行政訴訟中審查被訴具體行政行為的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)行政訴訟中審查被訴具體行政行為的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)行政訴訟中審查被訴具體行政行為的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)V:1.0精細(xì)整理，僅供參考行政訴訟中審查被訴具體行政行為的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)日期：20xx年X月淺析行政訴訟中審查被訴具體行政行為的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)滑縣人民法院呂萬眾行政訴訟又稱“民告官”，是個(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為國家機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。行政訴訟的主要特點(diǎn)是：①規(guī)定被告一方是國家行政機(jī)關(guān)（及其工作人員）。行政案件是當(dāng)事人控告政府機(jī)關(guān)（及其工作人員）的案件。②它解決的糾紛，是政府機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)過程中同行政管理相對一方當(dāng)事人之間發(fā)生的行政糾紛。③它規(guī)定的行政訴訟，是法律規(guī)范明文規(guī)定的當(dāng)事人可以向法院控告政府（及其工作人員）的訴訟。④行政訴訟雙方當(dāng)事人所爭議的標(biāo)的，只能是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。⑤行政訴訟不適用調(diào)解。行政訴訟的主要任務(wù)就是審查各行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的合法性。其涵義有兩點(diǎn)：其一，所謂具體行政行為，就是行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出的對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的行政行為，比較典型的是各種行政處罰決定，包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等都屬于具體行政行為，甚至行政機(jī)關(guān)工作人員的某些違法行為也屬于具體行政行為，比如在辦案過程中造成公民身體傷害的行為。與具體行政行為相對應(yīng)的是抽象行政行為，如各級(jí)政府頒布的法律法規(guī)、規(guī)定、辦法等，當(dāng)事人如果起訴要求撤銷行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，法院是一般是不會(huì)受理的。其二，合法性。行政訴訟的主要任務(wù)就是審查具體行政行為的合法性，而不是具體行政行為的合理性等內(nèi)容，一個(gè)具體行政行為，可能在人情事理上有些不合常理，比如說現(xiàn)在普遍存在的農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地建造住宅的現(xiàn)象，雖然有可能被處罰人全村大部分戶建造住宅都沒有經(jīng)過批準(zhǔn)，而且被處罰人家里又確實(shí)需要新劃宅基，值得同情，但是，根據(jù)《土地管理法》第七十七條的規(guī)定，他同樣應(yīng)該受到處罰。一個(gè)具體行政行為，無論是否合理，只要它是嚴(yán)格依照法律規(guī)定作出的，我們就說它是合法的具體行政行為，從而在裁判時(shí)予以維持。這里，例外的是，根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第四項(xiàng)的規(guī)定，行政處罰顯失公正的，法院可以判決變更，也就是說，法院如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對相對人的處罰畸輕或畸重，可以在法定幅度內(nèi)予以變更。那么，法院對起訴到法院的具體行政行為是如何審查的呢在實(shí)踐中，我們一般從以下五個(gè)方面或者說按照五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查：一是做出具體行政行為的行政主體是否合法：二是是否在行政職權(quán)權(quán)范圍內(nèi)作出，是否超越職權(quán)；三是做出具體行政行為的事實(shí)證據(jù)是否充分；四是主文適用實(shí)體法律法規(guī)是否正確、行政處罰是否顯失公正，有否濫用職權(quán)問題；五是行政程序是否合法。也就是說，如果一個(gè)具體行政行為符合了這五個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，我們一般就可以說它是合法的，從而判決維持該具體行政行為或者駁回原告的訴訟請求，否則，一個(gè)具體行政行為只要違反了上述五個(gè)方面的一個(gè)方面，就不是合法的具體行政行為。一、做出具體行政行為的行政主體是否合法行政主體是指符合法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)或組織。只有適格的行政主體依法作出的具體行政行為，才是合法的具體行政行為。行政主體合法是具體行政行為合法性的首要條件。所有的執(zhí)法主體都要在法律條文上找到相應(yīng)的職權(quán)依據(jù)規(guī)定。無行政主體資格，則無行政行為能力，人民法院審理行政案件。如果審查出行政主體不合法，那么就可以認(rèn)為，被訴的具體行政行為不是合法的具體行政行為，這一行政行為就是應(yīng)撤銷的行政行為，即可徑行判決撤銷該具體行政行為，對前面所述的五個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)中的其他四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就無須再進(jìn)行審查。例如，頒發(fā)土地使用證是縣級(jí)人民政府的職權(quán)，鄉(xiāng)級(jí)人民政府是不具有頒發(fā)土地使用證的法定職權(quán)的。再如，拆除違法建筑處罰的行政職權(quán)屬于在國土資源局而不屬于向政府甚至鄉(xiāng)土地所。應(yīng)該指出的是，不但行政機(jī)關(guān)要有主體資格，執(zhí)法人員也要有相應(yīng)的執(zhí)法資格。我不知道咱們執(zhí)法人員的執(zhí)法證件是否齊全，不全或遺失的話，應(yīng)盡快辦理。另外，是否存在有臨時(shí)或聘用人員的情況，如果有的話，一般不適宜作為直接的執(zhí)法主體，即不適宜在有關(guān)法律文書中作為辦案人員署名，否則，同樣是行政主體不合法。二、被訴具體行政行為是否在適格的行政主體的行政職權(quán)范圍內(nèi)作出具體行政行為的作出是否在該行政主體法定的職權(quán)范圍內(nèi)。是否存在著超越職權(quán)范圍的情況，這是具體行政行為合法性的又一重要標(biāo)準(zhǔn)條件。一個(gè)行政主體，對于其職權(quán)范圍，相關(guān)法律法規(guī)會(huì)有明確具體的規(guī)定。無行政職權(quán)，就無權(quán)作出具體行政行為，這是由于行政主體的分工不同，由法律、法規(guī)明確規(guī)定的。各行政主體只能在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)作出具體的行政行為，無職權(quán)或者超越職權(quán)作出具體行政行為，都不符合合法性標(biāo)準(zhǔn)條件。在庭審中，我們首先會(huì)要求被告行政機(jī)關(guān)提供其職權(quán)法律依據(jù)，這也是每個(gè)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)熟練掌握的，要知道自己是依照哪條法律的規(guī)定去執(zhí)法的，否則就實(shí)在說不過去了。實(shí)際上，在庭審中，一些辦案人員的回答并不十分正確。在這里我想明確一下，《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、第七十七條的規(guī)定，是土地行政主管部門作出責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的處罰決定的的職權(quán)依據(jù)，而不是有些同志認(rèn)為的該法第五條的籠統(tǒng)式的規(guī)定?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的的行為作出由責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除的處罰決定的職權(quán)依據(jù)。例如，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款，所以如果土地管理部門對此作出了相關(guān)處罰，顯然是無行政職權(quán)。在行政審判實(shí)踐中常見的行政主體不合法或行政行為超越職權(quán)的問題主要有以下幾種情況：（l）此行政主體為彼行政主體依法應(yīng)為之事。即使行政性對人的行為的確違法甚至是嚴(yán)重違法，的確應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)處罰，也應(yīng)依法由有權(quán)的主管單位處理，其他機(jī)關(guān)不能越俎代庖。例如土地局與鄉(xiāng)政府行使了本應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門行使的土地承包合法管理職權(quán)，或者公安機(jī)關(guān)行使了本應(yīng)由工商機(jī)關(guān)行使的吊銷營業(yè)證照等職權(quán)。（2）下級(jí)行政主體為上級(jí)行政主體應(yīng)為之事。例如頒發(fā)土地證得機(jī)關(guān)是縣級(jí)人民政府而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作出治安行政拘留決定的機(jī)關(guān)是公安局而不能是公安派出所。（3）不具備行政主體資格的行政主體所屬部門為該行政主體依法應(yīng)為之事。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所屬的執(zhí)法大隊(duì)或監(jiān)察隊(duì)在對相對人做出處罰決定時(shí)，只能以該行政機(jī)關(guān)甚至縣政府的名義，而不能以執(zhí)法大隊(duì)或監(jiān)察隊(duì)甚至是隊(duì)長個(gè)人的名義作出處罰。三、作出具體行政行為的依據(jù)的事實(shí)證據(jù)是否確實(shí)充分這是具體行政行為合法性審查最重要的方面。需要重點(diǎn)加以強(qiáng)調(diào)，行政訴訟法明確規(guī)定，在行政訴訟中，被告即行政機(jī)關(guān)對具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任。原告的舉證是很輕的，只需證明具體行政行為存在即可。在行政訴訟案件中，對具體行政行為作出的事實(shí)證據(jù)的審查并發(fā)現(xiàn)有問題，是最常見的。行政訴訟法第4條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)。第54條第(二)項(xiàng)第2目還規(guī)定了對“主要證據(jù)不足的”屬應(yīng)撤銷被訴具體行政行為的范圍。行政復(fù)議法第28條第(二)項(xiàng)第l目也規(guī)定了對“主要事實(shí)不清，證據(jù)不足的”也屬被撤銷之列。特別是在某些專門法律中也有此類的規(guī)定，例如，行政處罰法第30條規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)。對事實(shí)證據(jù)的審查包括：對行政主體取證程序要件的審查和證據(jù)證明的實(shí)質(zhì)要件的審查。對取證程序要件的審查如：取證主體是否合法，只能由具有行政執(zhí)法資格的工作人員調(diào)查取證。行政主體(被告)在訴訟中對主要證據(jù)的舉證時(shí)間是否合法，應(yīng)在接到法院送達(dá)的起訴狀副本十日內(nèi)提供；取證的調(diào)查人數(shù)是否合法，調(diào)查人應(yīng)為2人以上；證據(jù)的來源是否合法，是否偷拍、偷錄或采取誘騙或逼供等不正當(dāng)手段；證據(jù)的取得時(shí)間是否合法，行政機(jī)關(guān)提供的所有證據(jù)，應(yīng)該是在具體行政行為作出前已經(jīng)取得的，一定要符合先取證、后行政的原則；證人證言是否符合證人的法定條件等等。對證據(jù)的實(shí)質(zhì)要件的審查，如：證據(jù)證明的內(nèi)容是否真實(shí)；證據(jù)證明的事實(shí)是否與本案有關(guān)聯(lián)；對綜合證據(jù)分析后是否存在著排他性等。四、被訴具體行政行為適用實(shí)體法律法規(guī)是否正確、行政處罰是否顯失公正，有否濫用職權(quán)問題這里講的適用法律法規(guī)是指被訴具體行政行為的主文(或曰實(shí)體上)適用的法律法規(guī)。審查的主要內(nèi)容：(1)有否法律、法規(guī)為根據(jù)。(2)適用各不同位階的規(guī)范性文件是否全面有些具體行政行為需要同時(shí)適用兩個(gè)不同級(jí)別的機(jī)關(guān)頒布的不同法律。(3)適用的條、款、項(xiàng)、目是否全面、具體、正確；還是《治安管理處罰法》第四十三條，如果要以毆打他人為由對相對人處以十日以上十五日以下拘留，就要適用該法第二款的某一項(xiàng)，而不能簡單的只適用第一款。(3)對不同規(guī)范性件之間的關(guān)系處理及適用是否正確，是否符合立法法的規(guī)定，參照的規(guī)章是否符合規(guī)章制定的法定職權(quán)、程序、是否符合適用規(guī)章的原則；(4)是否存在濫用職權(quán)問題，濫用職權(quán)實(shí)際上就是濫用法律法規(guī)規(guī)定的行政權(quán)力，即通常所說的目的不純；(5)是否存在顯失公正問題，顯失公正同樣是沒有正確的適用法律法規(guī)，如處罰畸重或畸輕，對一般違法行為頂格處罰或是對同樣的行為處罰幅度差別較大；(6)是否有行政失職問題，如拖延履行法定職責(zé)等。例如，某村村民未經(jīng)批準(zhǔn)，非法占用該村閑置土地建造住宅，土地管理機(jī)關(guān)依照《土地管理法》第七十六條對其作出了限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀的行政處罰，但是按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，應(yīng)按照該法第七十七條（農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處。）予以處罰，該案即是典型的適用法律錯(cuò)誤的案件。另外，某公安機(jī)關(guān)在對一起毆打他人的案件作出治安處罰時(shí)，使用了《治安管理處罰法》第四十三條第一款，而實(shí)際上，由于被害人屬于六十歲以上的人，處罰時(shí)應(yīng)使用該法第四十三條第二款第（二）項(xiàng)。這種情況也屬于適用法律錯(cuò)誤。五、行政程序是否合法如前所述，行政程序的履行也應(yīng)有相應(yīng)的法律、法規(guī)規(guī)定和行政主體履行行政程序的事實(shí)證據(jù)。不同的具體行政行為其行政程序既有共性，又有不同之處，例如，頒發(fā)許可證與行政處罰的行政程序就不一樣。又如，數(shù)額巨大的行政罰款、吊銷證照、強(qiáng)制拆遷房屋等要告知相對人申請聽證的權(quán)利，相對人申請聽證的，要依法進(jìn)行聽證(準(zhǔn)司法)。有的具體行政行為作出的行政程序是由一部法律或法規(guī)規(guī)定的，而有的則是多部法律、法規(guī)、甚至規(guī)章規(guī)定的。例如，《治安管理處罰法》第三條規(guī)定：“治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。”同時(shí)，2006年8月24日公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》更是對相關(guān)程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定，這些都是在辦理治安處罰案件時(shí)所應(yīng)遵循的需要說明的是，庭審中，法院會(huì)讓到庭的行政機(jī)關(guān)陳述其程序依據(jù)，一般情況下，對于公安行政處罰案件，只陳述《治安管理處罰法》的相關(guān)程序規(guī)定即可。我國目前正在起草行政程序法，但是，行政程序法與行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法和其他法律、法規(guī)中某些有關(guān)的行政程序規(guī)定可能同時(shí)有效，應(yīng)注意根據(jù)被訴具體行政行為的特點(diǎn)，確定需要執(zhí)行什么行政程序。例如，按照《土地登記規(guī)則》的規(guī)定，頒發(fā)土地使用證的基本程序?yàn)樯暾垺芾怼丶{(diào)查——審批——公告——發(fā)證，上述各個(gè)環(huán)節(jié)都有明確具體的要求，任何一個(gè)環(huán)節(jié)違反規(guī)定，都屬于程序違法。時(shí)間中比較常見的問題一是申請時(shí)提供的材料不全，二是低級(jí)調(diào)查缺少四鄰簽字，不繪制現(xiàn)場圖或現(xiàn)場圖繪制有誤，三是未說明地上附著物情況；四是未經(jīng)審批，五是不進(jìn)行公告，六是土地證書填寫漏項(xiàng)，特別是在公告程序上，大部分土地證得辦法都沒有履行這一法定程序，造成大量糾紛，希望能引起有關(guān)部門的注意。另外，根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，對當(dāng)事人作出處罰前，必須履行告知義務(wù)，一是告知案件承辦人，詢問當(dāng)事人是否申請回避；二是告知當(dāng)事人享有的陳述、申辯、聽證正權(quán)利；三是在作出處罰決定時(shí)要告知當(dāng)事人相應(yīng)的救濟(jì)手段，詢問當(dāng)事人是否申請復(fù)議或提起行政