耕地保護內容體系1234土地資源現(xiàn)狀耕地保護內容制度變遷耕地保護區(qū)域補償制度5土地發(fā)展權市場構建土地資源現(xiàn)狀我國土地資源現(xiàn)狀自2007年7月1日起，開展第二次全國土地調查，以下是二調的相關數(shù)據(jù)：耕地：13538.5萬公頃（203077萬畝）其中，有564.9萬公頃（8474萬畝）耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內，還有431.4萬公頃（6471萬畝）耕地位于25度以上陡坡。全國基本農(nóng)田10405.3萬公頃（156080萬畝）。耕地分布全國耕地按地區(qū)劃分東部地區(qū)耕地2629.7萬公頃（39446萬畝）占19.4%；中部地區(qū)耕地3071.5萬公頃（46072萬畝）占22.7%；西部地區(qū)耕地5043.5萬公頃（75652萬畝）占37.3%；東北地區(qū)耕地2793.8萬公頃（41907萬畝）占20.6%。耕地質量全國耕地按坡度劃分2度以下耕地7735.6萬公頃（116034萬畝）占57.1%2~6度耕地2161.2萬公頃（32418萬畝）占15.9%6~15度耕地2026.5萬公頃（30397萬畝）占15.0%15~25度耕地1065.6萬公頃（15984萬畝）占7.9%；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）549.6萬公頃（8244萬畝）占4.1%，主要分布在西部地區(qū)

全國25度以上的坡耕地面積地區(qū)面積（萬公頃）占全國比重（%）全國549.6100東部地區(qū)33.66.1中部地區(qū)75.613.8西部地區(qū)439.479.9東北地區(qū)1.00.2從耕地總量和區(qū)位看，全國有996.3萬公頃（14945萬畝）耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū),草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內和25度以上陡坡，其中，相當部分需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調整；有相當數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種；還有一定數(shù)量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、因地下水超采，已影響正常耕種。全國有五千萬畝左右的耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種。從人均耕地看，全國人均耕地0.101公頃（1.52畝）較1996年一次調查時的人均耕地0.106公頃（1.59畝）有所下降，不到世界人均水平的一半。基本國情：人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足守住18億畝耕地紅線我國耕地數(shù)量減少的途徑近年來我國耕地資源數(shù)量減少的主要途徑有4種:一是建設占用耕地;二是生態(tài)退耕占用耕地;三是災毀耕地;四是農(nóng)業(yè)結構調整耕地耕地數(shù)量減少的原因利益驅動是耕地無序非農(nóng)化的一大動因權力驅動是耕地無序非農(nóng)化的又一動因監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴，放縱了土地違法行為農(nóng)業(yè)集體所有土地產(chǎn)權歸屬不清是耕地無序非農(nóng)化根本原因土地法制建設滯后是耕地無序非農(nóng)化的內在原因盲目城市化是耕地無序非農(nóng)化直接原因我國耕地資源的質量安全現(xiàn)狀土壤養(yǎng)分缺乏問題嚴重耕地障礙因素多面積大全國第二次土壤普查和全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)后備資源調查結果顯示，我國耕地資源中有60%一70%存在某種主要限制因素，如侵蝕、干旱缺水、貧痔、漬澇、鹽堿、板結、礫石、砂姜層、潛育層等。優(yōu)質耕地比例不高質量較差、產(chǎn)量不高的中低產(chǎn)田占耕地資源總數(shù)的71.3%，高產(chǎn)耕地不到耕地總量的30%，耕地的總體質量欠佳。坡耕地數(shù)量多全國土地利用現(xiàn)狀調查結果顯示，我國耕地資源中15度以上耕地數(shù)量占全國耕地資源總量的14.61%.水土資源匹配不均衡耕地資源質量下降的原因分析有機養(yǎng)分投入的比重持續(xù)下降化肥施用量持續(xù)增加，比例不盡合理土壤質量退化耕地污染日趨嚴重人口壓力(人口增長與農(nóng)業(yè)擴張)市場失靈(利益沖突與制度障礙)政策失誤(經(jīng)濟發(fā)展與資源保護的政策取向)我省情況二次調查數(shù)據(jù)顯示，全省耕地10080萬畝，比基于第一次土地調查（1996年）數(shù)據(jù)逐年變更到2009年的耕地8919萬畝多出1161萬畝（全國二次調查耕地總數(shù)多出2億余畝）。從耕地總量和區(qū)位看，全省738萬畝25度以上坡耕地，主要分布于盆周山地區(qū)、川西南山地區(qū)和川西北高山高原區(qū)，其中，相當部分需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調整。從人均耕地看，從1996年（省統(tǒng)計年鑒戶籍人口8215.4萬）的1.21畝降到2009年（省統(tǒng)計年鑒戶籍人口8984.7萬）的1.12畝，低于全國人均耕地1.52畝，更明顯低于世界人均耕地3.38畝水平。隨著人口繼續(xù)增長和經(jīng)濟發(fā)展，人均耕地還將下降，耕地資源約束將更加趨緊。附：數(shù)量保護確保數(shù)量不減少是耕地保護工作的剛性指標，也是耕地保護工作的最基本的要求。數(shù)量保護可分為總量保護和均量保護。1耕地保護耕地保護：耕地保護是指運用法律、行政、經(jīng)濟、技術等手段和措施，對耕地的數(shù)量和質量進行的保護。

“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。耕地的數(shù)量保護具體措施包括以下幾方面國家實行占用耕地補償制度國家實行基本農(nóng)田保護制度推進土地開發(fā)、復墾、整理嚴格控制耕地轉為非耕地2質量保護為貫徹耕地保護而實施的耕地總量動態(tài)平衡，不僅要求耕地數(shù)量不能減少，耕地質量的總體水平也不能降低。實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，歸根結底，就是要保證中國的糧食總產(chǎn)量和人均水平只能增加，不能下降。耕地的質量保護包括以下幾方面：國家制定耕地質量保護措施，如：防止水土流失、耕地沙化、鹽堿化、貧瘠化等；實現(xiàn)耕地環(huán)境保護。345生態(tài)保護:后備資源的開發(fā)，要統(tǒng)籌規(guī)劃，充分考慮生態(tài)環(huán)境的適宜性，保持土地資源可持續(xù)利用狀態(tài)，不能因彌補耕地的占用，追求耕地數(shù)量上的平衡而盲目“圍湖造田”、“毀林造田”，盲目開墾，破壞土地生態(tài)，導致水土流失、土壤沙化、次生鹽堿化，造成更大的浪費和破壞時間保護:在不同的時間，不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，耕地保護的側重點會有所差異?？臻g保護:在不同的時間，不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，耕地保護的側重點會有所差異。措施建議(一)提高認識，強化政府和市民對耕地尤其是基本農(nóng)田的保護意識;(二)加強基本農(nóng)田保護的理論創(chuàng)新，建立健全基本農(nóng)田保護法律法規(guī);(三)科學劃定永久基本農(nóng)田，落實有效保護空間;(四)加快社會主義新農(nóng)村建設，實現(xiàn)土地集約化利用;(五)加大土地開發(fā)復墾整理的力度，建立耕地儲備制度;(六)堅持耕地占補數(shù)量和質量的平衡，保護耕地生態(tài)條件;(七)加強資金和技術投入，切實保護耕地和基本農(nóng)田;(八)建立經(jīng)濟激勵機制，統(tǒng)籌耕地和基本農(nóng)田保護與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。政策措施《中華人民共和國土地管理法》明確提出了耕地保護的目標，即實現(xiàn)耕地的總量動態(tài)平衡。所謂耕地總量動態(tài)平衡，是指在滿足人口及國民經(jīng)濟發(fā)展對耕地產(chǎn)品數(shù)量和質量不斷增長的條件下，耕地數(shù)量和質量供給與需求的動態(tài)平衡。實現(xiàn)這一目標必須加強耕地的數(shù)量、質量保護并注重耕地環(huán)境質量的提高。耕地保護制度變遷第一階段1978~1985年間的耕地保護制度恢復期19781984家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制我國經(jīng)濟改革重點由農(nóng)村轉向城市在這一時期，我國耕地面積凈減少315、93萬㎡產(chǎn)權制度變革引發(fā)的經(jīng)濟的快速發(fā)展導致耕地資源的減少，這引起了黨和國家的高度重視，中央政府制定了政策法規(guī)來保護耕地。第二階段：1986一1997年，國家土地管理局成立后的耕地保護制度發(fā)展期第一階段耕地的快速減少，使得國家對現(xiàn)行的土地利用制度進行調整。從1986一1997年，國家在成立了土地管理職能機構的基礎上又相繼出臺了一系列的有關耕地保護的制度。1986.02368國務院決定，成立直屬國務院領導的統(tǒng)管全國土地和城鄉(xiāng)地政的國家機構中共中央、國務院發(fā)布７號文件《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》明確提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策?！吨腥A人民共和國土地管理法》經(jīng)六屆人大常委會審議通過，

并于同日正式頒布國家土地管理局正式掛牌辦公。同年，中斷數(shù)年之久的土地利用規(guī)劃重新開始啟動編制。198811月國務院發(fā)布《土地復墾規(guī)定》。同年12月，七屆全國人大常委會決定對年月日頒布的《土地管理法》進行部分修改同年，原國家土地管理局在湖北荊州試行基本農(nóng)田保護區(qū)劃定工作。1989199119925月，原國家土地局在全國推廣荊州經(jīng)驗，并部署在全國開展劃定基本農(nóng)田保護區(qū)的試點工作。國務院發(fā)布實施《土地管理法實施條例》全國人大常委會通過的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，縣級以上各級地方人民政府應當劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，對基本農(nóng)田保護區(qū)內的耕地實行特殊保護。19947月，國務院審議并原則通過《基本農(nóng)田保護條例》，標志著我國基本農(nóng)田保護步入法制軌道?；巨r(nóng)田保護制度正式確立。19973月，新修訂的《中華人民共和國刑法》設立了土地犯罪條款，即破壞耕地罪、非法批地罪和非法轉讓土地罪。4月，中共中央、國務院發(fā)布11號文件《關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》，并明確提出省區(qū)、市必須保持耕地總量動態(tài)平衡的要求，同時確定了實行占用耕地與開發(fā)、復墾掛鉤的政策。第三階段：1998~2004年，國土資源部成立后的耕地保護制度完善期１９９８年３月，九屆全國人大一次會議通過國務院機構改革的方案：國家土地管理局、地質礦產(chǎn)部、國家海洋局、國家測繪局共同組建國土資源部；４月，國土資源部正式掛牌成立８月，《土地管理法》再次修訂。新修訂的《土地管理法》確立了四條基本原則：耕地總量只能增加不能減少的原則、土地用途管制的原則、國家對土地實行集中統(tǒng)一管理的原則、加強土地執(zhí)法監(jiān)察的原則。這兩份文件是中共中央、國務院關于土地管理和耕地保護問題的最重要文件，在中國土地管理史上具有劃時代的意義。７號文件第一次正式提出，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策。”１１號文件明確指出，土地管理和耕地保護是事關全國大局和中華民族子孫后代的大問題，必須采取嚴格措施，認真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，扭轉在人口繼續(xù)增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢。。中央七號文件和中央十一號文件兩份文件有一個共同之處：突出了保護耕地的思想耕地保護區(qū)域補償制度所謂耕地保護區(qū)域補償是研究各區(qū)域在保護耕地，確保國家糧食安全和社會穩(wěn)定的責任和義務，從區(qū)域間耕地保護責任和義務對等角度出發(fā)，由部分經(jīng)濟發(fā)達、人多地少的地區(qū)通過財政轉移支付等方式對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而過多承擔了耕地保護任務的區(qū)域進行經(jīng)濟補償，以協(xié)調不同區(qū)域在耕地保護利益關系，從而達到既能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)地非農(nóng)化的合理需求，又能在總體上最大限度地保護有限的耕地以保障我國的糧食安全的目標含義構建耕地保護區(qū)域補償機制的意義

完善耕地保護制度，抑制耕地過速減少適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，保障經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)地非農(nóng)化的合理需求協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟利益，體現(xiàn)區(qū)域公平

糾正市場失靈和政府失靈構建耕地保護區(qū)域補償機制的具體目標明晰產(chǎn)權。明確各區(qū)域耕地保護責任和義務；確定補償標準。對于那些不能完全履行本區(qū)域責任和義務的區(qū)域需要給予過多承擔耕地保護任務的區(qū)域一定的經(jīng)濟補償，這就需要確定補償標準。制定耕地保護區(qū)域補償運行的規(guī)則。這主要是對耕地保護區(qū)域補償資金的收繳、支付等管理和監(jiān)督以及對耕地保護責任的落實情況的檢查監(jiān)督。構建耕地保護區(qū)域補償機制的思路首先，在中央政府和國土資源部的領導下，在國土資源部成立耕地保護區(qū)域補償基金委員會，制定補償基金委員會章程和運作制度。補償基金委員會的主要職責是制定耕地保護區(qū)域補償規(guī)則、核算各區(qū)域耕地赤字贏余、測算耕地保護區(qū)域補償標準和耕地折算系數(shù)、監(jiān)督和管理耕地保護區(qū)域補償基金、監(jiān)督和管理補償區(qū)域與被補償區(qū)耕地面積和質量的變化情況與耕地保護責任落實情況、對違反規(guī)則區(qū)域的處罰等。其次，補償基金委員會依據(jù)各區(qū)域前一年和歷年耕地生產(chǎn)力、人口、糧食消費水平、復種指數(shù)以及國家糧食自給率因素確定各區(qū)域耕地需求量，并預測未來一定時期內各區(qū)域耕地需求量。對照各區(qū)域耕地存量和未來一定時期內可能的耕地存量計算區(qū)域耕地赤字盈余，以確定需要補償和被補償?shù)膮^(qū)域。再次，在全國農(nóng)用地分等研究成果基礎上，以全國平均耕地自然質量等指數(shù)、近幾年現(xiàn)實標準糧平均產(chǎn)量和全國指定作物最大產(chǎn)量因素確定全國耕地標準在各區(qū)域農(nóng)用地分等研究的基礎上，以區(qū)域耕地平均自然質量等指數(shù)、近幾年區(qū)域現(xiàn)實標準糧平均產(chǎn)量和全國指定作物最大產(chǎn)量確定區(qū)域平均耕地質量水平。在此基礎上，計算補償區(qū)域和被補償區(qū)域與全國耕地面積折算系數(shù)，以確定耕地補償?shù)拿娣e標準。再次，依據(jù)資源環(huán)境經(jīng)濟學相關理論與方法，核算耕地的價值。耕地價值不僅