分稅制改革的憲政論文一、從財(cái)政到憲政：分稅制研究的視域轉(zhuǎn)換歸納起來(lái)，分稅制改革的不完備主要體如今下面方面：地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問(wèn)題，即上面出政策、地方出錢落實(shí)〔俗稱“上面點(diǎn)菜、下面埋單〞〕；省級(jí)下面財(cái)政體制問(wèn)題，即省級(jí)下面財(cái)政體制沒(méi)有進(jìn)入分稅制狀態(tài)，真正的分稅制無(wú)法有效貫穿到基層；另外，轉(zhuǎn)移支付存在支付構(gòu)造問(wèn)題和對(duì)資源配置的扭曲效應(yīng)等。那么，怎樣深化分稅制財(cái)政體制改革？賈康提出改革的基本思路是，通過(guò)“省直管縣〞和“鄉(xiāng)財(cái)縣管〞兩個(gè)切入點(diǎn)，把中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層級(jí)框架扁平化到三個(gè)層級(jí)，在這個(gè)扁平的框架下構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相照應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，財(cái)政分稅制改革的本質(zhì)性推進(jìn)，必須得到行政體制改革〔如減少行政層級(jí)和調(diào)整行政區(qū)劃〕、生產(chǎn)要素流動(dòng)制度改革〔如勞動(dòng)力在統(tǒng)一市場(chǎng)中的無(wú)壁壘流動(dòng)及與之配套的基本養(yǎng)老保障金全社會(huì)統(tǒng)籌〕、財(cái)產(chǎn)制度改革〔如不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、保護(hù)、交易制度〕等多方面配套改革的支持。周飛舟指出，分稅制使得財(cái)政收入權(quán)利層層上提，財(cái)政支出責(zé)任層層下移，造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，地方政府越來(lái)越陷入財(cái)政危機(jī)，地方政府一方面成為依靠轉(zhuǎn)移支付為生的“懸浮型政府〞，另一方面開場(chǎng)積極從預(yù)算外，尤其是從土地征收中為本人聚集財(cái)力，成為“土地財(cái)政〞型政府，而且分稅制并未有效平衡地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而帶來(lái)的區(qū)域差異。［９］甚至有人把房?jī)r(jià)飆升、大眾淪為“房奴〞歸咎于１９９４年分稅制改革?？傮w上看，１９９４年分稅制改革的大方向是正確的，但存在著不徹底性。近年來(lái)，基于深化分稅制改革的現(xiàn)實(shí)需要，分稅制問(wèn)題研究出現(xiàn)了一種新的視角，即憲政視角。財(cái)政立憲、稅收立憲、財(cái)政民主、稅收法定、納稅人權(quán)利等成為部分財(cái)稅學(xué)者、法學(xué)者熱衷的話題。李煒光基于“現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政、稅收首先或從根本上講是一種政治的和法律的制度，然后它才是一種經(jīng)濟(jì)制度，有什么樣的政治和法律制度，就有什么樣的財(cái)政制度〞的論斷，提出“憲政的基本精神和基本制度構(gòu)架是決定我們國(guó)家將來(lái)稅制改革方向的根本性因素，憲法所伸張的正義、平等、人權(quán)等價(jià)值觀，在各種稅收專門法中必須得到充分和準(zhǔn)確的具體表現(xiàn)出〞。法學(xué)界對(duì)財(cái)稅領(lǐng)域憲政、法治問(wèn)題的關(guān)注能夠講與財(cái)稅學(xué)界“不謀而合〞。有學(xué)者指出，財(cái)政立憲是憲政的源頭，財(cái)政立憲主義是我們國(guó)家憲政發(fā)展的契機(jī)。有學(xué)者以為：“分稅制改革之所以是個(gè)憲政問(wèn)題，是由于它牽涉作為基本國(guó)家權(quán)利的財(cái)稅權(quán)的運(yùn)作能否遵守分權(quán)制衡這一憲法原則，關(guān)系到能否規(guī)范化、制度化地將憲法上統(tǒng)一的財(cái)稅分權(quán)授予不同層級(jí)的政權(quán)組織〞。總體來(lái)看，在憲政的制度層面上，分稅制改革缺少明確的憲法和法律根據(jù)；在憲政的價(jià)值層面上，缺少民主基礎(chǔ)的分稅制改革難以真正承當(dāng)起保障和促進(jìn)人權(quán)的神圣責(zé)任；在憲政的實(shí)踐運(yùn)行層面上，缺少制約機(jī)制的分稅制改革難以做到財(cái)政權(quán)利的理性運(yùn)行。從憲政分權(quán)原則出發(fā)，法學(xué)界研究了稅權(quán)的分配問(wèn)題。從橫向分配來(lái)看，“國(guó)家或政府的稅權(quán)，包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)。〞同時(shí)還牽涉稅收司法權(quán)的分配以及財(cái)政監(jiān)督監(jiān)管體系。從稅權(quán)的縱向分配來(lái)看，法學(xué)界重點(diǎn)研究了地方稅收立法權(quán)問(wèn)題。有學(xué)者以為：“我們國(guó)家是單一制國(guó)家，地方政府是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，因而不能享有充分的稅收立法權(quán)，這與聯(lián)邦制國(guó)家有很大的不同。〞一般來(lái)講，中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的財(cái)政分權(quán)形式更符合憲政分權(quán)原則，由于權(quán)利配置的平衡化是權(quán)利配置的前提，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)利的合理配置，才能有效防止公權(quán)利的濫用，以到達(dá)憲政所要求的限制公權(quán)、保障人權(quán)的目的。因而，與改革開放之初學(xué)界比擬重視分稅制改革的財(cái)政、市場(chǎng)意義不同，包括財(cái)稅學(xué)界、法學(xué)界以及政治學(xué)界在內(nèi)的當(dāng)下學(xué)界開場(chǎng)高度關(guān)注分稅制改革的憲政意義，并由此構(gòu)成了從財(cái)政到憲政的視域轉(zhuǎn)換。新一輪分稅制改革將以憲政、人權(quán)保障為契機(jī)，將深深烙上憲政的“印跡〞。能夠講，理論界已經(jīng)發(fā)生了從財(cái)政到憲政的視域轉(zhuǎn)換，分稅制研究的憲政范式開場(chǎng)構(gòu)成，這是分稅制改革向縱深發(fā)展的必然要求。不難想象，在追求法治、憲政的當(dāng)今時(shí)代，假如不從根本上對(duì)分稅制改革進(jìn)行憲政視角的審視，不能推進(jìn)分稅制改革的憲政轉(zhuǎn)型，那么，分稅制的真正變革將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。二、分稅制改革憲政轉(zhuǎn)型的四個(gè)維度〔一〕改革價(jià)值目的：從財(cái)權(quán)到人權(quán)自建國(guó)以來(lái)，中央財(cái)政與地方財(cái)政幾經(jīng)集權(quán)和分權(quán)的無(wú)序交替，財(cái)政體制長(zhǎng)期處于震蕩之中。十分是１９７８年后，中央汲取財(cái)政資金的能力急劇下降，財(cái)權(quán)極度分散，中央宏觀調(diào)控能力不斷減弱，突出表現(xiàn)為財(cái)政收入占ＧＤＰ的比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重嚴(yán)重下滑，導(dǎo)致所謂“弱政府、弱中央〞。［１５］７８３尤其到了２０世紀(jì)９０年代初期，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重持續(xù)大幅下降，已由１９８４年的４０．５％下降到１９９３年的２２．０２％，中央財(cái)政已經(jīng)到了舉步維艱、捉襟見肘的地步。不僅如此，全國(guó)財(cái)政收入占ＧＤＰ的比重也急劇下滑，由１９７８年的３１．０６％降到１９９３年的１２．３１％。財(cái)政面臨嚴(yán)重危機(jī)，幾近崩盤。因而，分稅制改革也是中央財(cái)政困難“逼出來(lái)〞的改革。［１６］為理順中央與地方的分配關(guān)系，擺脫中央財(cái)政困難的局面，增加全國(guó)財(cái)政收入，１９９４年推行分稅制財(cái)政體制改革，強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)。通過(guò)按事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，重新分配中央和地方稅種等措施，中央悄無(wú)聲息地掌控了財(cái)稅資源的支配權(quán)。自實(shí)行分稅制以來(lái)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從１９９３年的２２％急劇上升至１９９４年的５５．７％，此后有微小波動(dòng)，但基本保持在５０％左右。全國(guó)財(cái)政收入占ＧＤＰ的比重也持續(xù)穩(wěn)步升高，由１９９３年的１２．３１％上升到２０１２年的２３％。因而，１９９４年分稅制改革的價(jià)值目的定位就是克制中央財(cái)政危機(jī)，強(qiáng)化國(guó)家財(cái)權(quán)，十分是中央財(cái)權(quán)。國(guó)家財(cái)權(quán)的強(qiáng)化絕非毫無(wú)代價(jià)、百利而無(wú)一害。２０年來(lái)的分稅制改革逐步構(gòu)成了國(guó)家財(cái)政權(quán)強(qiáng)勢(shì)、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)弱勢(shì)的格局。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)最基本的人權(quán)，是國(guó)家財(cái)政權(quán)的來(lái)源、客體、目的和界線。［１７］理想狀態(tài)下，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)雖相反但能相成，然而現(xiàn)實(shí)中二者在總量上往往是此消彼長(zhǎng)。事實(shí)上，我們國(guó)家實(shí)行分稅制之初，主要目的是為了彌補(bǔ)財(cái)政漏洞，緩解中央財(cái)政壓力，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而，國(guó)家財(cái)權(quán)的空前強(qiáng)大造成私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的戕害、持續(xù)弱化，甚至萎靡，必然背離分稅制改革的真正目的，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的憲政原則必將空置。分稅制改革歷經(jīng)２０年，強(qiáng)化財(cái)權(quán)的價(jià)值目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，分稅制改革應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從財(cái)權(quán)到人權(quán)的價(jià)值定位轉(zhuǎn)換，回歸到私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障上來(lái)，使國(guó)家財(cái)政權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)相反但能相成、相別但能和諧?！捕掣母镞壿嫸ㄎ唬簭姆重?cái)?shù)椒謾?quán)事權(quán)與財(cái)權(quán)不清是我們國(guó)家財(cái)政體制多年來(lái)一直存在的主要缺陷。１９９４年分稅制改革確立了事權(quán)與財(cái)權(quán)一致的原則，是我們國(guó)家財(cái)政體制發(fā)展中的一大成就。但由于當(dāng)初改革的首要目的是通過(guò)“分財(cái)〞以克制中央財(cái)政危機(jī)，因而，事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分盡管做出了初步嘗試，但劃分不清的癥結(jié)并未徹底得到解決。首先，分稅制改革就事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分過(guò)于抽象、宏觀?！爸醒胴?cái)政主要承當(dāng)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)〞，以及“調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)構(gòu)造、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、施行宏觀調(diào)控所必需的支出〞。前者主要包括國(guó)防費(fèi)、武警經(jīng)費(fèi)、外交和援外支出、中央級(jí)行政管理費(fèi)等，然而后者對(duì)應(yīng)哪些財(cái)權(quán)難以捉摸。諸如國(guó)家宏觀調(diào)控的尺度怎樣？構(gòu)造調(diào)整、協(xié)調(diào)發(fā)展又應(yīng)該怎樣把握？諸如此類的不確定性必然導(dǎo)致財(cái)權(quán)劃分不明晰、不合理。其次，司法、環(huán)保監(jiān)管、食品和藥物安全等應(yīng)屬于中央事權(quán)并由中央承當(dāng)所需經(jīng)費(fèi)。就司法權(quán)而言，由地方承當(dāng)司法所需經(jīng)費(fèi)容易導(dǎo)致司法的地方化，不利于法院、檢察院獨(dú)立行使審訊權(quán)和檢察權(quán)。再次，分稅制改革盡管初步實(shí)現(xiàn)了按既定規(guī)則分配政府間稅收，但諸多分享稅種仍具有強(qiáng)烈的協(xié)商分成特征。就增值稅來(lái)講，中央和以省為代表的地方分成比例為７５：２５。由于增值稅因其稅收中性而主要具有財(cái)政而無(wú)調(diào)控職能，因而，此分成比例完全是“討價(jià)還價(jià)〞的分財(cái)結(jié)果。就企業(yè)所得稅而言，鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業(yè)交納的部分歸中央，其余部分中央和地方的分成比例為６０：４０，也具體表現(xiàn)出了協(xié)商分成的特點(diǎn)?？傊?，由于事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分中的非制度化、非憲政化狀態(tài)，導(dǎo)致“財(cái)〞不斷向上集中，“事〞不斷下放，出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相互逆行的狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中，“中央點(diǎn)菜、地方埋單〞的現(xiàn)象不是個(gè)案，正所謂“中央財(cái)政危機(jī)剛過(guò)，地方財(cái)政困難來(lái)襲〞。要破解中央與地方之間財(cái)政“此消彼長(zhǎng)〞的難題，解決地方政府宏大的財(cái)政困難，必須實(shí)現(xiàn)從分財(cái)?shù)椒謾?quán)的邏輯定位轉(zhuǎn)換。然而，財(cái)政學(xué)者大都把集權(quán)與分權(quán)的問(wèn)題落腳于政府權(quán)利、行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的探究上，并沒(méi)有從分權(quán)制衡的憲政原則進(jìn)行分析，必然不能從根本源頭上解決地方分權(quán)和中央集權(quán)的矛盾。分權(quán)包括劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)，而事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)劃分的前提和基礎(chǔ)。只要明確各級(jí)政府的職能范圍，事權(quán)劃分規(guī)范、合理，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)才能具有科學(xué)根據(jù)，事權(quán)與財(cái)權(quán)才能相匹配。稅權(quán)作為財(cái)權(quán)的核心內(nèi)容，其劃分包括橫向和縱向兩方面。稅權(quán)的橫向劃分主要是指稅權(quán)在同級(jí)政權(quán)中不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分配，包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收司法權(quán)?，F(xiàn)代憲政國(guó)家一般設(shè)立專門的代議立法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使稅收立法權(quán)。我們國(guó)家大量的稅收規(guī)范都是通過(guò)的行政法規(guī)、規(guī)章等來(lái)完成的，稅收立法現(xiàn)狀與稅收法定等憲政原則仍有較大的差距。另外，我們國(guó)家基本上不存在對(duì)稅收立法的違憲審查，稅收征管的司法審查實(shí)踐也很少。因而，需要強(qiáng)化稅收領(lǐng)域的違憲審查和司法審查。稅權(quán)的縱向配置主要是指稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)在中央與地方之間的分配。從我們國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，分稅制改革劃歸地方的稅權(quán)主要是稅收征管權(quán)和部分收益權(quán)；對(duì)于稅收立法權(quán)，省級(jí)下面地方政府則完全沒(méi)有；盡管省級(jí)地方政府有一定的立法權(quán)，但受我們國(guó)家下位法服從上位法這一法律適用原則的限制，稅收立法權(quán)本質(zhì)上仍由中央把握?！踩掣母镏贫仍O(shè)計(jì)：從法制到法治從１９７１年開場(chǎng)實(shí)行財(cái)政包干，擴(kuò)大地方的財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限，以調(diào)動(dòng)地方籌集財(cái)政資金的積極性，到１９８０年采用“劃分收支，分級(jí)包干〞的“分灶吃飯〞體制，再到１９８９年的“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干〞，這種政策性強(qiáng)、非制度化的契約式財(cái)政包干體制持續(xù)了２０多年后，弊端展現(xiàn)無(wú)遺。一個(gè)突出表現(xiàn)就是，中央財(cái)政收入比重不斷下降，中央政府的宏觀調(diào)控能力持續(xù)弱化。１９９４年分稅制改革根據(jù)中央和地方的事權(quán)劃分，確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)政結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方分享稅；實(shí)行規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制。分稅制有效克制了財(cái)政包干體制的弊端，我們國(guó)家的財(cái)政體制開場(chǎng)走向規(guī)范化、法制化。然而，作為現(xiàn)代國(guó)家普遍推行的一種財(cái)政管理體制形式，分稅制的完善需要一個(gè)經(jīng)過(guò)，并非一蹴而就。法制化是分稅制改革的重要一步，但不是終點(diǎn)。我們以為，分稅制改革只要實(shí)現(xiàn)從法制到法治的轉(zhuǎn)型，才能真正構(gòu)建現(xiàn)代化的財(cái)政管理體制。制度化、規(guī)范化僅僅表示清楚存在法制，但未必是法治，法治尚需善法之治，以及自由、公平、人權(quán)等價(jià)值追求。分稅制的法治化，其要義在于將國(guó)家財(cái)政權(quán)置于憲法、法律之下，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的有效制約。中共十四屆三中全會(huì)〔關(guān)于建立社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定〕、〔關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定〕，作為分稅制改革的動(dòng)力和制度淵源，當(dāng)然不具備憲法地位，從嚴(yán)格意義上講只能算是政策規(guī)定和行政決定。透過(guò)我們國(guó)家歷次稅制改革的發(fā)展歷程，能夠明顯看出我們國(guó)家財(cái)政體制歷次改革是缺少憲政、法治基礎(chǔ)的。財(cái)政分權(quán)制度尚無(wú)系統(tǒng)、明確的法律規(guī)定，財(cái)政分權(quán)的配置宗旨、原則、政府間的權(quán)責(zé)范圍都有待規(guī)范層面的法律認(rèn)可。分稅制只要具備堅(jiān)實(shí)牢固的法治基礎(chǔ)，國(guó)家財(cái)政權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)和諧、平衡?！菜摹掣母锍绦蚨ㄎ唬簭募械矫裰鳎保梗梗茨攴侄愔聘母镉芍泄仓醒雴?dòng)、施行，并未經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法程序，也未經(jīng)過(guò)人民大眾的廣泛介入和討論，所進(jìn)行的溝通協(xié)商其實(shí)并不表現(xiàn)為民主討論而實(shí)際上是為了謀求妥協(xié)、便于推行，因而，在很大程度上繞開了民主的商談程序，具有鮮明的“集中性〞。究其原因，可能與兩次受權(quán)立法有關(guān)，即最高國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)分別于１９８４年和１９８５年受權(quán)就“改革工商稅制〞“經(jīng)濟(jì)體制改革〞制定稅收條例或暫行規(guī)定，但事實(shí)上，這兩次立法受權(quán)的根據(jù)不明確，且與〔立法法〕有關(guān)規(guī)定相悖。由此以來(lái)，“稅權(quán)集中在中央也不是集中在立法機(jī)關(guān)，而是集中在中央政府，十分是集中在中央財(cái)稅主管部門〞。［１５］７８７然而，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下推行分稅制，強(qiáng)化中央“財(cái)權(quán)〞，弱化地方“財(cái)權(quán)〞，勢(shì)必遭到地方的強(qiáng)烈抵制，若不通過(guò)權(quán)利集中、強(qiáng)力推行的方式，分稅制改革勢(shì)必難以獲得成功。實(shí)踐證實(shí)，通過(guò)權(quán)利“集中〞推行分稅制已經(jīng)獲得了預(yù)期效果。時(shí)至今日，分稅制改革所固有的“集中〞過(guò)度、民主缺少的先天缺陷已開場(chǎng)顯現(xiàn)。近幾十年的稅收立法仍然延續(xù)了１９９４年稅制改革的“集中性〞，缺少立法民主、介入、聽證、辯論等公開、透明的民主程序和機(jī)制，本質(zhì)上已成為游離于〔立法法〕乃至〔憲法〕之外的“法外空間〞，并且造成稅收法定原則的落空，稅收民主與監(jiān)督制度等發(fā)育緩慢，稅法成為整個(gè)法律體系中比擬落后的部門法領(lǐng)域。近年來(lái)，我們國(guó)家法治事業(yè)獲得了舉世矚目的成就?！皣?guó)家尊重和保障人權(quán)〞“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯〞等已經(jīng)載入憲法。財(cái)產(chǎn)權(quán)的稅法保障問(wèn)題開場(chǎng)引起了學(xué)界的高度關(guān)注，并成為社會(huì)關(guān)注的熱門問(wèn)題?，F(xiàn)代的社會(huì)背景與２０年前相比已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，分稅制改革必須實(shí)現(xiàn)從集中到民主的轉(zhuǎn)變，才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，才能為分稅制改革開啟新的時(shí)代。三、分稅制改革憲政轉(zhuǎn)型的途徑１９９４年分稅制改革因憲政因素缺失的先天缺陷，與現(xiàn)代國(guó)家規(guī)范合理、系統(tǒng)有效的分稅制財(cái)稅體制有很大距離。實(shí)現(xiàn)分稅制改革的憲政轉(zhuǎn)型，是將來(lái)分稅制改革的必由之路?！惨弧硨?shí)現(xiàn)分稅制財(cái)政體制入憲作為一國(guó)財(cái)政體制的基礎(chǔ)性制度安排，分稅制的改革和推行不應(yīng)繞開憲法。人權(quán)保障與分權(quán)的憲法原則借分稅制財(cái)政體制入憲才能落在實(shí)處。分稅制財(cái)政體制入憲能夠修正過(guò)度集中的改革途徑，凝聚全民共鳴，為深化改革提供憲政支撐。１９９４年分稅制改革不是嚴(yán)格意義上的憲政分權(quán)，且人權(quán)保障缺失，這是其固有缺陷。中央與地方之間財(cái)政權(quán)分配制度長(zhǎng)期不能納入憲法甚至法律的軌道上來(lái)，憲法、法律不能對(duì)分稅制度產(chǎn)生剛性制約作用，這不能不講與社會(huì)憲政國(guó)家的根本要求相去甚遠(yuǎn)。因而，必須推進(jìn)分稅制的入憲進(jìn)程，為深化改革分稅制財(cái)政體制奠基。首先，中央和地方的事權(quán)范圍由憲法做出明確界定。哪些事權(quán)歸中央，哪些事權(quán)歸地方，哪些事權(quán)由中央、地方共擔(dān)，都應(yīng)有一個(gè)基本的事權(quán)明細(xì)單，并由憲法明確規(guī)定。詳細(xì)而言，國(guó)防、外交、國(guó)家安全等主權(quán)性事務(wù)及全國(guó)性公共服務(wù)事務(wù)、跨境公共事務(wù)、宏觀調(diào)控、司法、垂直檢疫、調(diào)查監(jiān)控等應(yīng)屬中央事權(quán)范圍；地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地區(qū)間公共資源調(diào)劑、地方性公益事業(yè)等應(yīng)劃歸地方；對(duì)于跨地區(qū)的公共資源開發(fā)利用、社會(huì)保障事務(wù)、環(huán)境保護(hù)事務(wù)、災(zāi)難救助事務(wù)以及文化、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等支出規(guī)模大、扶持難度高、波及范圍廣的公共服務(wù)項(xiàng)目，由中央和地方共同承當(dāng)。對(duì)地方自治范圍內(nèi)的事權(quán)應(yīng)該盡力加以列舉，以防止地方借“剩余權(quán)〞名義來(lái)對(duì)抗中央。其次，由憲法確認(rèn)地方稅收立法權(quán)。地方國(guó)家機(jī)構(gòu)具有公法人地位，不是中央政府的附屬機(jī)構(gòu)，是憲法關(guān)系的主體之一，理應(yīng)享有一定的自治權(quán)。“全國(guó)性政府不斷提高集權(quán)程度不可能是基本趨勢(shì)，區(qū)域性政府分權(quán)、自治，國(guó)家權(quán)利行使重心不斷自上而下才是基本趨勢(shì)。〞因而，除十分行政區(qū)和民族自治區(qū)域外，憲法也應(yīng)該成認(rèn)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)擁有適當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)。因而，人民有權(quán)確定地方性公共物品的范圍，也有地方稅收的同意權(quán)。因而，憲法應(yīng)該確認(rèn)，地方有以地方性法規(guī)的形式進(jìn)行稅收立法的權(quán)利。然而，我們國(guó)家目前稅收立法權(quán)高度集中在中央，所有稅種的稅法、條例及其施行細(xì)則都是由中央制定和公布的，稅收優(yōu)惠政策和減免政策的制定權(quán)也集中在中央，而只賦予地方立法機(jī)關(guān)非常有限的稅收法律法規(guī)的調(diào)整權(quán)。反觀稅制完善和發(fā)達(dá)的國(guó)家，即使是單一制國(guó)家，其稅收立法權(quán)并未像我們國(guó)家這樣高度集中。由于稅權(quán)高度集中在中央，且事權(quán)與稅權(quán)不相匹配，導(dǎo)致地方缺少稅收積極性和稅收調(diào)節(jié)自主性，進(jìn)而引發(fā)地方為填補(bǔ)財(cái)政“窟窿〞而亂收費(fèi)抑或賣地等短期行為。我們應(yīng)該采取“合理集權(quán)和適度分權(quán)相結(jié)合〞的形式，合理劃分中央和地方的稅收立法權(quán)，將一些稅源較為廣泛、稅基不易在地區(qū)之間發(fā)生流動(dòng)且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響不大的稅種的立法權(quán)賦予地方。同時(shí)，允許地方因地制宜開征具有地方色彩的地方稅，才能最終實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，才能切實(shí)加強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)職能，最終堵塞地方政府向亂收費(fèi)、亂罰款、土地財(cái)政等短期行為“逃逸〞。再次，確立中央、省、縣三級(jí)分稅制財(cái)政體制。由于省級(jí)下面沒(méi)有構(gòu)成真正的分稅制，仍然是形形色色的分成制，１９９４年分稅制改革因而被稱為“上半身改革〞，是一盤沒(méi)有下完的“棋〞。盡管早在２００２年，批轉(zhuǎn)了財(cái)政部〔關(guān)于完善省下面財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題的意見〕，其中提到“合理界定省下面各級(jí)政府的事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任〞，但其本質(zhì)是稅收征管職能、財(cái)政支出責(zé)任的分工和強(qiáng)化，而非省級(jí)下面政府之事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，其直接目的是充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府增收節(jié)支的積極性，切實(shí)保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資的及時(shí)足額發(fā)放和基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差距。隨后的十余年里，全國(guó)各地不少省級(jí)人民政府著手改革和完善省下面財(cái)政體制，無(wú)一不是協(xié)商分成意義上的稅收征管職能強(qiáng)化，都沒(méi)有也不可能實(shí)現(xiàn)憲政意義上的事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分。怎樣破解“棋局〞，完美“收官〞？我們以為，應(yīng)該拋棄由政府財(cái)政部門主導(dǎo)省級(jí)下面分稅制財(cái)政體制改革的體制，必須上升到憲法高度，做出省級(jí)下面分稅制改革的“頂層設(shè)計(jì)〞，確立中央、省、縣三級(jí)分稅制財(cái)政體制，才能“勢(shì)不可當(dāng)〞，將分稅制改革貫徹到底?！捕撤e極整體規(guī)劃，構(gòu)建完善的財(cái)政法律體系１９９９年啟動(dòng)預(yù)算改革，表示清楚中國(guó)開場(chǎng)邁向“預(yù)算國(guó)家〞。遵循現(xiàn)代預(yù)算原則建立起來(lái)的“預(yù)算國(guó)家〞須具備兩個(gè)標(biāo)志：一是財(cái)政集中，二是預(yù)算監(jiān)督。中國(guó)向“預(yù)算國(guó)家〞轉(zhuǎn)型的意義十分重大，由于財(cái)政制度轉(zhuǎn)型不僅是國(guó)家治理制度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，而且是分稅制改革能夠最終成功的最基本條件和保障。財(cái)政制度能否轉(zhuǎn)型，分稅制改革最終能否“修成正果〞，關(guān)鍵取決于能否構(gòu)建一套完善的財(cái)政法律制度。然而，目前我們國(guó)家的財(cái)政法律體系還很不健全，立法質(zhì)量不高，法律層級(jí)比擬低，而且規(guī)定之間不協(xié)調(diào)、不一致的問(wèn)題也比擬突出。因而，亟需從整體上統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建完善的財(cái)政法律體系，才能積極推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)并穩(wěn)固分稅制改革的成果。完備的財(cái)政法律體系主要由財(cái)政基本法律制度、財(cái)政收入法律制度、財(cái)政支出法律制度、財(cái)政管理法律制度和財(cái)政監(jiān)督法律制度五大類法律制度構(gòu)成。首先，