和地方社會保障支出責任劃分的國內外差異,社會保障論文國內外有關和地方社會保障支出責任劃分的研究文獻主要分兩大科系：一是從財政學視角進行財政收支劃分的研究〔其中個別文獻涉及社會保障〕，這部分研究起步較早，已構成了以財政分權理論為代表的一系列成果，這些成果可為和地方社會保障支出責任劃分提供方向性認識，但不是直接研究。二是從社會保障角度研究養(yǎng)老保險或者社會救助等單項社會保障責任劃分，這些研究雖系和地方社會保障責任劃分的直接研究，但數(shù)量少且多是定性講明，缺乏整體性和財政視角，難以融入財政體制改革的系統(tǒng)考慮。將社會保障支出責任劃分置于財政體制框架內的中外比擬研究很少見到。中國與地方社會保障支出責任劃分不清影響改革全局早已是各界共鳴。十八屆三中全會提出部分社會保障作為和地方共同事權，２０１４年工作報告指出：抓緊研究調整與地方事權和支出責任。全面分析比擬中國與其他國家和地方社會保障支出責任劃分的現(xiàn)在狀況和差異，是中國和地方社會保障支出責任劃分研究的起點。一、和地方社會保障支出責任劃分國際分析。根據(jù)國際貨幣基金組織(財政統(tǒng)計年鑒〕及有關國際統(tǒng)計資料，從歷史和現(xiàn)實角度，分析國際上不同國家和地方社會保障支出責任劃分的現(xiàn)狀和趨勢，總結其特點如下：〔一〕社會保障支出責任明顯以為主表１是國際貨幣基金組織〔ＩＭＦ〕統(tǒng)計的４０個國家的和地方財政社會保障支出情況。４０國中有２１個國家財政承當了９０％以上的社會保障支出責任；９２．５％的國家財政承當社會保障責任在８０％以上；財政承當社會保障責任在７０％下面的只要２個國家：丹麥４２．１１％、中國大陸５．１０％。很明顯，由財政為主承當社會保障支出責任是各國與地方社會保障支出責任劃分的主體格局?！捕池斦鐣Ｕ现С霰戎孛黠@高于其財政收入比重表１所列４０國中只有３個國家〔丹麥、伊朗、中國〕財政承當?shù)纳鐣Ｕ现С霰戎氐陀谄湄斦杖氡戎兀渌常穫€國家的財政社會保障支出比重全部高于其財政收入比重，甚至有８個〔澳大利亞、玻利維亞、西班牙、瑞士、白俄羅斯、意大利、哈薩克斯坦、波蘭〕國家的財政社會保障支出比重超過其財政收入比重達２０個百分點以上，這更進一步表示清楚為主承當社會保障支出責任的國際格局。〔三〕不同社會保障項目的支出責任分擔不同由于歷史文化以及社會保障制度不同，各國和地方社會保障支出責任劃分各不一樣?！玻薄趁绹常稠椛鐣＠c救濟中１８項由聯(lián)邦負責，２項由地方負責，其余１３項由聯(lián)邦和地方共同負責；從支出總額看，聯(lián)邦政府承擔７１．５％，州和地方政府承當２８．５％。〔２〕瑞典由２１個廣域自治體〔Ｌａｎｄｓｔｉｎｇ〕承當保健、醫(yī)療服務，由２９０個基礎自治體〔Ｋｏｍｍｕｎ〕承當其他各項福利服務，社會保險由承當。［１］〔３〕日本最后安全網(wǎng)的生活保衛(wèi)由負責?！玻础车聡鴮τ诰皻馐I(yè)中的多數(shù)有勞動能力的人，因其在短期內便可就業(yè)，故由負責；少數(shù)勞動能力有限的個別救助則由地方自治體負責。盡管各國央地社會保障支出責任劃分各不一樣，但也有共同之處：〔１〕社會保障的現(xiàn)金支付多以為主，社會福利等實物服務多以基層地方為主?！玻病仇B(yǎng)老保險多以為主，醫(yī)療保險多以省級為主。［４］〔３〕就業(yè)促進多由和省級在市場主導的基礎上聯(lián)合促進，也在努力探尋求索地方自治管理?！菜摹成鐣Ｕ现С鲐熑蝿澐值姆梢?guī)定明確由法律明確規(guī)定和地方以及地方各級社會保障支出責任是國際通行做法。如瑞典法律規(guī)定：社會福利由基礎自治體負責〔其支出約占基礎自治體全部支出的３０％〕；保健醫(yī)療及精神障礙由廣域自治體負責〔其支出約占廣域自治體全部支出的８３％〕；社會保險由負責［５］，見表３?！参濉成鐣Ｕ现С鲐熑斡袕闹醒胂虻胤睫D移的趨勢２０世紀８０年代以前發(fā)達國家社會保障基本以現(xiàn)金給付形式為主。伴隨著８０年代全球財政分權改革潮流，以及經(jīng)濟全球化、資本自由轉移而逃避稅費導致社會保障制度破綻，一些國家陸續(xù)對與地方間社會保障支出責任進行調整。其調整途徑分為換設和取消兩種，美英偏向于取消，歐洲福利國家主要是換設，即由現(xiàn)金給付向地方實物給付轉變，結果是各國地方有關教育、醫(yī)療、福利等再分配職能普遍增加。［７］歐盟１４國２００５年與１９９７年相比，９個國家財政社會保障負擔份額下降，尤其是西班牙和瑞典兩國出現(xiàn)跳水式下降。德國２００５年取消了長期失業(yè)者保險津貼與失業(yè)救助兩種制度的并存，引進了求職者基礎保障，自治體聯(lián)合勞動行政機構成為其施行主體，到２０１２年這種準自治體擴張到１０８個［８］，表示清楚德國求職保障方面自治體作用的加強。法國近年來社會保障和地方分權關系的改革顯示出社會救助權限向縣移讓?！擦掣母锊⒎窍虻胤椒謾嘁贿叺乖谪斦謾嗷母锝?jīng)過中，一些國家的社會保障支出責任隨華而不實央和地方關系的改變而呈現(xiàn)出多元化特點，并非向地方分權一邊倒。［１０］〔１〕法國在將社會救助向縣轉移的同時，醫(yī)療保險權限向州范圍的國家機關集中?！玻病橙毡窘陙黹_場社會保障和稅收一體化改革，將地方消費稅的５％充實給社會保障。他們以為地方分權是國家和地方責任分擔的改良，并不是從向地方或者從上一級向下一級的單方面權責移讓，分權化并不意味著做大地方。〔３〕英國新工〔布萊爾、布朗〕政權通過一系列改革，開創(chuàng)建立了自治體社會福利行政業(yè)績管理體系［１２］，轉向側重于社會福利的限制和監(jiān)查?！玻础臣幽么笫菗碛写蟮闹莸穆?lián)邦國家，州對社會保障的作用很大，醫(yī)療、兒童扶養(yǎng)支援、社會救助等由州負責，即便是聯(lián)邦經(jīng)管的年金、失業(yè)保險等，州也發(fā)揮一定的作用，當前加拿大趨向小的各種制度所具體表現(xiàn)出出的市場化自由主義形式色彩正在加強。二、中國與地方社會保障支出責任分擔現(xiàn)在狀況中國現(xiàn)行財政體制源于１９９４年分稅制，有關和地方社會保障支出責任分擔特點如下：〔一〕社會保障支出責任是分稅制改革的空白點表４顯示，１９９４年我們國家分稅制改革對和地方財政支出責任的劃分中沒有提及社會保障支出，這是由于當時我們國家總體上仍然實行企業(yè)保障制度。隨著經(jīng)濟體制改革的深切進入，企業(yè)保障向社會保障轉變，本來由企業(yè)負擔的保障責任轉而在、企業(yè)和個人以及和地方間重新分配，但這種分配多屬被動、無序和盲目，拖延至今圍繞和地方社會保障支出責任劃分的深層次矛盾已難有后退余地?！捕车胤截斦挟斄耍梗埃ヒ陨系纳鐣Ｕ现С鲈谥С鲐熑稳狈γ鞔_劃分情況下，我們國家社會保障支出呈現(xiàn)出與權利構造相反的分配格局，即行政級別越高、權利越大，社會保障支出責任越小，社會保障支出責任明顯向下壓沉，數(shù)據(jù)顯示１９９８年以來我們國家地方財政社會保障支出比例都在９０％以上。〔三〕地方財政社會保障支出的４０％多依靠轉移支付根據(jù)財政決算計算，２０１２年我們國家地方財政社會保障和就業(yè)支出的４３．０７％需要轉移支付，比２０１１年的３９．７２％上升了３．３５個百分點；２０１２年住房保障支出的５３．８４％需要轉移支付，比２０１１年的４２．１１％上升了１１．７３個百分點，這表示清楚我們國家地方財政社會保障支出的財源自主性弱且趨勢在加劇?！菜摹池斦鐣Ｕ现С鲐熑畏謸黜椖坑胁町惐恚碉@示，我們國家社會保障制度轉軌后，地方財政承當?shù)膿嵝艉蜕鐣＠葷С霰戎卦冢梗福叮ァ梗梗矗ブg；社會保障補助支出在８７％～８８．６％之間；對基本養(yǎng)老保險基金補助支出在９７％以上；這些項目的央地支出責任分擔已經(jīng)初步顯示出一定的規(guī)律性。但住房保障支出的地方占比在５５．６％～９１．４％之間大幅跳躍，表示清楚我們國家住房保障的央地財政支出責任劃分仍處初始狀態(tài)，還未顯示出規(guī)律性?！参濉撑c地方財政收支格局逆轉分析改革開放以來我們國家和地方財政收支變化不難發(fā)現(xiàn)，財政收入由低升高，地方財政收入由高降低；而財政支出則由高降低，地方財政支出由低升高，亦即財政收入向集中，而財政支出向地方壓沉，和地方財政收支比重格局恰好互調。在與地方整體財政收支失衡的大背景下，地方財政社會保障收支矛盾愈加突出。三、和地方社會保障支出責任劃分中外比擬的結論和建議〔一〕和地方社會保障支出責任劃分中外比擬的結論根據(jù)和地方社會保障支出責任劃分的中外比擬不難發(fā)現(xiàn)，中國社會保障支出責任劃分與國際一般格局有較大差異。１．中國中央財政社會保障支出比重過低。表１所列４０國中，９５％以上國家的中央財政社會保障支出比重都在８０％以上，而中國以５．１０％列在其間。對此有人提問是否中外統(tǒng)計的口徑不同？據(jù)分析ＩＭＦ統(tǒng)計的社會保衛(wèi)支出相當于我國的社會保障支出，而我們國家的財政社會保障支出只包括對社會保險基金的補助，不包括社會保險基金支出。不過現(xiàn)實中我們國家的社會保險基金支出責任也多在地方，因而即使在中國財政社會保障支出基礎上加進社會保險支出，該格局也不會改變。也有人講我國有接近于稅收規(guī)模的性基金以及土地財政等收入都由地方支配，假如將其計算在內，則和地方的財政收支可能會不一樣。須講明本文分析的是中央和地方財政的社會保障支出，性基金和土地財政等收入即使是由地方掌控，也很少有用于社會保障支出的，因此不影響本文整體的分析結論。２．中國的中央政府財政收入比重是４０個國家中最低的。表１顯示，４０國中央財政收入比重９０％以上的有４個國家，７０％～９０％的２２個國家，５０％～７０％的１２個國家，５０％下面的只要瑞士４６．０１％、中國３２．５２％，這表示清楚我們國家財政收入總體格局難有改良空間。３．基于中國財政收入比重最低以及社會保障支出比重更低，不難得出中國實際上更近于財政分散管理的狀態(tài)，這與我們國家集權管理的國體有所偏離。尤其是支出責任明顯側重于地方，社會保障等民生支出責任愈加壓向地方，地方支出責任明顯與其財力不相匹配。４．省級社會保障支出責任偏弱。囿于我國省下面地方財政體制正在進行省直管縣改革，本文將省下面各級地方政府統(tǒng)歸為地方，而未對其進行分層研究。與國際相比，我們國家養(yǎng)老保險補助等大項支出的資金壓力在，社會救助與福利支出的資金壓力在市縣，省級在兩頭中間有所懸空〔少數(shù)實行省級統(tǒng)籌的省份除外〕，適當加強省級政府社會保障支出責任是中國應取之法。５．法律建設滯后。１９９４年我們國家與地方財政支出責任劃分較為粗泛，之后也一直未跟進相應細化改革，尤其是社會保障支出責任更是處于模糊和互相擠壓狀態(tài)，這與各國財政社會保障支出責任有明確法律規(guī)定的通行做法不同。中國明確劃分中央和地方社會保障支出責任進而實行規(guī)范化管理，已是當務之急。〔二〕中國中央與地方社會保障在支出責任劃分的對策建議與地方社會保障支出責任劃分絕非單純的財政或經(jīng)濟問題，也是政治問題，事關國民經(jīng)濟全局和國家穩(wěn)定與國家治理。其突出難點一是政府社會保障責任邊界的把控；二是現(xiàn)有財政收支格局很難打破，部門、地方趨利避責潛規(guī)則盛行，民主張力與管理弱化的矛盾突出；三是有關社會保障的管理基礎薄弱，相關管理主體間分工不清，統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏、混亂，嚴重制約著相關的理論研究、公共決策和治理改良。為此需要在實行全口徑預算管理、明確和地方各自財力的基礎上，適度加強財政支出責任，尤其是社會保障財政支出責任。１．加強理論研究指導。經(jīng)濟體制轉軌決定了社會保障制度轉型，在這一歷史變革中，圍繞社會保障的系統(tǒng)理論研究明顯不足，加之部門主導的改革方式，導致社會保障改革局部化、碎片化。尤其在經(jīng)濟建設財政向公共財政轉變經(jīng)過中，對社會保障該負哪些、什么程度的責任，中央與地方以及地方各級之間應該如何分責等等，都缺乏明確的理論指導，改革始終是摸著石頭過河，如今亟需理論為實踐指明方向和道路，引領和推動改革前行。２．實現(xiàn)社會保障管理法制化。我國政府尤其是地方有關民生社會保障的項目細碎繁多到令人生畏，在厘清政府社會保障責任邊界基礎上，對社會保障支出項目進行全面規(guī)范整頓，將傳統(tǒng)項目與新增項目銜接合并，保持經(jīng)常項目基本穩(wěn)定，盡量減少臨時項目。在加強理論研究基礎上，采取列舉法，對全部社會保障項目的事責劃分與財力匹配進行全面、系統(tǒng)、具體、精準的測算，進而入法，實現(xiàn)社會保障管理規(guī)范化和法制化。３．央地分責與部門分工統(tǒng)籌。在明確中央與地方社會保障事責劃分與財力匹配的同時，更要兼顧部門間分工，構建稅務部門征收、社保經(jīng)辦機構支付、國庫存儲、財政專戶核算的中國社會保障管理體制。當下首要的問題一是明確人力資源和社會保障部門〔人社部門〕同財政部門的社會保險基金管理權責；二是明確社會保險經(jīng)辦機構同稅務部門和人社部門的關系；三要將社會保險經(jīng)辦機構體制統(tǒng)一