政資金籌集壓力巨大。而當(dāng)前政府債券對地方基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)、重大民生項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用明顯提高，逐步成為地 方政府融資發(fā)展的主要渠道。一、專項(xiàng)債券發(fā)行使用情況2018-2019年兩年間，在上級部門的大力支持下，全市 成功發(fā)行政府專項(xiàng)債券421.3億元，極大降低了政府融資成 本、解決了棚改建設(shè)資金缺口的實(shí)際難題。以前，地方債券 主要投向醫(yī)療、教育等公益性項(xiàng)目，但隨著城市更新工作的 推進(jìn)，資金需求極度加大，我市隨即調(diào)整工作方向，把債券

3、 的支持重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市棚改工作，積極向上級申請專項(xiàng)債券， 支持項(xiàng)目發(fā)展。2018年新增地方債券額度36.7億元，5年 期棚改專項(xiàng)債券20.69億元，用于某安置區(qū)及花錦嘉園、龍 華山、幸福家園、山錦華城二期項(xiàng)目建設(shè)；5年期專項(xiàng)債券 12.38億元，用于某流域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)。2019年， 新增地方債券39.88億元，用于環(huán)湖城、舊火車站搬遷改造 安置區(qū)項(xiàng)目一期、二期項(xiàng)目建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)行的土地出讓金管理政策法規(guī)要求，土地熟化主 體實(shí)現(xiàn)土地出讓后，土地出讓金全部由市級統(tǒng)一收取，再通 過專款的方式按照固定比例撥付各熟化主體。涉及棚改舊改 項(xiàng)目的，該市為推進(jìn)城市更新，按照先返60%成本，剔除扣 除項(xiàng)后再

4、返20%收益的優(yōu)惠方式將土地成本、收益進(jìn)行返還， 在收到上級撥付的土地出讓金后，根據(jù)科目將成本預(yù)撥熟化 項(xiàng)目實(shí)施主體，同時啟動項(xiàng)目審計(jì)，確保主體資金需求和財(cái) 政資金安全。二、目前專項(xiàng)債券發(fā)行使用中存在的困難問題現(xiàn)行專項(xiàng)債券在發(fā)行、使用工作中面臨著不少問題，有 上層制度建設(shè)方面的，也有基層實(shí)際工作中遇到的。一是項(xiàng)目儲備基礎(chǔ)薄弱，存在資金閑置現(xiàn)象。按照國務(wù)院63次常務(wù)會議確定的加快地方專項(xiàng)債券發(fā)行使用措施， 以及關(guān)于做好新增專項(xiàng)債券核查問題整改工作的通知要求， 要盡快發(fā)揮債券資金效益、形成實(shí)物工作量、堅(jiān)決杜絕債券 資金閑置浪費(fèi)，而目前該市由于投資的棚改項(xiàng)目儲備基礎(chǔ)薄 弱等原因，存在資金等項(xiàng)目的現(xiàn)象

5、，未能最大限度地發(fā)揮債 券資金效益。二是信用評級無法體現(xiàn)項(xiàng)目間差異。現(xiàn)階段，大部分的 專項(xiàng)債券評級結(jié)果均為AAA級，評估方法主要建立在地方信 用基礎(chǔ)上，通常來說不存在破產(chǎn)問題，信用級別較高，但項(xiàng) 目本身盈利能力、風(fēng)險情況所占比重較小，導(dǎo)致信用評級結(jié) 果對投資者實(shí)際的參考價值較小。三是政府地方債券類型結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。從近兩年新增債 券分配情況來看，2018年轉(zhuǎn)貸新增債券全部為專項(xiàng)債券； 2019年轉(zhuǎn)貸新增一般債券全部為外債轉(zhuǎn)貸額度。根據(jù)文件規(guī) 定，專項(xiàng)債券只能用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，沒有收益 的公益性項(xiàng)目建設(shè)可通過使用一般債券資金解決，按照目前 債券分配現(xiàn)狀，該市沒有收益的公益性項(xiàng)目缺乏一般債

6、券資 金支持。四是政府專項(xiàng)債券信息披露不完全。目前，由于經(jīng)濟(jì)增 長下行壓力較大，專項(xiàng)債券作為地方基建投資的重要來源， 受到多地政府歡迎，也掀起了專項(xiàng)債券申報(bào)熱潮。在此情況 下，有個別地方政府會虛標(biāo)項(xiàng)目收益率，以此來獲得專項(xiàng)債 券的資金支持。事實(shí)上，除了土地儲備項(xiàng)目收益較高具備合 理性之外，專項(xiàng)債券的項(xiàng)目收益因其公益性質(zhì)，一般都處于 較低水平。信息披露不實(shí)的危害具有系統(tǒng)性、長期性，對投 資的連續(xù)性和風(fēng)險防控有直接影響，如果項(xiàng)目收益不能償還 本息，會造成違約，影響信譽(yù)，也會影響其他項(xiàng)目的融資。 某工作人員反映，地方債券的發(fā)行、流通、運(yùn)營、監(jiān)管及債 務(wù)償還等各個環(huán)節(jié)都還沒有信息披露制度的有效支撐。發(fā)

7、行 主體是主動提供信息的一方，而投資主體則只能被動接受， 很難辨別提供信息的真實(shí)性。這種信息不對稱所產(chǎn)生的現(xiàn)象 會使得交易雙方無法平等地獲取相關(guān)交易信息，影響交易決 策，導(dǎo)致交品失敗，破壞交市場的穩(wěn)定性。五是專項(xiàng)債券發(fā)行要求和項(xiàng)目進(jìn)度不匹配。按照目前專 項(xiàng)債券發(fā)行要求，使用專項(xiàng)債券的項(xiàng)目年度所需債券資金在 按要求出具第三方評估方案并發(fā)行后，資金撥付至項(xiàng)目單 位，但從實(shí)際情況看，項(xiàng)目單位根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)作周 期進(jìn)行支出，有可能造成債券資金結(jié)余在項(xiàng)目單位。若按項(xiàng) 目實(shí)際進(jìn)度情況發(fā)行專項(xiàng)債券，則每次發(fā)行均需做項(xiàng)目收益 與融資自求平衡方案，既增加債券發(fā)行成本，也影響專項(xiàng)債 券資金使用效益。六是專項(xiàng)

8、債券支持項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不足。主要表現(xiàn)是 棚改專項(xiàng)債券支付進(jìn)度緩慢。一是在申報(bào)專項(xiàng)債券時，項(xiàng)目 單位雖然按照要求為第三方中介機(jī)構(gòu)會計(jì)、律師事務(wù)所提供 了相關(guān)資料，并出具了項(xiàng)目收益和融資自求平衡的評估報(bào)告 等規(guī)范性的文件，但由于對項(xiàng)目建設(shè)中的拆遷掃尾、場地內(nèi) 墳頭遷移協(xié)調(diào)難度大等遺留問題考慮不足，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度 慢，致使大量的債券資金滯留項(xiàng)目單位，不能及時撥付項(xiàng)目 建設(shè)單位。另一方面是未充分考慮項(xiàng)目建設(shè)周期的問題。大 部分的棚戶區(qū)改造安置區(qū)建設(shè)一般在2-3年，申請專項(xiàng)債券 時，只考慮項(xiàng)目建設(shè)總的資金需求，未考慮債券資金到位后 的時效性及使用效益，導(dǎo)致資金結(jié)存，從而變相的增加了項(xiàng) 目融資成本。七是多

9、部門聯(lián)動機(jī)制缺失影響專項(xiàng)債券發(fā)行使用。據(jù)反 映，根據(jù)現(xiàn)行地方棚改專項(xiàng)債券的發(fā)行要求，有以下兩個先 覺條件：一是為保證項(xiàng)目自保平衡，立項(xiàng)階段就應(yīng)考慮項(xiàng)目 收益，便于后期統(tǒng)籌包裝；二是棚改項(xiàng)目應(yīng)及時納入省級棚 改計(jì)劃，增加項(xiàng)目儲備。這就對項(xiàng)目立項(xiàng)、審批等現(xiàn)行環(huán)節(jié) 提出新要求，亟需建立涉及發(fā)改、住建、財(cái)政等多部門聯(lián)動 機(jī)制，確保項(xiàng)目審批、支出及后續(xù)追蹤問效的順利實(shí)施。目 前，各單位申報(bào)政府債券項(xiàng)目要先到某局通過重大建設(shè)項(xiàng)目 庫進(jìn)行錄入，將相應(yīng)材料錄入完成后，等待上級部門審批。 與此同時，申報(bào)項(xiàng)目的單位還需要到某局錄入相應(yīng)的財(cái)政系 統(tǒng)，且必須保證在系統(tǒng)錄入的信息與在系統(tǒng)錄入的信息一 致，目前兩個系統(tǒng)不

10、能實(shí)現(xiàn)協(xié)同一致，加重了工作負(fù)擔(dān)。三、相關(guān)的對策建議一是提高對債券使用管理重要性的認(rèn)識。進(jìn)一步提高認(rèn) 識，把合規(guī)高效地用好專項(xiàng)債券政策作為當(dāng)前一項(xiàng)重要工作 來抓，加大核查問題整改力度，在專項(xiàng)債券管理薄弱環(huán)節(jié)上 強(qiáng)化措施、精準(zhǔn)發(fā)力，切實(shí)提高債券發(fā)行和使用效率，有效 發(fā)揮專項(xiàng)債券政策效益，為推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平 穩(wěn)運(yùn)行提供保障。二是加強(qiáng)項(xiàng)目儲備，提前做好債券發(fā)行準(zhǔn)備。由于債券 發(fā)行對時限要求高，通常要在一至兩周內(nèi)完成項(xiàng)目立項(xiàng)、可 研、收益平衡方案等資料的編制工作，進(jìn)行債券發(fā)行條件評 估。由項(xiàng)目建設(shè)單位牽頭，提前做好土地指標(biāo)落實(shí)、項(xiàng)目規(guī) 劃批復(fù)、可行性論證、可研批復(fù)等前期資料準(zhǔn)備，確保符合 債

11、券發(fā)行條件的項(xiàng)目資料齊全，即發(fā)即用，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目等資 金”。三是繼續(xù)堅(jiān)定不移拓寬政府融資渠道。因重點(diǎn)項(xiàng)目多， 時間緊、任務(wù)重、特殊情況多，棚改舊改的資金壓力較大。 在這種情況下，就要堅(jiān)定不移拓寬融資渠道，拓寬資金來源， 創(chuàng)新形式融資，發(fā)揮PPP等新型融資模式的作用。四是嚴(yán)格規(guī)范債券資金支出使用范圍，加快專項(xiàng)資券支 出進(jìn)度。要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和某部有關(guān)規(guī)定，新增債券資金 要依法用于公益性資本支出，嚴(yán)禁用于企業(yè)補(bǔ)貼或獎勵、企 業(yè)對外借款、項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼等經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于“亮化” 工程、景觀提升等形象工程支出，嚴(yán)禁用于購買理財(cái)產(chǎn)品， 嚴(yán)禁用于債券利息支出，其中專項(xiàng)債券要用于有一定收益的 公益性項(xiàng)目，不

12、得用于沒有收益的公益性項(xiàng)目。新增專項(xiàng)債 券資金，要進(jìn)一步加快資金使用進(jìn)度，采取通報(bào)、約談等方 式，督促項(xiàng)目單位加快債券資金使用，盡快形成實(shí)物工作量， 盡快發(fā)揮債券資金效益，堅(jiān)決杜絕債券資金閑置浪費(fèi)。五是明確債券資金使用負(fù)面清單。建議上級部門明確資 金使用要求，確定項(xiàng)目資本性支出范圍或資金使用負(fù)面清 單，規(guī)避后期債務(wù)核查與審計(jì)風(fēng)險。六是探索構(gòu)建地方專項(xiàng)債券償還保障機(jī)制。加強(qiáng)地方債 券預(yù)算管理，嚴(yán)格落實(shí)債券償還資金來源，統(tǒng)籌安排償債準(zhǔn) 備金，積極拓寬償債資金來源渠道，保證按時償還到期債券。 強(qiáng)化債券償還措施，加強(qiáng)地方專項(xiàng)債券收益管理，對專項(xiàng)債 券投資發(fā)生的投資收益，及時足額上繳國庫，專門用于償還 到期專項(xiàng)債券。建立債券考核機(jī)制和償還應(yīng)急機(jī)制，將債券 償還情況作為政府績效考核指標(biāo)之一，制定債券風(fēng)險應(yīng)急處 置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制，當(dāng)發(fā)生債務(wù)風(fēng)險事件時，依法 進(jìn)行處置。七是加強(qiáng)政府債務(wù)管理政策宣傳及人員培訓(xùn)。針對近 年來債務(wù)管理新精神、新政策出臺較頻繁的實(shí)際情況，建議 上級財(cái)政部門通過多種形式進(jìn)行政策宣傳及人員培訓(xùn)，指導(dǎo) 地方各級部門及項(xiàng)目單位及時、準(zhǔn)確領(lǐng)會文件精神，合法合 規(guī)使用債券資金，有效防控債務(wù)風(fēng)險。八是建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫，充分利用預(yù)下達(dá)債券額度。 聚焦補(bǔ)短板、促