1、水資源經(jīng)濟(jì)學(xué)第八專題 水資源管理水資源管理概述“淡水資源的緊缺和使用不當(dāng)，對于持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)構(gòu)成十分嚴(yán)重又不斷增長的威脅。人類的健康和福利、糧食的保障、工業(yè)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)，都依賴于水。但現(xiàn)在我們處于危險(xiǎn)之中，除非從現(xiàn)在起，在十年左右的時(shí)間內(nèi)，能夠采取比以往更為有效的對水的管理措施?！?1992年都柏林宣言3一、水資源管理的內(nèi)涵對水資源的開發(fā)利用和保護(hù)并重，對水量和水質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一管理，對地表水和地下水進(jìn)行綜合管理和統(tǒng)籌調(diào)度，以及盡可能謀求最大的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益，制定相應(yīng)的水資源工作的方針和政策，興利和減災(zāi)并重，重視并加強(qiáng)水情預(yù)報(bào)工作等。 4二、水資源管理的原則（一）淡水是一種有限而脆弱的資

2、源，對于維持生命、發(fā)展和環(huán)境必不可少。（二）水的開發(fā)與管理應(yīng)建立在共同參與基礎(chǔ)上，包括各級用水戶、規(guī)劃者和政策制定者。（三）婦女在水的供應(yīng)、管理和保護(hù)方面起著中心作用。（四）水在其各種競爭性用途中均具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此應(yīng)被看成是一種經(jīng)濟(jì)商品。 5三、水資源管理的目標(biāo)聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（UNCED）通過的21世紀(jì)議程中，對水資源的綜合管理提出如下4個(gè)目標(biāo)：（1）水資源管理包括查明和保護(hù)潛在的供水水源，采取富有活力的、相互作用的、循環(huán)往復(fù)式的和多部門協(xié)調(diào)的方式，并把技術(shù)、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和人類健康等各個(gè)方面都相互結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮；（2）遵照國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，并以社會各部門、各地區(qū)的用水需要和事

3、先安排好的用水優(yōu)先權(quán)順序?yàn)榛A(chǔ)，以及根據(jù)可持續(xù)地開發(fā)利用、保護(hù)、養(yǎng)護(hù)和管理的原則，進(jìn)行水資源的綜合規(guī)劃；6（3）在公眾充分參與的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)、實(shí)施并評價(jià)出具有明顯戰(zhàn)略意義的、經(jīng)濟(jì)效益高的、社會效益好的項(xiàng)目和方案。在這個(gè)過程中，要鼓勵婦女、青年、當(dāng)?shù)鼐用瘛?dāng)?shù)厣鐣F(tuán)體等參與水管理政策的制訂和決策；（4）根據(jù)需要確立或加強(qiáng)(或制訂)適當(dāng)?shù)捏w制、法律和財(cái)務(wù)機(jī)制，以確保水事政策的制訂和執(zhí)行，從而促進(jìn)社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的增長，這對于發(fā)展中國家更應(yīng)如此 7中國21世紀(jì)議程對水資源管理提出的基本目標(biāo)：（1）形成能夠高效率利用水的節(jié)水型社會。即在對水的需求有新發(fā)展的形勢下，必須把水資源作為關(guān)系到社會興衰的重要因

4、素來對待，并根據(jù)中國水資源的特點(diǎn)，厲行計(jì)劃用水和節(jié)約用水，大力保護(hù)并改善天然水質(zhì)。（2）建設(shè)穩(wěn)定、可靠的城鄉(xiāng)供水體系。即在節(jié)水戰(zhàn)略指導(dǎo)下，預(yù)測社會需水量的增長率將保持或略高于人口的增長率。在人口達(dá)到高峰以后，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，需水增長率將相對也有所降低。并按照這個(gè)趨勢，制定相應(yīng)計(jì)劃以求解決各個(gè)時(shí)期的水供需平衡，提高枯水期的供水安全度，以及遇特殊干旱的相應(yīng)對策等，并定期修正計(jì)劃。8（3）建立綜合性防洪安全社會保障制度。由于人口的增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如遇同樣洪水給社會經(jīng)濟(jì)造成的損失將比過去增長很多。在中國的自然條件下江河洪水的威脅將長期存在。因此，要建立綜合性防洪安全的社會保障體制，以有效地保護(hù)社

5、會安全、經(jīng)濟(jì)繁榮和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，以求在發(fā)生特大洪水情況下，不致影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局。（4）加強(qiáng)水環(huán)境系統(tǒng)的建設(shè)和管理，建成國家水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。水是維系經(jīng)濟(jì)和生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵性要素。通過建設(shè)國家和地方水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)和信息網(wǎng)，掌握水環(huán)境質(zhì)量狀況，努力控制水污染發(fā)展的趨勢，加強(qiáng)水資源保護(hù)，實(shí)行水量與水質(zhì)并重、資源與環(huán)境一體化管理，以應(yīng)付缺水與水污染的挑戰(zhàn)。 9四、水資源管理的內(nèi)容（一）聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（UNCED）（1992年）提出的水資源管理內(nèi)容 1、制訂目標(biāo)明確的有關(guān)水資源的國家實(shí)施計(jì)劃和投資方案，并應(yīng)進(jìn)行成本核算。2、實(shí)施保護(hù)和養(yǎng)護(hù)潛在淡水資源的措施，包括查清水資源的情況，并輔之以制訂土地

6、利用規(guī)劃、森林資源利用規(guī)劃和山坡、河岸保護(hù)規(guī)劃，以及其他有關(guān)的開發(fā)和養(yǎng)護(hù)活動。3、研制交互式數(shù)據(jù)庫、水情預(yù)報(bào)模型和經(jīng)濟(jì)模型，以及制訂水資源管理和規(guī)劃的方法，包括環(huán)境影響評價(jià)方法。4、在自然、社會和經(jīng)濟(jì)的制約條件下，實(shí)行最適度的水資源分配。105、通過需求管理、價(jià)格機(jī)制和調(diào)控措施，實(shí)行對水資源合理分配的政策。6、加強(qiáng)水旱災(zāi)害的預(yù)防工作，包括對災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)分析，以及對環(huán)境和社會影響的分析。7、通過不斷提高公眾的覺悟，加強(qiáng)宣傳教育，征收水費(fèi)以及其他經(jīng)濟(jì)措施，以推廣合理用水的方法。8、實(shí)行跨流域調(diào)水，特別是向干旱和半干旱地區(qū)調(diào)水。9、推動開展淡水資源的國際合作。10、開發(fā)新的和替代的供水水源，如海水淡化

7、、人工回灌、劣質(zhì)水的利用、廢水的再利用以及循環(huán)用水等。11、對水的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行綜合管理，包括地表和地下水源。1112、促進(jìn)一切用水戶提高用水效率，并最大限度地減少浪費(fèi)水的現(xiàn)象，以推動節(jié)約用水；13、支持用水單位優(yōu)化當(dāng)?shù)厮Y源管理的行動；14、制訂使公眾參與決策的方法，特別是要提高婦女在水資源規(guī)劃中的作用；15、根據(jù)具體情況，開展并加強(qiáng)各級有關(guān)部門之間的合作，包括發(fā)展和加強(qiáng)各種機(jī)制，包括國家立法、國家規(guī)劃、國家戰(zhàn)略和全球協(xié)調(diào)； 16、加強(qiáng)對有關(guān)水資源信息和業(yè)務(wù)準(zhǔn)則的傳播和交流，廣泛開展對用水戶的教育，并特別在聯(lián)合國“世界水日（3月22日）”，加強(qiáng)這一活動。12（二）中國水資源管理的主要內(nèi)容1、

8、水資源產(chǎn)權(quán)（水權(quán)）的管理2、水資源配置管理3、水資源組織與協(xié)調(diào)管理4、水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)管理5、水資源信息與技術(shù)管理13中國水資源管理的進(jìn)程一、第一階段：新中國成立之前歷史上，為了管理漕運(yùn)和江河防洪，中國很早就設(shè)立了跨行政區(qū)域按水系管理的漕運(yùn)總督或河道總督。例如，元明清時(shí)期，為了確保漕運(yùn)，維護(hù)京都地區(qū)糧食和財(cái)政給養(yǎng)，防治黃淮海平原的洪澇災(zāi)害，就設(shè)立了跨行政區(qū)域的、按照水系管理或河道管理的總督機(jī)構(gòu)。民國時(shí)期成立有揚(yáng)子江水利委員會（后改名長江水利工程局）、黃河水利委員會（后改名黃河水利工程總局）、導(dǎo)淮委員會（后為淮河水利工程局）、華北水利委員會（后為華北水利工程總局，1945年更名）、珠江

9、水利局等。14二、第二階段：20世紀(jì)50年代新中國成立后，中央人民政府對流域水管理十分重視。相繼成立了長江流域規(guī)劃辦公室（后更名為長江水利委員會）、黃河水利委員會、治淮委員會、珠江流域規(guī)劃辦公室。流域機(jī)構(gòu)成立后，著手編制規(guī)劃報(bào)告，如“黃河綜合利用規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟(jì)報(bào)告”（1954年），“淮河流域規(guī)劃報(bào)告”（1956年），“長江流域綜合利用規(guī)劃要點(diǎn)”（1958年），“海河流域規(guī)劃”（1958年），“遼河流域規(guī)劃要點(diǎn)”（1958年），“珠江流域開發(fā)與治理方案研究”（1959年），“松花江流域規(guī)劃”等。這些流域規(guī)劃的制訂對指導(dǎo)流域的水資源開發(fā)利用和防治水害等方面發(fā)揮了重要作用。15這個(gè)時(shí)期，各流域機(jī)構(gòu)擁有

10、較大的行政管理權(quán)力，正、副主任由國務(wù)院任命，計(jì)劃單列，不僅有工程項(xiàng)目的審查權(quán)，而且有資金的分配權(quán)；技術(shù)力量比較集中時(shí)的流域機(jī)構(gòu)還擁有流域規(guī)劃、防汛調(diào)度、水工程勘測設(shè)計(jì)施工及部分工程的管理運(yùn)行等職能，實(shí)行高度集中的江河治水管理模式。在特定的歷史條件下，這種高度集中的流域管理模式是卓有成效的，各流域治理取得了顯著的進(jìn)展。 16三、第三階段：20世紀(jì)6070年代20世紀(jì)六七十年代，曲于種種原因，淮河、珠江等一些流域機(jī)構(gòu)被撤銷，流域規(guī)劃工作也受到一定影響。直到70年代后期，流域規(guī)劃工作又重新得到重視，并恢復(fù)了治淮委員會（1977年），新建立了松遼水利委員會（1982年），海河水利委員會（1979年），

11、珠江水利委員會（1979年）及太湖管理局（1984年），至此，中國七大江河流域機(jī)構(gòu)都已成立。 17在這一階段，中國流域水資源管理的目標(biāo)主要集中于流域水土保持，流域綜合資源開發(fā)和宏觀經(jīng)濟(jì)布局研究，流域水資源規(guī)劃、工程開發(fā)與管理等，沒有將水資源保護(hù)放到重要位置。由于20世紀(jì)50年代至70年代我國工業(yè)生產(chǎn)相對落后，污染物排放總量較少，水污染問題和水資源保護(hù)矛盾并不突出。因此，各流域均未重視水資源保護(hù)管理。這一時(shí)期，國家投入很大的人力、物力和財(cái)力，在各流域修建了一大批水利工程，加固了堤防，江河流域治理取得了一定成效。 18四、第四階段：20世紀(jì)8090年代 1988年1月中華人民共和國水法頒布，標(biāo)志著

12、我國水資源管理進(jìn)入法制管理的軌道。同年，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)體制改革中，國家決定新組建水利部作為國務(wù)院的水行政主管部門，負(fù)責(zé)水資源的統(tǒng)一管理和保護(hù)，促進(jìn)水資源的開發(fā)、利用，負(fù)責(zé)大江大河的綜合開發(fā)，并負(fù)責(zé)全國水利行業(yè)管理。 流域管理不僅在中國主要江河上普遍推行，在省級行政區(qū)域內(nèi)有的江河也在實(shí)行。 19五、第五階段：20世紀(jì)末以來20世紀(jì)末、21世紀(jì)初是我國水資源管理體制和機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅度改革的時(shí)期。一方面，2002年10月1日，修訂后的新水法正式開始實(shí)施，標(biāo)志著我國依法治水管水進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。 另一方面，流域機(jī)構(gòu)改革取得了階段性成果，對流域機(jī)構(gòu)各級機(jī)關(guān)依照國家公務(wù)員制度進(jìn)行管理。 20水資源管理的

13、制度建設(shè)一、水資源管理的制度安排（一）水資源管理的法制法規(guī)1、憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”； 2、中華人民共和國水法是水事活動的基本法3、專門法律法規(guī)，管理水資源開發(fā)治理的某些方面，如水土保持法、水污染防治法、防洪法等 4、土地管理法、草原法、礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護(hù)法里也有涉及水資源管理的法律條文。 21國務(wù)院制定和頒行的水行政管理?xiàng)l例，如河道管理?xiàng)l例、水庫大壩安全管理?xiàng)l例、防汛條例軌、水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例以及其他有關(guān)行政法規(guī)。 水利部在職權(quán)范圍內(nèi)頒發(fā)了一系列部門規(guī)章，如水閘工程管理通則、水庫工程管理通則、農(nóng)

14、用鑿井管理辦法灌區(qū)管理辦法等。 各級地方政府根據(jù)憲法的規(guī)定和本地區(qū)的特點(diǎn)，頒布了一些水管理的地方性規(guī)章規(guī)程。 22（二）水資源管理的基本制度1、水資源屬于國家所有。 2、國家鼓勵單位和個(gè)人依法開發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益。 3、國家制定全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃。 4、開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)按照流域或區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃。 5、國家對用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。 6、國家對水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度。 237、節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水的新技術(shù)、新工藝，逐步淘汰落后的、耗水量高的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)用水效率和工業(yè)用水的重復(fù)利用率

15、。 8、水資源、水域和水工程保護(hù)制度。 9、國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。 10、水利是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，國家實(shí)行優(yōu)先發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)的政策，鼓勵社會各界及境外投資者通過多渠道、多方式投資興辦水利項(xiàng)目。 24（三）水資源管理體制 2002年修訂的水法規(guī)定：“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，在所轄范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級以上地方政府水行政主管部門按照規(guī)定權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源

16、的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！?2526二、水資源管理的制度障礙中國的水資源管理制度主要存在兩個(gè)核心問題：第一，未建立以經(jīng)濟(jì)手段為核心的管理體制和形成一系列的制度保障體系；第二，我國水資源管理目前仍處于分散的，沒有形成一個(gè)有權(quán)力的中央統(tǒng)一水管理體系。目前出現(xiàn)的水污染和水源問題，大都與制度和政策有關(guān)。 27（一）水資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，責(zé)、權(quán)、利不明確（二）水資源價(jià)值認(rèn)識不充分，缺乏健全的水資源價(jià)格體系（三）水資源管理體制不順暢，群龍管水不協(xié)調(diào)（四）水資源法律法規(guī)不健全，管理意識淡薄（五）水資源管理中缺乏有效的監(jiān)督管理手段和機(jī)制（六）公眾參與的缺乏是水資源管理中的一個(gè)極為薄弱的環(huán)節(jié)28三、完善水資源制度

17、建設(shè)1、完善水管理體制2、盡快建立完善水權(quán)水價(jià)制度3、完善水資源項(xiàng)目報(bào)批和業(yè)主制度4、防止部門立法的部門利益傾向5、減少水管理體制改革的阻力29國外水資源管理的經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展態(tài)勢 （一）實(shí)行水資源公有制，增強(qiáng)政府控制能力（二）完善水資源統(tǒng)一管理體制（三）實(shí)行以用水許可制度或水權(quán)登記制度為核心的水權(quán)管理制度（四）重視立法工作（五）引導(dǎo)和改變大眾用水觀念（六）強(qiáng)調(diào)水環(huán)境的保護(hù)30水資源統(tǒng)一管理 一、水資源統(tǒng)一管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)涵義（一）水資源統(tǒng)一管理的必要性1、實(shí)行水資源統(tǒng)一管理符合水資源的自然屬性 2、水資源統(tǒng)一管理是確保經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇 3、水資源統(tǒng)一管理提高水管理的效率 4、水資源統(tǒng)一管理

18、有利于水資源高效配置 5、水資源統(tǒng)一管理是國際普遍趨勢 31（二）水資源統(tǒng)一管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析 1、水資源分割管理的效率分析如果流域水資源在利用中對用水戶沒有任何的制度、法規(guī)、產(chǎn)權(quán)或道德約束的限制，那么使用者就處于一種無人監(jiān)督管理的自由使用狀態(tài)。在這種自由狀態(tài)下，每個(gè)用水戶無需為成本、長遠(yuǎn)利益等擔(dān)憂，無需考慮他人的利用狀況，個(gè)人理性在公共資源上無限擴(kuò)張，勢必形成水資源濫用的傾向（尤其是在無償使用的情況下更為突出），從而帶來公共資源的極度短缺。水資源的濫用不但損害了他人的利益，更損害了整體利益，而且隨著資源狀況的不斷惡化，最終也要損害自己的經(jīng)濟(jì)福利。 322、水資源私人管理的效率分析私人從成本一收

19、益角度出發(fā)在各用水戶之間衡量與分配水資源的使用，在很大程度上的確能夠有效節(jié)制濫用水資源的傾向，還能夠?yàn)榱饔颢@取較好的經(jīng)濟(jì)收益。但是，私人管理追求自身利益最大化的理性，不可避免的會造成流域水資源完全貨幣化配置。也就是說流域水資源的分配以價(jià)格為杠桿完全按照用水產(chǎn)的支付能力進(jìn)行，資源分配準(zhǔn)則是支付能力高者多用，能力低者少用甚至不能用，如此將導(dǎo)致支付能力強(qiáng)的使用者或產(chǎn)業(yè)可以隨心所欲得到其所需的水量，而需水量大支付能力低的產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)、公益用水以及缺乏資金的個(gè)人和團(tuán)體難以獲取其所需的水量，整個(gè)社會福利因此而下降。 332000年3月1日的羊城晚報(bào)報(bào)道了發(fā)生在浙江省永嘉縣楠溪江的一件事：1998年9月楠溪江

20、由縣農(nóng)業(yè)局向社會發(fā)包，被人以518萬元將整條江承包下來，承包期12年。這一消息成為各大新聞媒體的熱點(diǎn)。但承包之后，偷魚、毒魚事件接連不斷，2000年1月1日，楠溪江主干流發(fā)生了一起罕見的大面積毒魚事件，死魚飄?。辉诮嫔?，綿延兩公里，魚類造成毀滅性破壞，還危及兩岸居民的飲水安全。有人認(rèn)為這可能是沿江居民干的，在楠溪江承包以前，江水和魚都是公共資源，人人可以捕撈。34隨著人口的增加，以前人與魚的生態(tài)平衡被打破，魚的數(shù)量大大減少。有鑒于此，縣漁政站出來推行分段承包，只有承包人才能打魚。于是先打多打的人占便宜，承包人的掠奪性捕撈成了最“理性”的行為。一些承包人為防止養(yǎng)好的魚游走，就分割河道，這又破壞

21、了河流的生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)大規(guī)模放養(yǎng)魚苗成為不可能。為了可持續(xù)發(fā)展，縣農(nóng)業(yè)局出面推出了全流域承包。這一制度解決了分段承包時(shí)的一些問題，同時(shí)整條江的承包者有動力保護(hù)好楠溪江的漁業(yè)資源，由此提高了流域水資源配置的效率。但是公平問題并沒有得到解決，沿江居民“靠水吃水”，祖輩都在江里自由打魚為生，而這種非正式的權(quán)力被剝奪，又未得到補(bǔ)償，于是偷魚事件不斷，出現(xiàn)了前面描述的毒魚事件。35二、水資源統(tǒng)一管理的內(nèi)涵水資源統(tǒng)一管理的概念在根本上與水的需求和供給管理有關(guān)。因此，可以根據(jù)下述兩種方式考慮統(tǒng)一：一種是自然系統(tǒng)，對資源的可利用量和質(zhì)量至關(guān)重要；另一種是人類系統(tǒng)，它從根本上決定了資源的利用、廢物的產(chǎn)出和資源的污染，它還必須確定開發(fā)的優(yōu)先順序。統(tǒng)一可以產(chǎn)生