淺析影響公共政策有效執(zhí)行的因素與對(duì)策論文本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：公共政策；有效履行；影響因素；對(duì)策論文內(nèi)容摘要：影響公共政策有效履行的因素重要有公共政策自己的因素、政策履行者的因素、政策目的群體的影響力因素。相應(yīng)的對(duì)策：制訂良好的公共政策、調(diào)整政策履行者的利益傾向、加強(qiáng)對(duì)公共政策履行的監(jiān)督、提升公共政策履行者的素質(zhì)、從多角度調(diào)節(jié)目的群體等等“政策履行是政策經(jīng)過(guò)的中介環(huán)節(jié)，是將政策目的〔理想〕轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。政策履行的有效與否事關(guān)政策的成敗。〞[1]公共政策履行是公共政策目的得以實(shí)現(xiàn)的主要途徑，政策履行的好壞決定了政策施行的水平和范圍。同時(shí)，公共政策履行是檢驗(yàn)質(zhì)量好壞的主要途徑和進(jìn)行再的主要根據(jù)。公共政策的實(shí)現(xiàn)有賴于公共權(quán)威系統(tǒng)制訂出正確的公共政策，更有賴于政策的有效履行。美國(guó)有名行政學(xué)者g·艾利森指出：“在實(shí)現(xiàn)政策目的的經(jīng)過(guò)中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的履行〞。[2]但是,公共政策履行是在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行的復(fù)雜活動(dòng)，其有效性經(jīng)常會(huì)遭到某些因素的影響，使得公共政策付諸施行后，并不盡然獲得預(yù)期的政策效果，反而造成政策履行走樣，以至導(dǎo)致政策履行失敗，因此，只要找出并分析影響公共政策有效履行的因素，能力克制其晦氣影響，促進(jìn)政策有效履行。1.影響公共政策有效履行的因素分析1.1公共政策自己的因素1.1.1公共政策合法化水平。從一定意義上講，公共政策的合法性重要是指制訂和履行公共政策的程序必需符合一切適用的法規(guī)范。任何公共政策內(nèi)容都不能違背憲法和法律的規(guī)定，毀壞政策履行的環(huán)境。公共政策的制訂和履行必需置于法律和公眾的監(jiān)督之下，能力避免公共政策的盲目性和不規(guī)范性，保證政策自己的合法性“政策合法，就能直接獲得合法地位和權(quán)威〞。事實(shí)上，只要合法的公共政策才具有約束力。1.1.2公共政策科學(xué)化水平。政策的科學(xué)性即公共權(quán)威系統(tǒng)做出的決策，內(nèi)容必需是合理的，符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，具體表現(xiàn)出決策對(duì)環(huán)境的要求。政策制訂者必需是科學(xué)理性的，而非主觀武斷地進(jìn)行決策。政策方案的科學(xué)性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學(xué)性越強(qiáng)，履行的可行性和政策所獲得的支持也就越高。否則，政策履行無(wú)論怎樣科學(xué)合理，其結(jié)果將事與愿違，以至同初志南轅北轍，能夠說(shuō)，公共政策有效履行的前提和基礎(chǔ)在于政策內(nèi)在的科學(xué)性。1.1.3公共政策目的的彈性水平。政策履行目的的彈性來(lái)源于政策自己的靈敏性，實(shí)際上,即便政策量化目的規(guī)定的再科學(xué)合理，也總會(huì)有跨越者和不及者，因此政策目的在一定范圍內(nèi)和某些條件下具有可調(diào)性和變通性。否則，履行者就可能被限定于原定政策目的框架之中，只能照本宣科，無(wú)法結(jié)合詳細(xì)情況靈敏履行政策,導(dǎo)致政策履行的低效。然而，公共政策作為社會(huì)行動(dòng)的規(guī)范，具有原則性和剛性，所以公共政策的彈性必需有個(gè)度，以防止政策目的彈性空間過(guò)大和目的模糊多變，避免履行者因不能深刻理解、消化政策而誤解政策所導(dǎo)致的政策履行低效。1.2政策履行者的因素1.2.1政策履行者的利益傾向性。公共政策最終靠人〔重要是官僚機(jī)構(gòu)及其工作人員〕去履行和施行?！耙豁?xiàng)政策得以貫徹到什么水平,通常取決于官僚對(duì)它的解釋以及取決于他們施行各項(xiàng)政策的興致和效率〞。[3]然而，機(jī)構(gòu)及其人員事實(shí)上都存在著一種作為“經(jīng)濟(jì)人〞的自利傾向，政策履行者在政策履行經(jīng)過(guò)中進(jìn)行著成本和收益預(yù)期，假如在政策履行中其實(shí)際收益與預(yù)期收益之間，或者其本人收益與別人收益之間存在差距，就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)褫奪感，這種利益受損的心理直接導(dǎo)致履行中政策躲避的產(chǎn)生。他們當(dāng)然不會(huì)漠視任何決策對(duì)自己的本質(zhì)損害，十分是當(dāng)政策履行者身兼政策履行主體和目的群體雙重身份,本身利益被其履行的政策所調(diào)整時(shí),他們就處于整體利益和部分利益的二難選擇之中，這時(shí)要讓履行者在履行政策的經(jīng)過(guò)中始終堅(jiān)持絕對(duì)的價(jià)值中立，事實(shí)上是難以做到的。由于“當(dāng)官僚的職業(yè)〔目的〕與他們本身目的相矛盾時(shí)，官僚本身利益就可能在某種因素的刺激下，惡性的膨脹發(fā)展起來(lái)，出現(xiàn)了官僚的腐劣行為〞。[4]同樣，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，假如決策與它所期望的東西不相符或在它看來(lái)是無(wú)法施行時(shí),它將反對(duì)這種毫無(wú)活力的東西或者試圖改變既定辦法的內(nèi)容。當(dāng)履行者千方百計(jì)使政策的履行效果偏向自己的利益取向時(shí),就可能使原有的決策達(dá)不到既定的目的,直接影響政策的有效履行。1.2.2履行者的素質(zhì)高低水平。任何一項(xiàng)公共政策最終老是要由一定的履行人員去貫徹施行，公共政策履行者的政策水平、行為意向、工作態(tài)度、知識(shí)構(gòu)造、和組織能力等構(gòu)成了影響和制約公共政策履行的主要因素。在科技與信息量突飛猛進(jìn)的現(xiàn)代社會(huì)，公共政策系統(tǒng)所要處理的社會(huì)事務(wù)迅速增加，公共政策履行的專業(yè)和技術(shù)化要求朝不斷細(xì)化深化的方向發(fā)展，給公共政策履行者提出了更高層次的素質(zhì)要求。因而，公共政策履行者的素質(zhì)要是低下，必定影響和阻礙公共政策的履行。公共政策履行的素質(zhì)障礙重要表現(xiàn)為：一是對(duì)政策精神理解不透，學(xué)習(xí)不夠，領(lǐng)會(huì)不準(zhǔn)，因知識(shí)水平有限，對(duì)和上級(jí)的有關(guān)政策淺嘗輒止，不求甚解，要么憑經(jīng)歷體驗(yàn)主觀片面理解和履行政策，使政策履行不能正確的具體表現(xiàn)出政策目的；要么對(duì)上級(jí)政策作僵化的教條式的理解，使政策履行不能與實(shí)際情況相適應(yīng)；二是對(duì)政策貫徹不及時(shí)，行動(dòng)延遲緩慢，消極待命，思想道德素質(zhì)低下，以權(quán)謀私，弄虛作假，地方保衛(wèi)主義思想嚴(yán)重；三是業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的公共政策不能有效的貫徹履行，進(jìn)而產(chǎn)生公共政策履行者的行為近視，思維滯后，履行僵化。1.3政策目的群體的影響力因素政策目的群體泛指由于特定的公共政策決定而必需調(diào)整其行為的個(gè)人或群體，是公共政策直接作用的對(duì)象。目的群體對(duì)待既定的公共政策在態(tài)度和行為上能否服從和承受，是政策能否得以有效履行的關(guān)鍵。一般而言，目的群體在公共政策施行中，有兩種選擇：承受政策或不承受政策。目的群體服從和承受公共政策，政策履行就會(huì)順利進(jìn)行，獲得預(yù)期政策效果。反之，該項(xiàng)公共政策履行會(huì)遭受極大的阻力,履行經(jīng)過(guò)困難重重，履行的有效性必定降低。2.相應(yīng)對(duì)策2.1制訂良好的公共政策。首先，公共政策的制訂必需合法化。政策制訂的制度程序規(guī)范化是政策制訂經(jīng)過(guò)合法化的保證，公共政策只要產(chǎn)生于嚴(yán)密的制度布置下，能力保證公共政策制訂確實(shí)定性和規(guī)范性。其次，公共政策制訂經(jīng)過(guò)公開(kāi)化〔不外公開(kāi)是相對(duì)的，牽涉國(guó)家安全和國(guó)家特殊利益的公共政策不能公開(kāi)或只能在一定范圍公開(kāi)〕。這是政策制訂規(guī)范化的內(nèi)在要求。公共選擇決策形式指出：國(guó)家和中的決策人和其別人沒(méi)什么兩樣,既不會(huì)更好，也不會(huì)更壞，都一樣會(huì)犯毛病。所以，必需限制公共政策制訂者的特權(quán)，建立內(nèi)外部約束和監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共政策的透明制訂，杜絕“黑箱操作〞現(xiàn)象。第三，加強(qiáng)公共政策制訂中的民主化?，F(xiàn)代公共政策制訂中的一個(gè)主要價(jià)值取向就是決策民主化，它尋求社會(huì)平等，強(qiáng)調(diào)公眾參與，廣泛集中民智，進(jìn)而避免決策權(quán)利濫用和寡頭決策，減少公共決策制訂和履行中的風(fēng)險(xiǎn)因素。最后，要加強(qiáng)公共政策履行的成本與收益分析。這有利于提升效益，尤其是經(jīng)濟(jì)效益。假如一項(xiàng)公共政策制訂和履行的難度很大，那么其預(yù)期障礙就大。2.2調(diào)整政策履行者的利益傾向。公共政策履行者的利益傾向是客觀存在的，因而，政策制訂者制訂政策方案時(shí)，最少要有如下的考慮。首先，要充足利用政策履行者的積極性和自動(dòng)性全力推動(dòng)對(duì)其本身有利的政策履行。其次，要盡量避免依靠那些遭到政策晦氣影響的履行者去履行政策。事實(shí)上，由于公共政策的履行者經(jīng)常是無(wú)法選擇的，就十分需要用思想教育和紀(jì)律約束兩種手段來(lái)調(diào)整他們的利益傾向，但根本上應(yīng)完善社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和深化政治體制改革。一方面，通過(guò)改變本能機(jī)能，使從原來(lái)的復(fù)雜利益關(guān)系中脫離出來(lái)，真正置身于社會(huì)公共事務(wù)管理者的位置。另一方面，不斷完善國(guó)家公務(wù)員制度，建立公務(wù)員管理機(jī)制，構(gòu)成有關(guān)公共政策履行者的獨(dú)立完好的管理體制，避免他們?cè)獾侥承┣吠桌嬉蛩氐母蓴_。2.3加強(qiáng)對(duì)公共政策履行的監(jiān)督。公共政策合法化為政策的有效履行奠定了基礎(chǔ)，但“徒法不足以自行〞，合法化的公共政策并不能自動(dòng)得到有效履行，所以在政策履行經(jīng)過(guò)中，必需建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。首先，加強(qiáng)政策履行活動(dòng)的透明度。政策履行活動(dòng)應(yīng)根據(jù)法律和規(guī)章制度，在一定范圍內(nèi)公布于眾，置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，為政策履行經(jīng)過(guò)中公共權(quán)利承受監(jiān)督提供前提條件，防治因權(quán)利錯(cuò)位而導(dǎo)致政策履行低效。其次，強(qiáng)化國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)督本能機(jī)能。當(dāng)下，要通過(guò)健全體制，從制度上保證作為國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)的各級(jí)人大不僅形式上有職而且本質(zhì)上有權(quán)，進(jìn)一步落實(shí)和完善相關(guān)法律法規(guī)，為人大有效地履行其監(jiān)督的本能機(jī)能提供更為完善的法律保障。第三，保證專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。為此，必需將監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)體制真正變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，改變作為監(jiān)督主體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際上受制于作為監(jiān)督客體的同級(jí)政部門的狀態(tài)，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正獲得超然地位，從根本上建立獨(dú)立運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。第四，落實(shí)和完善各項(xiàng)社會(huì)監(jiān)督制度。社會(huì)監(jiān)督是政策履行中最經(jīng)常使用且容易做到的民主監(jiān)督形式，必需加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督方面的立法，盡快制訂相關(guān)法律法規(guī)，確保社會(huì)監(jiān)督權(quán)利在政策履行經(jīng)過(guò)中的充足運(yùn)用和社會(huì)監(jiān)督行為的規(guī)范化。2.4提升公共政策履行者的素質(zhì)。公共政策履行是一項(xiàng)牽涉廣泛的行為，其行為后果即政策效果與公共政策履行水平親密相關(guān)，而公共政策履行水平的高低在一定水平上是由公共政策履行者的素質(zhì)所決定的。公共政策履行者是政策施行中的能動(dòng)因素，他們的思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和知識(shí)能力素質(zhì)的優(yōu)劣決定著能動(dòng)性發(fā)揮的大小。這就要求提升公共政策履行者的素質(zhì)，加強(qiáng)大局觀念，強(qiáng)化自律精神，規(guī)范履行行為，自發(fā)抵抗各種腐朽思想的侵襲；這就要求提升公共政策履行者的專業(yè)技術(shù)水平，提升精確理解和把握政策規(guī)定的能力，提升制訂履行計(jì)劃的能力，提升政策履行的理論能力；這就要求加強(qiáng)實(shí)際工作的經(jīng)歷體驗(yàn)尤其是處理公共關(guān)系的經(jīng)歷體驗(yàn)，加強(qiáng)吃苦耐勞，不怕挫折，不怕失敗的心理素質(zhì)，能正確地預(yù)測(cè)“危機(jī)〞，隨機(jī)應(yīng)變和積極進(jìn)取地履行公共政策。2.5從多角度調(diào)節(jié)目的群體。目的群體也是利益群體，也想尋求本身利益的最大化。假如政策有利于目的群體，就容易被他們承受，因而，要想讓目的群體承受政策，順暢履行政策，一方面加大進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償和強(qiáng)迫之外，更主要的是進(jìn)行政策宣傳、解釋，使合法化的、科學(xué)化的政策的可承受性高。同時(shí)，強(qiáng)化目的群體的政治社會(huì)化水平。任何國(guó)家都要通過(guò)家庭、學(xué)校教育、群眾等渠道使人們完成有利