1、域外農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度比較分析黨的十八屆五中全會(huì)提出“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”，并將其作為實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容，上升為國(guó)家組織化、規(guī)范化的一項(xiàng)新制度安排。但對(duì)中國(guó)大陸地區(qū)而言，其理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還很薄弱，相關(guān)研究成果較為缺乏。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)開展輪作休耕的時(shí)間較早，并取得了積極成效，學(xué)習(xí)借鑒這些國(guó)家和地區(qū)輪作休耕的制度實(shí)踐，借以探討適于中國(guó)大陸地區(qū)開展輪作休耕的制度設(shè)計(jì)和政策安排，不失為一條有益的途徑。本章以美國(guó)、英國(guó)等和中國(guó)輪作休耕的制度實(shí)踐為參照，通過文獻(xiàn)梳理，從耕地輪作休耕的背景及制度沿革、制度體系及實(shí)踐運(yùn)行等方面進(jìn)行歸納和總結(jié)，并比較其休耕制度的特點(diǎn)

2、及異同，以期為大陸地區(qū)正在推行的輪作休耕制度試點(diǎn)提供借鑒。一、 域外國(guó)家和地區(qū)農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐 西方國(guó)家大多設(shè)計(jì)了相對(duì)完善的農(nóng)田休耕生態(tài)補(bǔ)貼或補(bǔ)償制度來調(diào)動(dòng)農(nóng)民良好農(nóng)用地利用行為的積極性，促進(jìn)公平正義。（一）美國(guó)農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐美國(guó)是推行農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償制度最為成熟的國(guó)家，農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度在美國(guó)也被稱為土地保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃。美國(guó)耕地休耕制度起源于20世紀(jì)30年代，1930年美國(guó)的洪水和沙塵暴等自然災(zāi)害加重之后，美國(guó)開始加重耕地保護(hù)，并將農(nóng)田休耕作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)基本國(guó)策，當(dāng)時(shí)的耕地休耕制度主要以解決糧食過剩和保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)。為了解決水土流失嚴(yán)重問題、提高耕地的生產(chǎn)力

3、、改善生態(tài)環(huán)境，1933年美國(guó)內(nèi)政部建立土壤侵蝕服務(wù)所（1935 年更名為土壤保護(hù)服務(wù)所），全面開展土地退耕和保護(hù)研究，同年，相繼出臺(tái)多項(xiàng)法案，把土地休耕提升到制度層面 向青，尹潤(rùn)生. 美國(guó)環(huán)保休耕計(jì)劃的做法與經(jīng)驗(yàn)J . 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（1）：75 - 80. 。1956年，美國(guó)聯(lián)邦政府頒布農(nóng)業(yè)法案并啟動(dòng)土地銀行項(xiàng)目，在休耕農(nóng)地上種植保護(hù)性植被，休耕期限為310年，并以短期休耕控制產(chǎn)量，以長(zhǎng)期休耕保持水土 李靖，于敏. 美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目投入研究J . 世界農(nóng)業(yè)，2015。從1961 年開始，美國(guó)政府規(guī)定農(nóng)場(chǎng)主至少要休耕20%的土地。1965年后將休耕分為無償休耕和有償休耕兩種形

4、式 李瑞鋒，肖海峰. 歐盟、美國(guó)和中國(guó)的農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策比較研究J . 世界經(jīng)濟(jì)研究，2006。1985年通過食品保障法（Food Security Act），規(guī)定要進(jìn)行土壤保護(hù) Gilg A W, Battershill M. Quality farm food in Europe:A possible alternative to the industrialised food market and to current agri-environmental policies: lessons from FranceJ . Food policy，1998，23（1）：25 - 40，土地

5、保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃（Conservation Reserve Program，CRP）是美國(guó)歷史上土壤保護(hù)規(guī)模最大的計(jì)劃之一 Fraser R. Moral hazard，targeting and contract duration in agri-environmental policyJ . Journal of Agricultural Economics，2012，63（1）：56 - 64. 。之后陸續(xù)出臺(tái)了一些適用不同場(chǎng)合的土地休耕計(jì)劃，如濕地儲(chǔ)備計(jì)劃、農(nóng)地保護(hù)儲(chǔ)備加強(qiáng)計(jì)劃等 Smith M. “Land Retirement”, Agricultural Resources and

6、Environmental IndicatorsJ . /Emphases/Harmony/issues/arei2000/AREI6_2landretire.pdf，2001. ，建立了體系化的休耕制度 Russell N. Issues and options for agri-environment policyJ . An Introduction, Land Use Policy，1994，11（2）：83 - 87. 。至2015年，美國(guó)三大農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)計(jì)劃土地保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃（Conservation reserve program，CRP）、環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)計(jì)劃（Environm

7、ental Quality Incentives Program，EQIP）和保育強(qiáng)化計(jì)劃（Conservation Stewardship Program，CSP）分別實(shí)施了1038104 hm2、533104 hm2和3278104 hm2，分別投入資金19.8億美元、13.6億美元和14.3億美元。 美國(guó)在啟動(dòng)實(shí)施“土壤銀行計(jì)劃”和CRP之后，又陸續(xù)增設(shè)了一系列保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目，包括環(huán)境保護(hù)激勵(lì)項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)強(qiáng)化項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)水質(zhì)項(xiàng)目、野生動(dòng)物棲息地保護(hù)項(xiàng)目。與前2個(gè)項(xiàng)目實(shí)行休耕不同，后增加的4個(gè)項(xiàng)目是針對(duì)利用中的土地實(shí)施管理和保護(hù)的，這6個(gè)項(xiàng)目及相關(guān)法律形成了較為完善的美國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)

8、償體系。CRP的實(shí)施，改善了水質(zhì)，減少了水土流失，其減少量從2004年4.45億t增加到2007年4.70億t，進(jìn)而減緩了土壤中營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的流失速度。據(jù)測(cè)算，20042007年氮流失量呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，流失減少量從2004年的2.05億kg增加至2007年的2.18億kg。磷的流失減少量從2004年的0.46億kg增加至2007年0.49億kg，增加了有機(jī)物含量。在1hm2的土地上，總的有機(jī)碳含量每年增加1.7t，提高了土壤質(zhì)量，改善了生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，新建了200多萬英畝（1英畝4046.864798m2）的野生動(dòng)物棲息地，維護(hù)了野生動(dòng)物的生存環(huán)境，并且使得農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)多元化，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo) 朱文

9、清 美國(guó)休耕保護(hù)項(xiàng)目問題研究 （續(xù)二） 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，（）：。綜上所述，美國(guó)耕地休耕制度體現(xiàn)了民主性、法制性和科學(xué)性的有機(jī)統(tǒng)一。CRP 的申請(qǐng)充分尊重了公民自主選擇權(quán)，在自愿申請(qǐng)地基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)戶提出的補(bǔ)償要求給予充分考慮；19世紀(jì)30年代以來，美國(guó)針對(duì)每一項(xiàng)休耕計(jì)劃或項(xiàng)目都頒布了相應(yīng)的法律，逐步形成了健全的法律體系，使得耕地休耕有法可依。最后，最值得我國(guó)建立耕地休耕制度借鑒之處在于以下2方面：一方面體現(xiàn)在CRP完備而強(qiáng)大的數(shù)據(jù)系統(tǒng)和先進(jìn)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男б嬖u(píng)價(jià)系統(tǒng)，另一方面在于將政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行了完美結(jié)合，體現(xiàn)成本收益最優(yōu)原則。（二）英國(guó)的農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐除美國(guó)以外，英國(guó)也是很早實(shí)行農(nóng)用地

10、休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度的國(guó)家。英吉利人在公元前后就懂得讓農(nóng)用地休養(yǎng)生息來恢復(fù)它們的生產(chǎn)力，認(rèn)為農(nóng)用地的持續(xù)利用、侵蝕行為會(huì)使土壤貧瘠、地力嚴(yán)重衰竭。二戰(zhàn)以來，英國(guó)出臺(tái)了一系列關(guān)于土地的法律法規(guī)，如城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法、村莊土地法等。英國(guó)在1981年出臺(tái)的野生生物和田園地域法中也提出了開始農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償政策，在這部由環(huán)保部門制定的法案中提出要在經(jīng)科學(xué)考察的指定劣質(zhì)農(nóng)用地地區(qū)開展休耕政策，將該部分農(nóng)地轉(zhuǎn)為草地和林地；1986年，英國(guó)出臺(tái)農(nóng)業(yè)法，這部法律由農(nóng)漁業(yè)糧食部制定，重在對(duì)休耕民的農(nóng)業(yè)補(bǔ)償，其中指出要在國(guó)家制定的休耕、環(huán)保地區(qū)，對(duì)休耕民予以資金補(bǔ)貼。資金補(bǔ)貼按三個(gè)層次來區(qū)分，其中農(nóng)場(chǎng)居民每年把20%

11、的農(nóng)田進(jìn)行永久性休養(yǎng)生息的，可以獲得最高200美元的資金補(bǔ)償；如果農(nóng)民貢獻(xiàn)出的耕地是用來短期輪作休耕的，可獲得補(bǔ)貼最高180美元；如果耕民放棄耕種，不在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)場(chǎng)主，補(bǔ)貼最高達(dá)2000英鎊或者提供終生養(yǎng)老金制度。（三）日本的農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐為應(yīng)對(duì) 20 世紀(jì) 60 年代出現(xiàn)的水稻生產(chǎn)過剩問題，日本政府于 1970 年實(shí)施稻田休耕轉(zhuǎn)作項(xiàng)目( rice paddy setaside program) ，旨在通過控制種植面積以減少食用水稻的產(chǎn)量，并結(jié)合價(jià)格補(bǔ)貼和進(jìn)口關(guān)稅門檻等政策保護(hù)手段維持國(guó)內(nèi)水稻價(jià)格的高位態(tài)勢(shì)，從而保護(hù)農(nóng)民收入。日本采取的農(nóng)業(yè)高補(bǔ)貼政策不斷受到世貿(mào)組織的指責(zé)。

12、為適應(yīng) WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定的要求，通過鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提高水稻的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而減少政府的補(bǔ)貼支出，2007 年日本對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了調(diào)整:( 1) 稻田休耕轉(zhuǎn)作項(xiàng)目從強(qiáng)制性項(xiàng)目調(diào)整為自愿性項(xiàng)目。( 2) 休耕轉(zhuǎn)作補(bǔ)貼的調(diào)整。之前休耕地上種植大麥、小麥、土豆、大豆和油菜等非食用水稻作物所能享受的價(jià)格補(bǔ)貼被直接補(bǔ)貼所取代，主要根據(jù)作物產(chǎn)量提供相應(yīng)的直接補(bǔ)貼。這為日本水稻進(jìn)口自由化提供了準(zhǔn)備 Yamashita Kazuhito. Issues concerning the review of the rice paddy set-aside program. 2013. http: / / w

13、ww. canon-igs. org / en / column /macroeconomics /20131227_2264. html 。雖然面臨貿(mào)易自由化壓力，日本政府并沒有大幅削減補(bǔ)貼水平，而是微調(diào)了補(bǔ)貼結(jié)構(gòu) 王國(guó)華 . 日本糧食直接補(bǔ)貼政策演進(jìn)分析 . 糧食科技與經(jīng)濟(jì)，2015，40( 2) : 20 23。在以支持稻農(nóng)收入為目的的農(nóng)業(yè)政策中，日本政府以減少耕種面積維持水稻高價(jià)格的目標(biāo)未曾發(fā)生改變 Yamashita Kazuhito. Japanese Agriculture Trade Policy and Sustainable Development. Internation

14、al centre for trade and sustainable de-velopment，Issue Paper，2015 ( 56 ) : 36 46. http: / / www. ictsd. org / sites / default / files / research / Japanese% 20Agriculture%20Trade% 20Policy% 20and% 20Sustainable% 20Development_0. pdf。日本政府每年用于休耕轉(zhuǎn)作補(bǔ)貼的財(cái)政支出約為 2000 億日元 Yamashita Kazuhito. The Pros and Con

15、s of Japans ice Acreage-eduction Policy，2008. http: / / www. tokyofoundation. org / en / arti-cles /2008 / the-pros-and-cons-of-japans-rice-acreage-reduction-policy。2010 年，日本總的棄耕面積為 39. 6 萬公頃，休耕率為 10. 6% 。（四）歐盟的農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐休耕項(xiàng)目是歐盟農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分 Groier M. The development, effects and prospects for agr

16、icultural environmental policy in EuropeJ. Forderungsdienst，2000，48（4）：37 - 40. 。1992 年歐盟開始了農(nóng)業(yè)政策的麥克薩里改革（Macsharry Reform），旨在鼓勵(lì)農(nóng)民實(shí)行休耕，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的損害，調(diào)控糧食供給總量和實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)平衡。2000年，歐盟將休耕面積比例固定為10%（約350104 hm2），但可根據(jù)糧食供需狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，如2003年因?yàn)榧Z價(jià)熱浪襲擊，歐盟將20042005年度的休耕比例降為5% Zellei A, Gorton M, Lowe P. Agri-environmental

17、policy systems in transition and preparation for EU membershipJ . Land use Policy，2005，22（3）：225 - 234. ；2006年，由于國(guó)際糧食緊張，則通過了“在2007年秋季至2008年春季期間將歐盟境內(nèi)土地休耕率由過去的10%降為零”的決議 潘革平. 糧食供應(yīng)緊張歐盟暫停休耕N . 經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2007 - 09 - 28（3）. 。糧食緊張緩解后，休耕政策再度實(shí)行 Louhichi K, Kanellopoulos A, Janssen S, et al. FSSIM, a bio-economic

18、 farm model for simulating the response of E U farming systems to agriculture a land environmental policiesJ . Agricultural Systems，2010，103（8）：585 - 597. 。在提交申請(qǐng)時(shí)，農(nóng)戶要以書面形式向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局申報(bào)耕地的相關(guān)情況以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在獲得審批資格后，若農(nóng)戶不遵守相關(guān)規(guī)定或超報(bào)面積等，則會(huì)面臨按超報(bào)面積的兩倍消減補(bǔ)貼甚至取消補(bǔ)貼資格等相應(yīng)懲罰。歐盟在不同時(shí)期有著不同的休耕項(xiàng)目和要求。在1988年開始實(shí)行自愿休耕項(xiàng)目時(shí)，只要求休耕率達(dá)15%即可獲

19、得補(bǔ)貼。隨著休耕制度的不斷完善，在1992年 “麥克薩里改革”推動(dòng)強(qiáng)制性休耕時(shí)，將休耕進(jìn)一步劃分為輪作制和完全休耕制。輪作休耕制主要是針對(duì)糧食產(chǎn)量在92t以上且享受價(jià)格補(bǔ)貼的大農(nóng)場(chǎng)，并要求其休耕率大于15%，沒有上限，而對(duì)糧食產(chǎn)量低于92t的農(nóng)場(chǎng)則沒有硬性休耕要求。此外，休耕的地塊面積不得小于0.3hm2，耕地寬度則要在20m以上。雖然如此，也允許特殊情況存在，如受自然環(huán)境等不可抗因素的限制時(shí)，耕地面積可適當(dāng)?shù)陀?.3hm2，一塊或幾塊自然地塊組成的耕地寬度沒達(dá)到20m也有可能被接受。完全休耕制則是針對(duì)至少要求休耕10年的耕地。其中，面積在 100hm2以下的農(nóng)場(chǎng)，其休耕面積上限是5hm2；而

20、面積在 100hm2以上的農(nóng)場(chǎng)，其休耕面積上限是10hm2。此外，還要求對(duì)休耕地采取一定的生物措施以保持和恢復(fù)地力，不能施用農(nóng)藥、化肥 劉璨 歐盟休耕計(jì)劃保護(hù)了鄉(xiāng)村自然環(huán)境 中國(guó)綠色時(shí)報(bào)， （）。在補(bǔ)貼方面，歐盟以尊重各國(guó)差異為前提，不同國(guó)家和地區(qū)應(yīng)以當(dāng)?shù)鼐唧w的作物補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，通過耕地面積和產(chǎn)量并結(jié)合市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行直接補(bǔ)貼。由于有2種休耕方式，因此也有其對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制：針對(duì)輪作制休耕，雖然沒有休耕上限，但是享受休耕補(bǔ)貼的面積不會(huì)超過耕地面積的13，且補(bǔ)貼額也與當(dāng)?shù)刈魑锖蜕a(chǎn)力水平直接掛鉤；相比較而言，完全休耕的補(bǔ)貼更高，如德國(guó)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每hm2400美元 肖海峰，李鵬 美國(guó)、歐盟和日本糧食

21、生產(chǎn)能力保護(hù)體系及其對(duì)我國(guó)的啟示 調(diào)研世界，（）：。總之，歐盟的補(bǔ)貼制度很詳盡，兼顧到了各種特殊情況。歐盟的耕地休耕計(jì)劃從控制糧食供給到環(huán)境保護(hù)，都取得了較好的績(jī)效，不僅減少了小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量，促進(jìn)了農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，還收到了很好的環(huán)境效益。另外，歐盟于2013年進(jìn)行了農(nóng)業(yè)政策改革，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與環(huán)境保護(hù)強(qiáng)制性要求掛鉤 劉武兵，李婷 歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革： 世紀(jì)農(nóng)業(yè)，（）：。綜上所述，歐盟的休耕制度特色在于其全面性、生態(tài)性和技術(shù)性。由于涉及的國(guó)家眾多，各國(guó)國(guó)情也千差萬別，通過綜合考慮各種特殊情況，使得休耕政策具有廣泛適用性，且歐盟對(duì)于休耕要求有詳細(xì)規(guī)定，較為具體全面；其次，歐盟的休耕政策中明

22、確禁止使用農(nóng)藥、化肥等化學(xué)手段進(jìn)行耕地修復(fù)，可以種植花草、樹木及其他非糧作物，因而整個(gè)休耕過程體現(xiàn)了生態(tài)性；最后，歐盟的休耕制度以高新技術(shù)為依托，利用地理信息系統(tǒng) （）、遙感 （）等技術(shù)實(shí)施監(jiān)控，保證了休耕制度的執(zhí)行效果。二、 域外國(guó)家和地區(qū)農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓪?shí)踐的經(jīng)驗(yàn)通過上述制度介紹，不難發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度建立的直接誘因是糧食生產(chǎn)過剩及其供求矛盾，但是促進(jìn)休耕制度不斷發(fā)展完善的卻是生態(tài)環(huán)境問題。美國(guó)、英國(guó)及歐盟關(guān)于耕地休耕制度既有共性也有個(gè)性。從以下5個(gè)方面對(duì)以上國(guó)家或地區(qū)的農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度的特點(diǎn)進(jìn)行了比較，對(duì)其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)予以借鑒。（一）“以國(guó)家補(bǔ)償、政府實(shí)施、農(nóng)民

23、受償”的補(bǔ)償主體至于補(bǔ)償主體，美國(guó)的做法是為了達(dá)到鼓勵(lì)相關(guān)的休耕的土地所有者和經(jīng)營(yíng)者的目的，所以采取的模式是政府補(bǔ)償為主導(dǎo)；歐美模式利益主體能夠兼顧各方面的要求，職能更為細(xì)致。主要表現(xiàn)為，中央政府全權(quán)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施方面的工作，實(shí)際的操作和指導(dǎo)工作則屬于地方政府和專業(yè)技術(shù)部門，農(nóng)場(chǎng)主或農(nóng)戶具體實(shí)施和領(lǐng)取補(bǔ)償。激勵(lì)機(jī)制是美國(guó)的保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃的一大特點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其倡導(dǎo)農(nóng)民主要種植草、灌木等永久性植被，最大限度杜絕水土流失現(xiàn)象的產(chǎn)生，同時(shí)有利于保護(hù)野生動(dòng)物。計(jì)劃制定和實(shí)施的有關(guān)工作由農(nóng)田服務(wù)局負(fù)責(zé)制，包括招標(biāo)和投標(biāo)，以及向農(nóng)民支付相關(guān)費(fèi)用等。農(nóng)田服務(wù)局和自然資源保護(hù)在其服務(wù)范圍內(nèi)的各個(gè)州

24、都設(shè)置專門的辦公室，這些辦公室的主要作用即完成土地休耕保護(hù)相關(guān)規(guī)定的貫徹落實(shí)。作為受償，主體土地所有者和農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者也是農(nóng)業(yè)土地休耕的重要參與者，在保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃的相應(yīng)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。從實(shí)施環(huán)節(jié)而言，美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償模式可劃分為國(guó)家、州和土地所有者三大層次。美國(guó)國(guó)會(huì)和政府都倡導(dǎo)貫徹落實(shí)土地休耕措施，與此同時(shí)，還采取實(shí)際措施來鼓勵(lì)相關(guān)的土地所有者和經(jīng)營(yíng)者，例如制定了切實(shí)可行的政府補(bǔ)償為主的模式，收效頗豐。 美Ralph E Heimlich美國(guó)以自然資源保護(hù)為宗旨的土地休耕經(jīng)驗(yàn)J 杜群，譯 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008( 5) : 72 在補(bǔ)償主體方面，英國(guó)的做法也和美國(guó)高度相似，自1973年成為歐盟成員國(guó)

25、以來，英國(guó)也嚴(yán)格貫徹落實(shí)歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策。不僅如此，英國(guó)還結(jié)合符合性補(bǔ)貼措施，給予農(nóng)民相應(yīng)的直接補(bǔ)貼。英國(guó)在1981年制定頒布了野生動(dòng)植物和農(nóng)村法，其中規(guī)定農(nóng)場(chǎng)主和國(guó)家公園主管機(jī)關(guān)自愿達(dá)成協(xié)議。從中不難發(fā)現(xiàn)，相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)同樣屬于補(bǔ)償主體范圍。綜上可以看出，不論美國(guó)還是英國(guó)，在農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施上，各級(jí)政府職能清晰，相關(guān)主體密切配合。補(bǔ)償主體全面，國(guó)外的關(guān)于“國(guó)家補(bǔ)償、政府實(shí)施、農(nóng)民受償”這樣的補(bǔ)償主體，是建立在“誰受益誰補(bǔ)償”的基礎(chǔ)上的，農(nóng)地休養(yǎng)的補(bǔ)償主體，是跟農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系有關(guān)的相關(guān)主體，主要包括三個(gè)方面，是來補(bǔ)償、誰來受償、誰來實(shí)施，補(bǔ)償者即生態(tài)費(fèi)用的承擔(dān)者，應(yīng)為

26、農(nóng)田休養(yǎng)行為產(chǎn)生的生態(tài)效益的獲得者，包括國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人及一些非政府組織；受償者為休耕農(nóng)民，其為農(nóng)用地休養(yǎng)工程的直接利益受損者和農(nóng)用地保護(hù)者，應(yīng)該獲得補(bǔ)償；而政府來負(fù)責(zé)整個(gè)制度的實(shí)施，確保該制度的順利執(zhí)行。就具體的實(shí)施主體而言，歐美國(guó)家的農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織實(shí)施主體都清晰地做出了職能劃分，大多數(shù)時(shí)候統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施都是中央政府統(tǒng)一進(jìn)行，地方政府和專業(yè)技術(shù)部門的主要作用則是實(shí)際的操作和指導(dǎo)，農(nóng)場(chǎng)主或農(nóng)戶在此過程中可以提出要求、負(fù)責(zé)一線實(shí)施工作，同時(shí)領(lǐng)取相應(yīng)的補(bǔ)償。而中國(guó)的情況則大不一樣，輪作休耕的組織主體往往十分單一，相應(yīng)的地方政府和專業(yè)技術(shù)部門沒能發(fā)揮自身應(yīng)有的作用。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因是

27、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的方法所決定，歐美以大農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，管理要求和難度較低；而在中國(guó)為首的東亞地區(qū)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期作為主導(dǎo)，管理不易。但是我們應(yīng)該虛心向國(guó)外學(xué)習(xí)他們先進(jìn)的補(bǔ)償主體模式，中國(guó)大陸地區(qū)普遍貫徹落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)制度，是中國(guó)和外國(guó)最大的不同之一。所以，在中國(guó)實(shí)行何種輪作休耕制度首先需要考慮到承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制核利用細(xì)碎化等方面的實(shí)際情況?，F(xiàn)階段，中國(guó)大陸農(nóng)村正如火如荼開展“三權(quán)分置”改革，導(dǎo)致上到中央、下到農(nóng)戶等多個(gè)對(duì)象都成為利益主體。在此背景下，大陸地區(qū)要想高效貫徹落實(shí)休耕制度，首要前提是合理劃分各個(gè)利益主體及其職能。（二）“以政府補(bǔ)償為主、市場(chǎng)運(yùn)作為輔”的補(bǔ)償方式 美國(guó)、英國(guó)的休耕補(bǔ)償機(jī)制是動(dòng)

28、態(tài)調(diào)整的，CRP的具體措施一直在根據(jù)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和不斷增加的環(huán)保需求適時(shí)做出調(diào)整。一方面，是調(diào)整保護(hù)目標(biāo)。從最初只關(guān)注土壤侵蝕程度，到1990年以后陸續(xù)將改善水質(zhì)、保護(hù)濕地、保護(hù)野生動(dòng)物棲息地納入目標(biāo)。另一方面，是調(diào)整申請(qǐng)篩選方式。在項(xiàng)目初始階段，主要以農(nóng)民自愿申報(bào)與政府審批相結(jié)合的方式篩選申請(qǐng)，只要農(nóng)民申請(qǐng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于或等于農(nóng)業(yè)部確定的最高標(biāo)準(zhǔn)，就可獲得批準(zhǔn)。1990年農(nóng)業(yè)法案實(shí)施后，農(nóng)田服務(wù)局開始采用環(huán)境效益指數(shù)(Environmental Benefits Index，簡(jiǎn)稱EBI)作為篩選申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目的申請(qǐng)方式改為以“保護(hù)拍賣”(類似于市場(chǎng)競(jìng)標(biāo))的方式進(jìn)行。首先，農(nóng)田服務(wù)

29、局根據(jù)各縣土地相對(duì)生產(chǎn)力和旱地平均租金確定土地租金補(bǔ)貼的參考值，然后，農(nóng)民按自己的休耕機(jī)會(huì)成本上報(bào)愿意接受的租金數(shù)額進(jìn)行投標(biāo)。最后，農(nóng)田服務(wù)局根據(jù)EBI評(píng)價(jià)體系對(duì)每項(xiàng)投標(biāo)申請(qǐng)進(jìn)行估算評(píng)級(jí)，按照評(píng)級(jí)結(jié)果排序來決定接受哪些申請(qǐng)。EBI的計(jì)算會(huì)根據(jù)保護(hù)目標(biāo)的變化和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)變化而作出相應(yīng)調(diào)整。域外采用的補(bǔ)償方式是政府與市場(chǎng)有效結(jié)合的手段，遵循成本效益最大化原則來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)的休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要按照低于農(nóng)民放棄生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本加維護(hù)成本之和的上限來確定。1990年之前實(shí)行的是固定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括土地租金和植被保護(hù)措施的實(shí)施成本兩部分。1990年之后，為提高成本效率，引入了市場(chǎng)機(jī)制，采取競(jìng)標(biāo)的方式來分配

30、保護(hù)合約。通過競(jìng)標(biāo)，將農(nóng)民提出的愿意接受的最低補(bǔ)償金額加上一部分政府支出與相應(yīng)的休耕環(huán)境效益相比較，最終選出使單位美元支出獲得最大環(huán)境效益的投標(biāo)申請(qǐng)。這種競(jìng)標(biāo)機(jī)制隱含了自愿與競(jìng)爭(zhēng)的原則，補(bǔ)償水平由土壤保護(hù)購(gòu)買者(政府)和銷售者(農(nóng)民)之間的供求狀況來決定。由于農(nóng)民對(duì)數(shù)量有限的合約進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)時(shí)，不得不在提高要價(jià)獲得較高凈收益與降低中標(biāo)機(jī)會(huì)之間作出權(quán)衡，而面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)農(nóng)民不可能過高投標(biāo)，所以，競(jìng)標(biāo)的結(jié)果必然能減少過度補(bǔ)償并提高成本有效性。 綜上所述，目前，國(guó)外在對(duì)于如何確定農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償方式這一問題上主要種觀點(diǎn):是建立縱向生態(tài)補(bǔ)償與橫向生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制?？v向補(bǔ)償由中央財(cái)政資金來支付，采

31、用機(jī)會(huì)成本法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要針對(duì)休耕農(nóng)民的直接經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償(即“基礎(chǔ)補(bǔ)償”)。橫向補(bǔ)償由財(cái)政資金和社會(huì)資金共同解決，主要用于扶持休耕農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)和重新就業(yè)等可持續(xù)生計(jì)問題(即“可持續(xù)生計(jì)補(bǔ)償”)。歐美市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)尚難適用于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家；但一些做法對(duì)中國(guó)大陸雖具有參照性，但其人口體量小、各類問題和風(fēng)險(xiǎn)可控度高，其經(jīng)驗(yàn)的成熟性和推廣性仍值得商榷。為保證輪作休耕中農(nóng)民收益不降低，中國(guó)大陸出臺(tái)的探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案規(guī)定“輪作補(bǔ)助要與不同作物的收益平衡點(diǎn)相銜接，互動(dòng)調(diào)整；休耕補(bǔ)助要與原有的種植收益相當(dāng)?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，這一補(bǔ)償機(jī)制主要考慮了農(nóng)戶的利益平衡和生計(jì)，但對(duì)于如何調(diào)動(dòng)

32、各類新型經(jīng)營(yíng)主體的積極性和獎(jiǎng)勵(lì)措施，還有待于深入探索。（三）“以休耕土地生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本為依據(jù)”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別化、多樣化。美國(guó)農(nóng)業(yè)部根據(jù)各地土地的相對(duì)生產(chǎn)率和租金價(jià)格，在各個(gè)地方對(duì)每一類型耕地制定了不同的最高補(bǔ)償金額，因此，實(shí)際執(zhí)行的休耕租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是有差異的、多樣的。另外，在植被保護(hù)實(shí)施成本補(bǔ)貼方面，規(guī)定農(nóng)民用于種草植樹和植被管護(hù)的費(fèi)用可獲得不超過總成本的50%的補(bǔ)償，由于采取的植被保護(hù)措施各不相同，所以最終的成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。美國(guó)的保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃已被評(píng)估過好幾次，早期的保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃的成本受益分析，是運(yùn)用受益轉(zhuǎn)移法進(jìn)行的，在該期計(jì)劃近一半的土地登

33、記后，經(jīng)評(píng)估將產(chǎn)生一定的凈社會(huì)受益、土地所有者收入、自然資源和環(huán)境受益、消費(fèi)者成本（即由于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量減少而引起的食品價(jià)格的增加）；但在之后經(jīng)研究人員發(fā)現(xiàn)，這些評(píng)估只是部分評(píng)估，一些重要的受益主體還沒包括。首先其農(nóng)業(yè)凈收入通過土地租金給予直接補(bǔ)償；其次，由于限制農(nóng)作物產(chǎn)量，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格得以提高；再次所種植的樹木都存在潛在的木材價(jià)值；最后，假若土地被重新投入生產(chǎn)，提高了的土壤生產(chǎn)力也是利益源泉。土地所有者的貢獻(xiàn)在于種植并管護(hù)土地覆蓋層，并支付實(shí)施保護(hù)措施的一部分成本。生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)環(huán)境補(bǔ)償?shù)莫?jiǎng)勵(lì)制度，如若不加以監(jiān)管，易造成資金花費(fèi)，資源浪費(fèi)的困境。休耕不是撂荒，保護(hù)耕地生態(tài)功能的發(fā)揮不是限制耕種行為。

34、為避免農(nóng)戶獲益，耕地?zé)o改進(jìn)的境地，美國(guó)在實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃的同時(shí)，實(shí)行環(huán)境效益指標(biāo)（EBI)制度。EPI是一種廣泛的參考多種環(huán)境因素以確定與農(nóng)場(chǎng)主簽訂合同的標(biāo)準(zhǔn)，是美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目確定補(bǔ)償額度以及評(píng)價(jià)受償對(duì)象完成任務(wù)與否的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。EBI實(shí)行的是加分制的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要圍繞耕地的幾個(gè)重要生態(tài) 功能展開，例如“維持動(dòng)植物物種滿分為100分、農(nóng)田侵蝕度100分、濕地修復(fù) 50分，灰塵潛在影響度與碳匯45分等等”。在英國(guó)，1990頒布了城鄉(xiāng)規(guī)劃法，到了2004年又出臺(tái)規(guī)劃與強(qiáng)制購(gòu)買法。至于如何處理好土地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民的補(bǔ)償問題，農(nóng)業(yè)法這樣規(guī)定：針對(duì)配合合并的小農(nóng)場(chǎng)來說，政府負(fù)責(zé)其一半費(fèi)用，而那些愿意不再借

35、鑒國(guó)外模式的小農(nóng)場(chǎng)主來說，最高可以領(lǐng)取2000英鎊補(bǔ)助金，或者每年最高可領(lǐng)取275英鎊的終身養(yǎng)老金。 賴澤源比較農(nóng)地制度J，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，1996年另一方面，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和自然條件較差的山區(qū)也可以享受一定的政府補(bǔ)助金。 陳偉超英國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)我們的啟示J，廣西農(nóng)學(xué)報(bào)，2004年第2期 1981年野生動(dòng)物田園地域法由環(huán)境部制定頒布，該法律規(guī)定將部分地區(qū)轉(zhuǎn)為草地和林地，補(bǔ)助金由政府負(fù)責(zé)。農(nóng)漁業(yè)糧食部則在1986年出臺(tái)農(nóng)業(yè)法，改法規(guī)定了相應(yīng)的環(huán)保農(nóng)業(yè)地區(qū)，同時(shí)適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。目前，國(guó)外學(xué)者在對(duì)于如何確定農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)這一問題上出現(xiàn)兩種主要種觀點(diǎn):一是認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)服務(wù)功能價(jià)

36、值的質(zhì)量和數(shù)量，對(duì)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)主體環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行補(bǔ)償;二是基于生態(tài)產(chǎn)權(quán)主體環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為的機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償模式。由退耕還林(草)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆治鰜砜?，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)基于成本因素，根據(jù)退耕還林(草)所造成的農(nóng)民機(jī)會(huì)成本的損失來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 。而目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大致就是估算農(nóng)民在休耕過程中蒙受的直接經(jīng)濟(jì)損失，并據(jù)此進(jìn)行補(bǔ)償 。美國(guó)農(nóng)業(yè)部在項(xiàng)目實(shí)施之初便建立了環(huán)境效益指數(shù) （），即以土壤數(shù)據(jù)庫(kù)、各地地形圖、各區(qū)域分布圖等為依據(jù)形成的一個(gè)科學(xué)的綜合評(píng)價(jià)體系，用來評(píng)價(jià)參與休耕地的生態(tài)效益，還運(yùn)用了加權(quán)平均侵蝕指數(shù)、土地相對(duì)生產(chǎn)率等定量指標(biāo)來合理地分配投入資金；相反，中國(guó)地區(qū)由于缺乏定量分析與科學(xué)

37、監(jiān)測(cè)，對(duì)休耕的貢獻(xiàn)沒有詳細(xì)的測(cè)算，因而其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益尚不夠明確，有違計(jì)劃的效率與公平原則。過去中國(guó)大陸退耕還林工程的規(guī)劃結(jié)合了實(shí)地勘測(cè)與土地利用圖等資料的使用，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，中國(guó)大陸應(yīng)自休耕試點(diǎn)之初便著手不斷完善資料數(shù)據(jù)庫(kù)、及早制定出科學(xué)的生態(tài)評(píng)估體系，提高休耕項(xiàng)目的實(shí)施效果。因此，有必要借鑒美國(guó)、英國(guó)的以休耕土地生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本為依據(jù)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。（四）“根據(jù)農(nóng)民意愿確定”的補(bǔ)償期限在美國(guó)和英國(guó)，補(bǔ)償期限往往需要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間，而且最后期限能夠在獲得農(nóng)民同意的條件適當(dāng)延長(zhǎng)。對(duì)于CRP項(xiàng)目來說，絕大多數(shù)休耕合同期限都在10-15年之間。一旦合同到期，農(nóng)民可根據(jù)自身意愿進(jìn)行選擇，比如

38、自動(dòng)延期一年享受補(bǔ)償，也可選擇申請(qǐng)?zhí)崆敖Y(jié)束合同。在大力倡導(dǎo)農(nóng)民長(zhǎng)期休耕的背景下，政府針對(duì)部分持續(xù)簽約的項(xiàng)目補(bǔ)償力度也在不斷加大，這些項(xiàng)目不但可以享受普通補(bǔ)償，而且還可以每年最高享受年租金20%的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。1996開始，CRP項(xiàng)目就不斷有合同到期。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，重新被規(guī)劃進(jìn)CRP計(jì)劃的原休耕土地平均達(dá)到60% 向青，尹潤(rùn)生.美國(guó)環(huán)保休耕計(jì)劃的做法與經(jīng)驗(yàn)J.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006(1)：73-78.。在美國(guó)，鼓勵(lì)休耕的計(jì)劃不止有CRP項(xiàng)目，曾經(jīng)在1956-1972年實(shí)施的“土壤銀行計(jì)劃”影響更大，涉及到的農(nóng)戶更多。該計(jì)劃的主要內(nèi)容是政府帶頭，采取實(shí)際行動(dòng)從農(nóng)場(chǎng)主手中租用相關(guān)的土地，然后政府把這些租回的

39、土地進(jìn)行3-10年的休耕，目的是保護(hù)土壤。在該計(jì)劃中，租費(fèi)主要取決于原有的土地生產(chǎn)率，絕大多數(shù)時(shí)候和改土地10年期內(nèi)所產(chǎn)的價(jià)值相當(dāng)。所以，在那段時(shí)間里“土壤銀行”應(yīng)運(yùn)而生，它們主要就是閑置土地，規(guī)模達(dá)到了606萬至1212萬hm2。而到了60年代，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品期貨價(jià)格迎來大幅上漲，為了應(yīng)對(duì)這一變化，政府在再次將 “土壤銀行”儲(chǔ)備的土地投入使用 Ralph E.Heimlich 著，杜群譯.美國(guó)以自然保護(hù)為宗旨的土地休耕經(jīng)驗(yàn)J.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(5)：72-80.。宏觀角度而言，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化會(huì)對(duì)美國(guó)耕地休耕政策產(chǎn)生實(shí)際影響。一般情況下，如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不景氣，土地休耕計(jì)劃就會(huì)得到實(shí)施。同時(shí)考慮到

40、休耕在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的負(fù)面作用，美國(guó)政府做出硬性規(guī)定：縣的所有休耕項(xiàng)目必須控制在合理范圍，即這些項(xiàng)目的面積之和務(wù)必控制在全縣農(nóng)業(yè)用地總面積的1/4以下。 在綜合對(duì)比分析不同發(fā)達(dá)國(guó)家耕地休養(yǎng)執(zhí)行方法后發(fā)現(xiàn): 在確定休耕政策的實(shí)際執(zhí)行范圍過程中，美國(guó)主要參考不同地區(qū)的環(huán)境脆弱程度。針對(duì)環(huán)境脆弱的地區(qū)，往往給予更大力度的補(bǔ)貼，而那些達(dá)到實(shí)際要求的農(nóng)戶可以直接申請(qǐng)，不需要在參與競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié);而環(huán)境不脆弱的地區(qū)，相應(yīng)的農(nóng)戶需要自愿申請(qǐng)，同時(shí)明確提出理想的補(bǔ)貼水平，同時(shí)在市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)機(jī)制下，政府會(huì)嚴(yán)格分析各申請(qǐng)人的成本效益基礎(chǔ)上做出決定。歐盟的做法有所不同，在過去某個(gè)時(shí)間段，歐盟的做法是強(qiáng)制性和自愿性并舉，在決定是否強(qiáng)制推行的過程中，主要看重的是土地面積和產(chǎn)量。日本在這方面別出心裁，他們主要采取強(qiáng)制性推行的措施，但是往往以目標(biāo)范圍內(nèi)的村莊為單位。由此可以看出，美國(guó)的做法在效率方面無可比擬，同時(shí)給予農(nóng)戶的補(bǔ)貼力度最大，主要是為了保護(hù)那些環(huán)境脆弱區(qū)的耕地，歐盟和日本則是更加簡(jiǎn)單，行政化和強(qiáng)制性較為明顯。美國(guó)農(nóng)業(yè)的自然資源豐富，發(fā)展較為便利，農(nóng)民往往扮演的是規(guī)模化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體角色，所以美國(guó)在推行政策方面所遇到的阻力較小。而日本則恰恰相反，其絕大多數(shù)都是小規(guī)模農(nóng)戶，歐盟則要兼顧不同成員國(guó)的實(shí)際情況，需要考慮的范圍太大。但是從